【裁判要旨】

中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政復(fù)議辦法》第十三條第三款規(guī)定：”對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他行政行為從作出之日起超過(guò)5年申請(qǐng)行政復(fù)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理。”第五十一條規(guī)定：”本辦法所稱'涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政行為’，是指直接發(fā)生設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)效力的行政行為?！惫剩瑢?duì)不直接發(fā)生設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)效力的行政行為，行政復(fù)議最長(zhǎng)期限應(yīng)為行政行為作出之日起5年。

建設(shè)用地規(guī)劃許可證是城市規(guī)劃主管部門確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目的位置、用地性質(zhì)、面積和范圍等符合城市規(guī)劃的法律憑證。建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向土地管理部門申請(qǐng)用地。也就是說(shuō)，建設(shè)用地規(guī)劃許可證，僅是申請(qǐng)建設(shè)用地的前提條件，并不會(huì)直接發(fā)生設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的效力?！督ㄔO(shè)用地規(guī)劃許可證》不屬于《住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政復(fù)議辦法》第五十一條規(guī)定的涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政行為，只能適用5年的最長(zhǎng)申請(qǐng)期限。

【裁判文書】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行政 裁 定 書

（2017）最高法行申3872號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：崔志惠，女，1951年3月24日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：薛殿嶺，女，1969年8月3出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：吳玉國(guó)，男，1971年8月24日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：吳玉占，男，1970年2月22日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：孫洪明，女，1964年10月30日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：王文鋼，男，1965年6月13日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：吳錫利，男，1952年3月10日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：褚錦秀，女，1971年6月23日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：白秀云，女，1964年4月8日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：吳玉濤，男，1961年5月23日出生，漢族，住天津市津南區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：薛殿娥，女，1968年2月19日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：趙桂芬，女，1959年1月29日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：高文英，女，1961年3月16出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：吳玉柱，男，1958年5月2日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：高文河，男，1963年7月25日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：尚兆紅，女，1958年12月22日出生，漢族，住天津市濱海新區(qū)。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：天津市濱海新區(qū)人民政府，住所地：天津市濱海新區(qū)大連東道1060號(hào)。

法定代表人：楊茂榮，天津市濱海新區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人崔志惠等十六人因訴天津市濱海新區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱濱海新區(qū)政府）行政復(fù)議一案，不服天津市高級(jí)人民法院（2016）津行終484號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法由審判員梁鳳云、審判員羅霞、審判員王海峰組成合議庭審查了本案。現(xiàn)已審查終結(jié)。

天津市第二中級(jí)人民法院一審查明，崔志惠等十七人原為天津市塘沽區(qū)驢駒河村村民。2009年7月3日原天津市塘沽區(qū)規(guī)劃局（后并入天津市濱海新區(qū)規(guī)劃和國(guó)土資源管理局，以下簡(jiǎn)稱濱海規(guī)國(guó)局）向天津市濱海新區(qū)土地整理儲(chǔ)備中心（以下簡(jiǎn)稱土地儲(chǔ)備中心）頒發(fā)了編號(hào)為：2009塘沽地證0016《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，用地項(xiàng)目名稱為”塘沽區(qū)大沽街驢駒河土地收購(gòu)整理項(xiàng)目”，用地面積342806.58平方米。崔志惠等二十二人于2016年1月10日向?yàn)I海新區(qū)政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，以不存在作出編號(hào)為：2009塘沽地證0016《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》所依據(jù)的城市控制性詳細(xì)規(guī)劃為由，請(qǐng)求確認(rèn)編號(hào)為：2009塘沽地證0016《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的建設(shè)規(guī)劃用地許可行為無(wú)效。濱海新區(qū)政府于2016年1月11日收到復(fù)議申請(qǐng)后，2016年3月8日作出津?yàn)I政復(fù)駁字[2016]28號(hào)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》，認(rèn)定被申請(qǐng)人濱海規(guī)國(guó)局于2009年7月3日核發(fā)《建筑用地規(guī)劃許可證》，是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)用地規(guī)劃的許可，對(duì)崔志惠等人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第四十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，駁回崔志惠等二十二人的行政復(fù)議申請(qǐng)。并于2016年3月9日分別郵寄送達(dá)崔志惠等二十二人及濱海規(guī)國(guó)局。崔志惠等十七人不服，提起行政訴訟。

一審法院另查明，案外人徐永慶、徐永發(fā)、任玉勝三人曾就此復(fù)議事項(xiàng)于2015年9月21日向天津市規(guī)劃局申請(qǐng)行政復(fù)議，天津市規(guī)劃局于2015年11月9日作出規(guī)復(fù)決字[2015]30號(hào)《行政復(fù)議決定書》，維持了涉案的頒證行為。同年11月24日案外人徐永慶、徐永發(fā)、任玉勝三人向天津市濱海新區(qū)人民法院提起行政訴訟，天津市濱海新區(qū)人民法院2016年1月12日作出（2015）濱行初字第0310號(hào)行政裁定，以頒證行為對(duì)上述三人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響為由，駁回徐永慶、徐永發(fā)、任玉勝的起訴。

天津市第二中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第十二條的規(guī)定，濱海新區(qū)政府具有作出被訴行政行為的主體資格及職權(quán)范圍。經(jīng)審查，濱海新區(qū)政府于2016年1月11日收到復(fù)議申請(qǐng)后，于2016年3月8日作出津?yàn)I政復(fù)駁字[2016]28號(hào)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》，并于2016年3月9日分別郵寄送達(dá)雙方當(dāng)事人，未超過(guò)《行政復(fù)議法》第三十一條第一款規(guī)定的六十日，其復(fù)議程序合法。濱海規(guī)國(guó)局于2009年7月3日核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)用地規(guī)劃的許可，崔志惠等人并非行政行為的相對(duì)人，涉案的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》與其沒(méi)有法律上的利害關(guān)系，對(duì)其合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響，濱海新區(qū)政府依據(jù)《實(shí)施條例》第四十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，駁回崔志惠等人的行政復(fù)議申請(qǐng)并無(wú)不當(dāng)。一審法院根據(jù)《行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回崔志惠等十七人的訴訟請(qǐng)求。

崔志惠等十七人不服一審判決，向天津市高級(jí)人民法院上訴，請(qǐng)求撤銷一審判決，發(fā)回重審或查清事實(shí)后改判。

天津市高級(jí)人民法院二審確認(rèn)一審法院查明的事實(shí)。二審法院認(rèn)為，根據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條第一款的規(guī)定，濱海新區(qū)政府具有作出本案被訴駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定的主體資格和法定職權(quán)。本案被訴行政行為涉及的2009塘沽地證0016《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，是濱海規(guī)國(guó)局于2009年7月3日向土地儲(chǔ)備中心核發(fā)的，是規(guī)劃部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)用地規(guī)劃的許可，崔志惠等十七人并非行政行為的相對(duì)人，用地規(guī)劃許可行為對(duì)崔志惠等十七人合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此崔志惠等十七人與規(guī)劃許可的頒證行為沒(méi)有法律上的利害關(guān)系。濱海新區(qū)政府依據(jù)《實(shí)施條例》第四十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，駁回崔志惠等十七人的行政復(fù)議申請(qǐng)并無(wú)不當(dāng)。崔志惠等十七人因天津市濱海新區(qū)驢駒河實(shí)施整體拆遷，對(duì)灘涂權(quán)屬、拆遷等問(wèn)題有爭(zhēng)議，通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)提起了大量行政復(fù)議和行政訴訟。天津市高級(jí)人民法院(2016)津行終199號(hào)行政裁定書認(rèn)定：包括崔志惠等十七人在內(nèi)的驢駒河集體經(jīng)濟(jì)組織成員已簽訂拆遷協(xié)議，崔志惠等十七人如對(duì)拆遷協(xié)議有異議，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《信訪條例》等規(guī)定，依法行使救濟(jì)權(quán)利。但是，上訴人崔志惠等十七人在內(nèi)的驢駒河集體經(jīng)濟(jì)組織成員采取多人多次重復(fù)申請(qǐng)公開(kāi)相同、同類政府信息，繼而申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的方式，引發(fā)了大量政府信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議以及行政復(fù)議、行政訴訟案件。以期達(dá)到擴(kuò)大影響、反映信訪訴求的目的，其起訴不具有依法應(yīng)予救濟(jì)的訴訟利益，與《行政訴訟法》第一條”解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法本意相悖，浪費(fèi)了行政資源和司法資源，已構(gòu)成訴訟權(quán)利的濫用。二審法院依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

崔志惠等十六人不服上述判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，1.2009塘沽地證0016《建設(shè)規(guī)劃用地許可證》的行政許可行為系針對(duì)申請(qǐng)人所居住房屋下的土地作出的行政許可行為，作為房屋和土地的使用人，該行政許可行為與申請(qǐng)人存在重大利益關(guān)系，申請(qǐng)人是該行政許可行為的利害關(guān)系人，本應(yīng)享有《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）第三十六條規(guī)定的知情權(quán)、陳述和申辯等權(quán)利，此外還應(yīng)享有《行政許可法》第四十七條規(guī)定的要求聽(tīng)證的權(quán)利；2.2009塘沽地證0016《建設(shè)規(guī)劃用地許可證》作為核準(zhǔn)”津國(guó)土房拆許字(2009)第107號(hào)《房屋拆遷許可證》的申請(qǐng)材料，直接導(dǎo)致了申請(qǐng)人房屋的拆遷。被申請(qǐng)人未依照《行政許可法》第三十六條、第四十七條規(guī)定，將上述《建設(shè)規(guī)劃用地許可證》和《房屋拆遷許可證》的行政許可行為告知申請(qǐng)人并聽(tīng)取申請(qǐng)人的意見(jiàn)，因此被申請(qǐng)人與拆遷單位存在惡意串通的嫌疑。被申請(qǐng)人頒發(fā)的《建設(shè)規(guī)劃用地許可證》上載明”此證只做拆遷安置和土地整理使用”，發(fā)證的目的就是為了申請(qǐng)人房子下面的地，足以證明行政許可行為與申請(qǐng)人之間存在重大利益關(guān)系；3．被申請(qǐng)人無(wú)一證據(jù)可證明2009塘沽地證0016《建設(shè)規(guī)劃用地許可證》的行政許可行為未對(duì)申請(qǐng)人產(chǎn)生影響，原審判決以申請(qǐng)人”并非行政行為的相對(duì)人”為由，認(rèn)定申請(qǐng)人與2009塘沽地證0016《建設(shè)規(guī)劃用地許可證》的行政許可行為沒(méi)有利害關(guān)系，既無(wú)事實(shí)證據(jù)亦無(wú)法律依據(jù)，屬基本事實(shí)認(rèn)定不清。據(jù)此，請(qǐng)求撤銷天津市第二中級(jí)人民法院（2016）津02行初185號(hào)行政判決和天津市高級(jí)人民法院（2016）津行終484號(hào)行政判決，指令天津市高級(jí)人民法院再審本案。

本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條、第三十八條的規(guī)定，建設(shè)用地規(guī)劃許可證是城市規(guī)劃主管部門確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目的位置、用地性質(zhì)、面積和范圍等符合城市規(guī)劃的法律憑證。建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向土地管理部門申請(qǐng)用地。也就是說(shuō)，建設(shè)用地規(guī)劃許可證，僅是申請(qǐng)建設(shè)用地的前提條件，并不會(huì)直接發(fā)生設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的效力。本案中，濱海規(guī)國(guó)局決定是否向土地儲(chǔ)備中心頒發(fā)建設(shè)用地許可證，本身并不會(huì)直接影響崔志惠等人的合法權(quán)益。如果崔志惠等人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到了侵害，可以在征收或補(bǔ)償環(huán)節(jié)依法尋求救濟(jì)，而非頒發(fā)建設(shè)用地許可證環(huán)節(jié)。從另案查明的事實(shí)看，包括崔志惠等十七人在內(nèi)的驢駒河集體經(jīng)濟(jì)組織成員已簽訂拆遷協(xié)議，申請(qǐng)人如認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)針對(duì)直接涉及其權(quán)益的行政行為提起復(fù)議或訴訟。一、二審判決據(jù)此駁回崔志惠等人的訴訟請(qǐng)求，并無(wú)不當(dāng)。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條、《實(shí)施條例》第二十八條第四項(xiàng)的規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)在法定申請(qǐng)期限內(nèi)提出；公民、法人或者其他組織可以自知道具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政復(fù)議辦法》第十三條第三款規(guī)定：”對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他行政行為從作出之日起超過(guò)5年申請(qǐng)行政復(fù)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理。”第五十一條規(guī)定：”本辦法所稱'涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政行為’，是指直接發(fā)生設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)效力的行政行為?！惫剩瑢?duì)不直接發(fā)生設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)效力的行政行為，行政復(fù)議最長(zhǎng)期限應(yīng)為行政行為作出之日起5年。本案中涉及的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》不屬于《住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政復(fù)議辦法》第五十一條規(guī)定的涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政行為，只能適用5年的最長(zhǎng)申請(qǐng)期限。濱海規(guī)國(guó)局于2009年7月3日頒發(fā)2009塘沽地證0016《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，崔志惠等人于2016年1月10日提起行政復(fù)議，已經(jīng)超過(guò)5年的行政復(fù)議最長(zhǎng)期限。根據(jù)《行政復(fù)議法》第十七條、《實(shí)施條例》第二十八條第四項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)決定不予受理。鑒于濱海新區(qū)政府已經(jīng)受理復(fù)議申請(qǐng)，依據(jù)《實(shí)施條例》第四十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定駁回申請(qǐng)，并無(wú)不當(dāng)。

綜上，再審申請(qǐng)人的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回崔志惠等十六人的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　梁鳳云

審判員　　羅　霞

審判員　　王海峰

二〇一七年十二月二十九日

書記員　　衛(wèi)倩男

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