國(guó)土空間是國(guó)民賴(lài)以生存的場(chǎng)所、繁衍生息的家園和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本載體。構(gòu)建安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的必然要求和基本支撐。然而，我國(guó)國(guó)土空間具有先天脆弱性。約60%以上的陸地國(guó)土空間為山地和高原、中度以上生態(tài)脆弱區(qū)占陸地國(guó)土空間的55%，適宜工農(nóng)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的土地僅為1.8×10⁶ km²。同時(shí)，自然資源短缺問(wèn)題突出，水資源、耕地、森林、天然草地人均占有量和油氣、重要礦石資源人均可采儲(chǔ)量遠(yuǎn)低于世界平均水平。其中，人均水資源量?jī)H為世界平均的28%，人均耕地面積不足世界平均的1/2，人均森林面積僅相當(dāng)于世界平均的1/4。且我國(guó)資源富集區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)分布高度重疊。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，國(guó)土空間保護(hù)與利用矛盾突出，資源約束加劇，生態(tài)環(huán)境壓力增大。全國(guó)耕地面積已逼近1.8×10⁹畝（1畝≈666.67 m²）的紅線(xiàn)；海岸自然岸線(xiàn)保有率已不足40%；2020年全國(guó)處于富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊（水庫(kù)）占評(píng)價(jià)總數(shù)的29.0%，淺層地下水Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的監(jiān)測(cè)井占評(píng)價(jià)總數(shù)的43.6%。同時(shí)，我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)還面臨著整體協(xié)調(diào)性低、區(qū)域及城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和陸海空間缺乏統(tǒng)籌等突出問(wèn)題。

今后一段時(shí)期是我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要時(shí)期，也是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。為維護(hù)國(guó)家總體安全、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，迫切需要優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)格局，提升國(guó)土開(kāi)發(fā)質(zhì)量和效率，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。2019年5月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，提出實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”，形成全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”，建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局“三生”空間，加快形成綠色生產(chǎn)和生活方式。水是生命之源、生態(tài)之基、生產(chǎn)之要，水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源。

然而，我國(guó)總體上屬于缺水國(guó)家，是世界水問(wèn)題最復(fù)雜的國(guó)家之一。人均水資源占有量少且時(shí)空變異性顯著，水資源與其他自然資源和人口經(jīng)濟(jì)要素匹配性較差，是我國(guó)基本水情。國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家空間發(fā)展指南、可持續(xù)發(fā)展空間藍(lán)圖和各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，必須遵循水循環(huán)科學(xué)規(guī)律，充分考慮水資源支撐和約束作用，以健康水平衡為基礎(chǔ)，促進(jìn)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展。而水平衡植根于國(guó)土空間，與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用密切相關(guān)?！吧剿痔锖荨钡葒?guó)土空間是水循環(huán)的基本環(huán)境和載體。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)格局的調(diào)整、“山水林田湖草”要素特征的變化，深刻影響流域水循環(huán)過(guò)程和水平衡狀態(tài)。優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局，提高國(guó)土空間保護(hù)和開(kāi)發(fā)質(zhì)量，是解決各種復(fù)雜水問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)流域健康水平衡、保障國(guó)家水安全的根本性途徑。

因此，必須深刻認(rèn)識(shí)國(guó)土空間與水平衡的相互依存、相互制約關(guān)系，系統(tǒng)梳理我國(guó)水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展存在的主要問(wèn)題與面臨挑戰(zhàn)。總結(jié)促進(jìn)水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的主要思路和綜合戰(zhàn)略并提出科技、工程和管理等方面的重點(diǎn)建議，是新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展和全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中迫切需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)于從根本上保障國(guó)家水安全和生態(tài)安全、提升水資源與土地、人口、經(jīng)濟(jì)等要素的匹配性、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

（一） 健康水平衡是優(yōu)化國(guó)土空間利用保護(hù)的基礎(chǔ)和前提

水是最基本的生態(tài)環(huán)境要素和自然資源，是地球上一切生命存在和人類(lèi)生存發(fā)展的前提。在水循環(huán)過(guò)程中形成了特定的流域水分存儲(chǔ)分布、收支交換和轉(zhuǎn)化響應(yīng)特征，即水平衡。水平衡狀態(tài)反映了水循環(huán)系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)和水分更新代謝特征，對(duì)水資源形成、分布、轉(zhuǎn)化和消耗具有重要影響，與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及其穩(wěn)定性密切相關(guān)。同時(shí)，水平衡反映了自然水循環(huán)與社會(huì)水循環(huán)間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，與水資源承載狀況關(guān)系緊密。水平衡還反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部水分分配和集約程度。洪澇災(zāi)害、水土流失、水資源短缺、生態(tài)退化等現(xiàn)象，均與水平衡狀態(tài)密切相關(guān)。應(yīng)實(shí)現(xiàn)有利于維系水循環(huán)系統(tǒng)正常更新代謝和調(diào)節(jié)功能、支撐生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性協(xié)調(diào)發(fā)展的流域或區(qū)域水平衡狀態(tài)，即“健康水平衡”。圖1給出了健康水平衡的基本要求。

圖1 健康水平衡的基本要求

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和對(duì)空間發(fā)展的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排。全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃必須落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分考慮水資源對(duì)國(guó)土空間保護(hù)利用的支撐和約束作用，構(gòu)建有利于綠色發(fā)展的國(guó)土空間格局，有效引導(dǎo)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率提升。流域水資源具有鮮明的流動(dòng)性和可更新特征，但其承載能力是有限的。當(dāng)前我國(guó)面臨的水旱災(zāi)害、水土流失、生態(tài)退化和水體污染等各種國(guó)土空間安全問(wèn)題，其重要原因之一在于各級(jí)空間規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐中對(duì)水循環(huán)與水平衡客觀(guān)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和遵循不夠、底線(xiàn)控制不嚴(yán)。必須按照“以水定城、以水定人、以水定地、以水定產(chǎn)、以水定綠”的量水發(fā)展、適度承載原則，將健康水平衡作為國(guó)土空間保護(hù)和利用的基本前提。要綜合考慮水土因素，制定國(guó)土空間總體發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，科學(xué)劃定“三區(qū)三線(xiàn)”、合理確定人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，控制水土開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，強(qiáng)化底線(xiàn)約束。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”需要謀劃全域全要素和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，貫徹流域上下游、左右岸、地表地下、不同空間類(lèi)型單元統(tǒng)籌治理的理念，推進(jìn)國(guó)土空間格局整體優(yōu)化，促進(jìn)安全、永續(xù)、協(xié)調(diào)和開(kāi)放發(fā)展。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)根據(jù)流域水循環(huán)演化和健康水平衡的維持機(jī)理，推進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)，強(qiáng)化流域系統(tǒng)治理。國(guó)土空間規(guī)劃還必須堅(jiān)持水陸統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合及地表地下協(xié)同，著力完善防洪治澇、水資源高效集約利用、水污染防治和水生態(tài)保護(hù)修復(fù)等涉水基礎(chǔ)設(shè)施配置。

（二） 優(yōu)化國(guó)土空間保護(hù)與利用是實(shí)現(xiàn)健康水平衡的根本途徑

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)水安全保障能力持續(xù)提升。但我國(guó)具有人均水資源占有量少且降水、水資源時(shí)空變異性十分顯著，水資源與其他自然資源及人口經(jīng)濟(jì)要素的時(shí)空匹配性較差的基本水情，這是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨的重大現(xiàn)實(shí)條件，也決定了水問(wèn)題的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。在全球氣候變化和空前規(guī)模的城鎮(zhèn)化等多重背景下，水資源短缺、水生態(tài)退化和水環(huán)境污染等新老水問(wèn)題呈交織態(tài)勢(shì)，是影響國(guó)家生態(tài)安全、糧食安全和公共安全的瓶頸性因素。與此同時(shí)，新時(shí)期我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化和國(guó)家總體安全保障又對(duì)水安全提出了更高要求。

解決水安全的根本性、全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題，必須遵從國(guó)家“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的總體要求，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新方針。水資源的形成和演化取決于水循環(huán)過(guò)程，而林地、草地、耕地、冰川、荒漠、河流、湖泊、城市等國(guó)土空間是水循環(huán)過(guò)程的基本環(huán)境和載體。流域水平衡植根于國(guó)土空間，國(guó)土空間變化對(duì)水循環(huán)具有深刻影響。遵循“山水林田湖草”生命共同體的思想，優(yōu)化國(guó)土空間保護(hù)與利用格局，強(qiáng)化“三生”空間用途管控，提高國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用質(zhì)量，是系統(tǒng)治理水問(wèn)題、構(gòu)建健康水平衡的根本途徑。必須根據(jù)區(qū)域發(fā)展定位，優(yōu)化發(fā)展布局、合理控制人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，同時(shí)大力構(gòu)建節(jié)水型生產(chǎn)生活方式，推進(jìn)水資源高效集約利用。同時(shí)，必須跳出以水論水的窠臼，遵循水循環(huán)過(guò)程科學(xué)規(guī)律，推進(jìn)治水與治山、治林、治田、治草的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全要素、全過(guò)程治理，打造“山水林田湖草”生命共同體，強(qiáng)化水資源與其他生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)從空間均衡和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)維度實(shí)現(xiàn)流域健康水平衡。統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，水岸一體推進(jìn)流域多目標(biāo)系統(tǒng)治理，補(bǔ)齊水安全短板，應(yīng)對(duì)水安全風(fēng)險(xiǎn)重大挑戰(zhàn)。

（一） 水資源與生產(chǎn)力要素分布極不匹配

人多水少，降水和水資源時(shí)空分布不均且與生產(chǎn)力要素極不適配，是我國(guó)的基本水情，也是國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展面臨的重大制約因素。我國(guó)人均水資源量?jī)H為世界平均水平的28%，且降水和水資源時(shí)空分布極不均勻。在時(shí)間上，南北方各大流域降水和徑流的年際豐枯波動(dòng)劇烈，且季節(jié)性特征極其顯著，連續(xù)4個(gè)月最大河川徑流量占全年的50%~90%。在空間上，降水南多北少、東多西少，且水分收支關(guān)系差異顯著。根據(jù)第二次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，北方地區(qū)降水的74%消耗于蒸散發(fā)，僅26%形成水資源量；南方地區(qū)降水約45%消耗于蒸散發(fā)，約有55%形成水資源量（見(jiàn)圖2）。因此，我國(guó)水資源與耕地、礦產(chǎn)等其他自然資源及人口經(jīng)濟(jì)要素的空間錯(cuò)位極其顯著。北方國(guó)土面積、人口和耕地分別占全國(guó)的64%、60%和50%，但水資源量?jī)H占19%。全國(guó)21個(gè)重要經(jīng)濟(jì)區(qū)中12個(gè)位于水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中有7個(gè)分布在北方水資源緊缺地區(qū)，但黃準(zhǔn)海特別是華北地區(qū)水資源超載由來(lái)已久，東北地區(qū)農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水矛盾已顯現(xiàn)。17個(gè)國(guó)家能源基地中有14個(gè)分布在資源性缺水的黃河和西北內(nèi)陸河流域。占全國(guó)70%煤炭資源的黃河上中游地區(qū)水資源量不足全國(guó)的3%。同時(shí)，水資源也是京津冀、黃河流域和“一帶一路”等國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略所在地區(qū)的基礎(chǔ)性短板。

圖2 我國(guó)南北方水平衡要素關(guān)系

與此同時(shí)，全球氣候變化可能會(huì)使我國(guó)水資源條件進(jìn)一步朝不利方向發(fā)展，加劇水分與生產(chǎn)力要素的不匹配性。一是21世紀(jì)以來(lái)水資源南北分異加劇，北方水資源量呈持續(xù)衰減趨勢(shì)、占全國(guó)比例進(jìn)一步降低，且未來(lái)情勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)。二是青藏高原等高寒地區(qū)冰川、永久性?xún)鐾镣嘶瘧B(tài)勢(shì)明顯。20世紀(jì)70年代至21世紀(jì)初，我國(guó)冰川面積減少了約18%。歷史時(shí)期積累的淡水資源儲(chǔ)備快速消耗，將嚴(yán)重威脅長(zhǎng)江、黃河等江河源區(qū)水資源可持續(xù)利用。三是海平面上升、極端暴雨事件趨多增強(qiáng)，風(fēng)暴潮、江河洪水和山洪災(zāi)害威脅可能加劇。四是快速城鎮(zhèn)化和氣候變化影響疊加，大城市及其毗鄰區(qū)水平衡失調(diào)，水資源短缺、城市內(nèi)澇和水環(huán)境惡化等復(fù)合性水問(wèn)題顯現(xiàn)。

（二） 國(guó)土空間利用保護(hù)未有效落實(shí)量水發(fā)展

“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體，水問(wèn)題必須在國(guó)土空間保護(hù)與利用中統(tǒng)籌解決。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間利用和保護(hù)中未有效落實(shí)量水發(fā)展，人類(lèi)活動(dòng)過(guò)度干擾流域水循環(huán)過(guò)程，甚至導(dǎo)致水平衡失調(diào)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是國(guó)土空間利用管控不力，對(duì)涉水生態(tài)空間和水域保護(hù)不足。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展進(jìn)程中，涉水開(kāi)發(fā)活動(dòng)日益增多。但長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)空間規(guī)劃對(duì)于涉水空間和岸線(xiàn)范圍劃定不明、功能界定不清、用途管控不嚴(yán)。大規(guī)模圍湖造田、填海造地以及洲灘、岸線(xiàn)無(wú)序開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致水域空間和江河湖海自然岸線(xiàn)快速減少甚至喪失。快速城鎮(zhèn)化甚至從根本上改變了城市及其毗鄰區(qū)下墊面結(jié)構(gòu)與性質(zhì)，不僅導(dǎo)致水源涵養(yǎng)和調(diào)節(jié)功能顯著降低，而且嚴(yán)重影響生態(tài)系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性。

二是水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)模和強(qiáng)度過(guò)高，集約利用不足。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展驅(qū)動(dòng)，全國(guó)用水總量自20世紀(jì)80年代以來(lái)持續(xù)增加；近年來(lái)雖得到明顯遏制，但仍維持在6×10¹¹ m³左右。黃河、海河、淮河和遼河等流域水資源承載壓力大幅度超過(guò)了承載能力限度，水平衡處于亞健康或不健康狀態(tài)。同時(shí)，城市水資源供需壓力增大，全國(guó)600多個(gè)建制城市中有400座發(fā)生過(guò)不同程度缺水。水資源過(guò)度利用還造成河湖生態(tài)水量嚴(yán)重?cái)D占和地表地下水體污染，全國(guó)超過(guò)30%的河流中下游存在生態(tài)水量不足問(wèn)題。地下水超采面積達(dá)3×10⁵ km²，華北已成為世界上最大的地下水漏斗區(qū)。

三是國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)未充分落實(shí)“以水定綠”。我國(guó)大規(guī)模人工植樹(shù)種草、退耕還林還草與氣候變化影響疊加，國(guó)土空間總體變綠成效顯著、促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)，但由于對(duì)植被生態(tài)需水耗水規(guī)律和水平衡效應(yīng)認(rèn)識(shí)的不足，一些地區(qū)人工生態(tài)建設(shè)也產(chǎn)生了負(fù)面影響。非濕潤(rùn)地區(qū)，特別是年降水量400 mm以下的干旱半干旱地區(qū)人工植被建設(shè)造成蒸散發(fā)耗水增加，導(dǎo)致河川天然徑流量顯著減少，并加劇了河流水沙不協(xié)調(diào)、河口三角洲退化等問(wèn)題。如黃土高原等植被綠化和水土保持成效巨大，但也導(dǎo)致地表天然水資源量大幅度減少，“藍(lán)水”和“綠水”失衡，當(dāng)?shù)刂脖换謴?fù)已達(dá)水資源承載力的極限。同時(shí)，在城市綠化和園林景觀(guān)建設(shè)中，種植高耗水草坪、移栽大樹(shù)等行為也造成了奢侈性耗水。

基于對(duì)我國(guó)水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展面臨關(guān)鍵問(wèn)題的梳理，以“實(shí)現(xiàn)健康的流域水平衡、促進(jìn)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展”為目標(biāo)，按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌的原則，建立了水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略（見(jiàn)圖3）。

圖3 水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略框架

（一） 理清約束條件，健全控制目標(biāo)

國(guó)土空間規(guī)劃的主要任務(wù)是在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)估的基礎(chǔ)上，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，合理控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境要素均衡和匹配，有效解決開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)矛盾，實(shí)現(xiàn)“三生”空間協(xié)調(diào)發(fā)展。降水和水資源時(shí)空分布高度不均且與生產(chǎn)力要素嚴(yán)重不匹配是我國(guó)基本的水情，也是國(guó)土空間利用與保護(hù)面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。必須從“山水林田湖草”生命共同體的戰(zhàn)略高度，根據(jù)健康水平衡要求，理清水資源約束條件，在國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和控制指標(biāo)中落實(shí)量水發(fā)展，強(qiáng)化主動(dòng)調(diào)控和適應(yīng)能力。

一是根據(jù)健康水平衡關(guān)鍵閾值，健全水資源開(kāi)發(fā)利用控制指標(biāo)，落實(shí)“以水定人”。我國(guó)在國(guó)家、流域和省級(jí)等層面已建立水資源開(kāi)發(fā)利用的“三條紅線(xiàn)”控制指標(biāo)，但仍存在水資源剛性約束“不剛”的問(wèn)題。應(yīng)綜合水循環(huán)的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)功能，從“量質(zhì)域流生”等方面，根據(jù)地表水資源可利用量、地下水可采量、水環(huán)境容量、水域面積率等健康水平衡的關(guān)鍵閾值，健全水資源開(kāi)發(fā)利用控制指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，耦合水、土、氣、礦產(chǎn)和生物等要素，科學(xué)確定國(guó)土空間承載的適宜人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，合理制定區(qū)域定位、戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展路徑，切實(shí)做到“以水定人”。

二是全國(guó)通盤(pán)考慮，優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展空間布局、確立農(nóng)業(yè)用水安全紅線(xiàn)，分區(qū)域落實(shí)“以水定地”。目前全國(guó)“北糧南運(yùn)”格局十分明顯，北方7個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食總產(chǎn)量占全國(guó)的一半，但這些地區(qū)也面臨著水資源過(guò)度利用和生態(tài)環(huán)境退化等問(wèn)題。需綜合考慮區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)、水土資源永續(xù)利用和國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，優(yōu)化全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)格局。在400 mm降水線(xiàn)西側(cè)和華北、東北等存在地下水超采的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，應(yīng)適度調(diào)減高耗水作物種植規(guī)模、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。西北等后備耕地資源潛力地區(qū)在提高灌溉農(nóng)業(yè)水效的同時(shí)，宜加快雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。東南沿海區(qū)域糧食自給率不斷下降，2016年僅為32.7%，應(yīng)強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)，適度恢復(fù)主糧種植，扭轉(zhuǎn)非農(nóng)化和非主糧化的態(tài)勢(shì)。

三是以城市健康水平衡為前提，構(gòu)建新型人-水-城關(guān)系，全方位落實(shí)“以水定城”。應(yīng)將健康水平衡理念貫穿到城市空間、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等布局和建設(shè)中。根據(jù)城市綜合用水效率、防洪除澇能力、水環(huán)境質(zhì)量和水域空間率等重要指標(biāo)，優(yōu)化城市發(fā)展邊界和“三生”空間布局，強(qiáng)化對(duì)城市發(fā)展的約束和引導(dǎo)作用。要促進(jìn)城市供水、防洪除澇和污水處理等涉水基礎(chǔ)設(shè)施與城市“三生”空間的多功能融合，實(shí)現(xiàn)城市空間協(xié)調(diào)布局、集約利用。推進(jìn)缺水地區(qū)超大城市、城市群人口及非核心功能向水土資源相對(duì)盈余區(qū)疏解，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同，有效應(yīng)對(duì)大中城市及城市群發(fā)展對(duì)水平衡的沖擊效應(yīng)。

四是強(qiáng)化工業(yè)用水總量和用水效率控制，加快構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系，充分落實(shí)“以水定產(chǎn)”。根據(jù)區(qū)域水土資源稟賦和資源環(huán)境承載條件，合理規(guī)劃工業(yè)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。建立健全工業(yè)用水定額體系，完善基于水效的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，著力解決工業(yè)用水效率區(qū)域不平衡的問(wèn)題。嚴(yán)控水資源超載地區(qū)高耗水工業(yè)發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)用水零增長(zhǎng)和新水總用量下降。推動(dòng)高耗水行業(yè)集聚發(fā)展，強(qiáng)化梯級(jí)用水、循環(huán)用水，擴(kuò)大非常規(guī)水源利用。

五是綜合考慮植被變化的水平衡效應(yīng)和固碳減污等作用，科學(xué)制定國(guó)土空間綠化目標(biāo)，量質(zhì)并重推進(jìn)林草植被保護(hù)恢復(fù)，科學(xué)落實(shí)“以水定綠”。我國(guó)森林覆蓋率和森林蓄積量經(jīng)過(guò)連續(xù)30年的增長(zhǎng)，已分別達(dá)到了22.96%和1.756×10¹⁰ m³；草原綜合植被覆蓋度達(dá)到了56.1%。應(yīng)充分考慮水土資源條件和植被需水耗水規(guī)律，協(xié)調(diào)水域與林草空間，合理制定城鄉(xiāng)綠化目標(biāo)、科學(xué)安排綠化用地。系統(tǒng)評(píng)估人工植被建設(shè)對(duì)水平衡的影響，適度有序綠化，宜綠則綠、宜荒則荒。同時(shí)，科學(xué)配置林草、推進(jìn)節(jié)水綠化，避免不科學(xué)的綠化破壞生態(tài)環(huán)境、導(dǎo)致水平衡失調(diào)。有效協(xié)調(diào)林草經(jīng)營(yíng)和保護(hù)關(guān)系，促進(jìn)林草可持續(xù)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

（二） 完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化時(shí)空配置

涉水基礎(chǔ)設(shè)施布局直接決定國(guó)土空間功能關(guān)系，影響城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展和公共安全。為有效整合和調(diào)配資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間均衡、協(xié)調(diào)、安全、高效發(fā)展，需完善全國(guó)水網(wǎng)結(jié)構(gòu)，合理布局和建設(shè)防洪除澇、水資源配置和水生態(tài)環(huán)境治理等重大基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化國(guó)家尺度的水流時(shí)空調(diào)配能力，實(shí)現(xiàn)水資源承載力與壓力時(shí)空均衡。

一是加快國(guó)家水網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建具有良好拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)和綜合功能的宏觀(guān)性水物理網(wǎng)，提升跨區(qū)域水流調(diào)配能力。在遵循節(jié)水優(yōu)先和生態(tài)安全的前提下，以自然水系為基礎(chǔ)，依托南水北調(diào)工程?hào)|、中、西三條調(diào)水線(xiàn)路及其他重大跨流域調(diào)水工程，打造以“四橫三縱”為主骨架的國(guó)家水網(wǎng)體系，形成南北調(diào)配、東西互濟(jì)的配置格局，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)水資源的豐枯互濟(jì)，促進(jìn)水資源承載力與壓力的時(shí)空均衡。

二是加快區(qū)域性水資源配置工程建設(shè)，完善非常規(guī)水源利用基礎(chǔ)設(shè)施，提高多水源綜合保障能力。健全易旱區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、城鎮(zhèn)密集區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)水源工程及配套設(shè)施，形成多源互補(bǔ)的供水保障工程體系，提高城鄉(xiāng)供水一體化保障能力和供水系統(tǒng)可靠性。加強(qiáng)戰(zhàn)略水源輸送通道建設(shè)，健全國(guó)家供水安全戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)特大干旱、突發(fā)水安全事件的能力。加強(qiáng)再生水、海水、雨水、礦井水等非常規(guī)水源利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)常規(guī) ? 非常規(guī)水源統(tǒng)一配置。強(qiáng)化華北地區(qū)南水北調(diào)東中線(xiàn)工程配套設(shè)施建設(shè)，提高外調(diào)水 ? 本地水聯(lián)合調(diào)配能力。東北地區(qū)強(qiáng)化邊水濟(jì)腹，提高城鎮(zhèn)和糧食主產(chǎn)區(qū)供水保障能力。在西南地區(qū)加快實(shí)施成渝、云貴兩省中部和北部灣水資源配置工程，保障重要城市與工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)供水安全。在西北地區(qū)加快實(shí)施南水北調(diào)西線(xiàn)調(diào)水工程，同時(shí)優(yōu)化跨境河流水資源開(kāi)發(fā)利用設(shè)施。

三是適應(yīng)氣候水文和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件變化，構(gòu)建韌性協(xié)調(diào)的防洪減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升防御極端暴雨洪澇事件的能力。加快大江大河干流堤防達(dá)標(biāo)、強(qiáng)化重點(diǎn)河段河勢(shì)控制，完善控制性樞紐工程。適當(dāng)提高國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略、重要經(jīng)濟(jì)區(qū)和重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)。分級(jí)分類(lèi)，加快蓄滯洪區(qū)優(yōu)化調(diào)整。強(qiáng)化海岸帶防潮綜合治理，推進(jìn)東南沿海等重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)海堤建設(shè)。依托流域和區(qū)域防洪治澇工程體系，加快完善城市防洪除澇基礎(chǔ)設(shè)施。

四是面向多中心網(wǎng)絡(luò)型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局建設(shè)需求，完善現(xiàn)代化綠色水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)。推進(jìn)內(nèi)河高等級(jí)航道建設(shè)，形成干支銜接、連通海洋的內(nèi)河航道系統(tǒng)。按照層次分明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、功能完善和綠色環(huán)保的原則，優(yōu)化環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角、東南沿海和西南沿海五大區(qū)域港口群布局，加快建立現(xiàn)代港口體系。銜接水路與鐵路、公路、民航和管道，構(gòu)建內(nèi)通外聯(lián)、安全高效、綠色智能的綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（三） 科學(xué)嚴(yán)格保護(hù)，系統(tǒng)綜合整治

國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展和健康水平衡構(gòu)建必須充分考慮“三區(qū)四帶”為主體的陸域生態(tài)安全格局和“一帶一鏈多點(diǎn)”的海洋生態(tài)安全格局，統(tǒng)籌自然資源各要素，分類(lèi)分級(jí)推進(jìn)國(guó)土空間全域保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善，夯實(shí)健康水平衡的自然基底。

一是強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)保護(hù)。嚴(yán)格國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，引導(dǎo)超載產(chǎn)能和人口有序轉(zhuǎn)移。強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分區(qū)域、分類(lèi)別保護(hù)力度，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力。加強(qiáng)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)林草、濕地保護(hù)。堅(jiān)持以草定畜、退牧還草，加大防風(fēng)固沙生態(tài)功能區(qū)的防沙治沙力度，恢復(fù)草原植被。強(qiáng)化水土保持生態(tài)功能區(qū)水土流失綜合防治和植被自然修復(fù)。嚴(yán)防生物多樣性生態(tài)功能區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)破壞重要物種棲息地及其自然生態(tài)系統(tǒng)。加強(qiáng)沙漠、戈壁、高寒地區(qū)等生態(tài)極度脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)。統(tǒng)籌海洋生態(tài)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，構(gòu)建水陸統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局。強(qiáng)化海岸生態(tài)帶建設(shè)，嚴(yán)格海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)用?；顒?dòng)，嚴(yán)格管控海岸帶污染物排放。建設(shè)生態(tài)海堤，打造減災(zāi)降碳景觀(guān)協(xié)同增效的海岸帶綜合防護(hù)體系。

二是以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為依托，建設(shè)國(guó)土生態(tài)安全屏障。在東北森林帶實(shí)施長(zhǎng)白山、大小興安嶺天然林保護(hù)修復(fù)和三江、松嫩平原泡沼濕地恢復(fù)；北方防沙帶以?xún)?nèi)蒙古高原、河西走廊和塔里木河流域等為重點(diǎn)，推進(jìn)防護(hù)林體系建設(shè)、退化林草修復(fù)和京津風(fēng)沙源治理；青藏高原生態(tài)屏障區(qū)重點(diǎn)針對(duì)三江源、祁連山、若爾蓋等水源涵養(yǎng)區(qū)，治理沙化土地和退化草原；黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)推進(jìn)黃土高原、賀蘭山和秦嶺“三化”草場(chǎng)治理和水土流失綜合治理，保護(hù)修復(fù)黃河三角洲濕地；在長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)加強(qiáng)上游岷山、橫斷山區(qū)等生態(tài)屏障森林保護(hù)，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)功能，強(qiáng)化中下游湖泊濕地保護(hù)；南方丘陵山地帶精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量，增強(qiáng)水土保持與水源涵養(yǎng)功能；海岸帶以黃渤海、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、海南島和北部灣為重點(diǎn)，系統(tǒng)保護(hù)自然海岸線(xiàn)和濱海濕地。

三是強(qiáng)化優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域國(guó)土空間保護(hù)修復(fù)，建立有利于健康水平衡的人居生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域國(guó)土開(kāi)發(fā)利用，嚴(yán)格限制高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化重點(diǎn)河湖和近岸海域污染防治。同時(shí)，在地下水漏斗區(qū)和海水入侵區(qū)實(shí)施地下水禁采限采、防治地下水污染。維護(hù)和改善重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)環(huán)境。強(qiáng)化遼中南和哈長(zhǎng)等地區(qū)水源地和天然林保護(hù)，恢復(fù)松嫩平原濕地，推進(jìn)松遼流域和近岸海域污染防治。強(qiáng)化長(zhǎng)江中游通江湖泊和支流生態(tài)保護(hù)，恢復(fù)提升河湖濕地水文調(diào)節(jié)功能，防治面源污染。成渝地區(qū)加強(qiáng)長(zhǎng)江、嘉陵江、岷江等流域水土流失和地質(zhì)災(zāi)害防治。嚴(yán)控呼包鄂榆、關(guān)中 ? 天水、蘭州 ? 西寧、天山北坡等西北重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)高耗水行業(yè)發(fā)展，實(shí)施深度節(jié)水。黔中地區(qū)強(qiáng)化石漠化和地質(zhì)災(zāi)害防治，滇中地區(qū)加強(qiáng)高原湖泊水體污染和酸雨綜合防治。

四是加快主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)和海岸帶國(guó)土綜合整治修復(fù)。強(qiáng)化城市山體、水體、濕地、廢棄地等生態(tài)修復(fù)；強(qiáng)化城市河湖長(zhǎng)效治理，構(gòu)建城市現(xiàn)代水網(wǎng)和綠色生態(tài)景觀(guān)廊道。實(shí)施農(nóng)村全域土地綜合整治，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；加大受損耕地復(fù)墾力度，綜合防治農(nóng)業(yè)面源污染。加快礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)綜合整治和綠色礦山建設(shè)，將礦山生態(tài)修復(fù)融入“山水林田湖草”整體治理。同時(shí)，強(qiáng)化受損海岸帶和海島整治，恢復(fù)自然景觀(guān)、修復(fù)生態(tài)功能、提升防災(zāi)能力。

五是水岸一體、地表地下協(xié)同，打造幸福河湖。統(tǒng)籌考慮河道內(nèi)外水資源條件和用水需求，確定河湖生態(tài)保護(hù)與復(fù)蘇目標(biāo)，分區(qū)分類(lèi)制定生態(tài)水量保障目標(biāo)。以京津冀地區(qū)、黃河和長(zhǎng)江流域等重大國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，推進(jìn)生態(tài)受損河湖和生態(tài)廊道治理修復(fù)。點(diǎn)面結(jié)合、水岸協(xié)同，綜合改善河湖水環(huán)境質(zhì)量。處理好地下水保護(hù)與河湖保護(hù)修復(fù)關(guān)系，深入推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域地下水系統(tǒng)精準(zhǔn)治理和“量 ? 質(zhì) ? 位”立體保護(hù)修復(fù)。

（四） 集聚協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)，集約高效利用

我國(guó)已形成以“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化格局和以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和成渝四大核心城市群為戰(zhàn)略增長(zhǎng)極，以沿海、沿江、沿邊、沿主要交通干線(xiàn)為主要開(kāi)發(fā)軸帶的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開(kāi)放式區(qū)域發(fā)展格局逐漸明晰。但國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用整體統(tǒng)籌水平仍較低，空間功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)害防治等協(xié)調(diào)性不足，無(wú)序開(kāi)發(fā)和粗放利用問(wèn)題突出，水土資源和能源利用效率偏低。2018年全國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地146 m²、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地317 m²，遠(yuǎn)超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上限；同年萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗為0.52 tce，明顯高于世界平均水平。2020年農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)為0.565，與發(fā)達(dá)國(guó)家的0.7~0.8差距明顯；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為32.9 m³，約是世界先進(jìn)水平的1.4倍。因此，迫切需要立足基本國(guó)情和水情，強(qiáng)化區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)利用方式，實(shí)現(xiàn)水土資源高效集約利用，有效控減人類(lèi)活動(dòng)對(duì)水循環(huán)過(guò)程的不利干擾。

一是依托國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮江河軸帶作用，以資源環(huán)境承載力和健康水平衡為基礎(chǔ)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)有序集聚，構(gòu)建國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展的空間新格局。在資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)或具有較大潛力的地區(qū)，著力推進(jìn)集聚開(kāi)發(fā)，提升國(guó)土開(kāi)發(fā)效率和競(jìng)爭(zhēng)力。推動(dòng)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，通過(guò)優(yōu)化人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)布局等，促進(jìn)集約緊湊發(fā)展、高效利用國(guó)土空間。以長(zhǎng)江黃金水道和沿江綜合立體交通走廊為依托，加速提升長(zhǎng)江中游地區(qū)和成渝等重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域集聚發(fā)展水平和輻射能力，強(qiáng)化其對(duì)中西部發(fā)展的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

二是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和綠色城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。依托國(guó)土開(kāi)發(fā)軸帶和開(kāi)發(fā)集聚區(qū)，以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同互補(bǔ)。尊重山水本底條件，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，打造和諧宜居、富有活力的城市。推行低影響開(kāi)發(fā)，減輕城市開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)城市下墊面水分及生態(tài)調(diào)節(jié)功能的不利影響；嚴(yán)格保護(hù)并拓展城市開(kāi)敞綠色空間，強(qiáng)化城市河湖“藍(lán)線(xiàn)”控制，構(gòu)建藍(lán)綠交織的生態(tài)廊道，系統(tǒng)化推進(jìn)海綿城市建設(shè)。嚴(yán)控京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)新增建設(shè)用地，引導(dǎo)中心城市人口向周邊有序轉(zhuǎn)移。完善中西部城市群基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高建設(shè)用地利用效率，加快人口、產(chǎn)業(yè)集聚。促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人口向城市和重點(diǎn)城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)、面上保護(hù)。

三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)適水發(fā)展，加快優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展與高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)。大力發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)，加快形成與資源稟賦相匹配且適應(yīng)市場(chǎng)需求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。以糧食主產(chǎn)區(qū)為核心，嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)、提高耕地質(zhì)量，建設(shè)主糧優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶。充分發(fā)揮東南沿海、黃渤海、長(zhǎng)江中下游等區(qū)域水資源優(yōu)勢(shì)，加快建設(shè)水產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)。穩(wěn)妥開(kāi)發(fā)水電，促進(jìn)綠色水電發(fā)展。以金沙江干支流和西南諸河等為重點(diǎn)，有序推進(jìn)大型水電基地建設(shè)、發(fā)展綠色水電產(chǎn)業(yè)帶。充分發(fā)揮山水景觀(guān)資源特色和優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

四是堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先和高效利用相統(tǒng)一，促進(jìn)水、土、礦產(chǎn)資源與能源利用和消費(fèi)方式的根本轉(zhuǎn)變，協(xié)同推進(jìn)節(jié)水、控污和降碳。強(qiáng)化水陸空間高效集約利用，控制新增建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)江河湖海水域與岸線(xiàn)資源可持續(xù)利用。強(qiáng)化流域、海域功能區(qū)劃和規(guī)劃管控作用，嚴(yán)格水域、海域及其岸線(xiàn)使用約束，科學(xué)安排航運(yùn)發(fā)展規(guī)模與方式。推進(jìn)綠色礦山建設(shè)和礦產(chǎn)資源綜合利用，防治采礦污染，強(qiáng)化礦井水有效利用。全方位深化節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。健全水資源“三條”紅線(xiàn)控制指標(biāo)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化。因地制宜推進(jìn)節(jié)水灌溉，積極發(fā)展節(jié)水漁業(yè)和牧業(yè)，推進(jìn)節(jié)水循環(huán)養(yǎng)殖和綜合種養(yǎng)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理。深入實(shí)施工業(yè)企業(yè)分類(lèi)節(jié)水改造，提升企業(yè)和園區(qū)節(jié)水減排能力。深化節(jié)水型城市建設(shè)，推進(jìn)城市水資源供用耗排的一體化、精細(xì)化和智慧化管理。

針對(duì)國(guó)土空間高水平保護(hù)、高品質(zhì)開(kāi)發(fā)利用面臨的主要問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略，就實(shí)現(xiàn)健康的流域水平衡、促進(jìn)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展，提出如下主要建議。

（1）構(gòu)建水循環(huán)系統(tǒng)立體監(jiān)測(cè)體系，系統(tǒng)開(kāi)展水平衡健康診斷。我國(guó)已建立大規(guī)模的氣象、水文及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，但在要素和時(shí)空覆蓋性、數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放性等方面尚存在明顯短板。應(yīng)整合空天地監(jiān)測(cè)手段和自然資源、水利、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等跨行業(yè)資源，打造覆蓋國(guó)土空間全域的立體性、綜合性水循環(huán)監(jiān)測(cè)體系。在此基礎(chǔ)上，完善國(guó)土和水資源調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)體系，系統(tǒng)診斷重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略區(qū)水平衡健康狀況，夯實(shí)國(guó)土空間格局優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展的信息基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)。

（2）系統(tǒng)評(píng)估重點(diǎn)區(qū)域水平衡發(fā)展情勢(shì)，做好風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)防范和適應(yīng)。在全球氣候變化和空前強(qiáng)度的城鎮(zhèn)化雙重背景下，我國(guó)區(qū)域水循環(huán)要素和水平衡狀態(tài)異常，對(duì)國(guó)土生態(tài)安全和水安全保障具有深遠(yuǎn)影響。其中最突出的問(wèn)題包括：“亞洲水塔”——青藏高原冰川凍土退化明顯，南北方水資源的豐枯分異特征加劇，極端氣象水文事件趨多增強(qiáng)、洪澇和干旱多發(fā)等。因此必須從戰(zhàn)略高度做好青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)和京津冀等主要城市群水平衡演化發(fā)展情勢(shì)預(yù)判，理清其對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的可能不利影響和對(duì)策，以提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的韌性。

（3）科學(xué)確定健康水平衡閾值，優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展定位和目標(biāo)。我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用的“三條紅線(xiàn)”控制指標(biāo)仍有待完善。為落實(shí)水資源剛性約束，切實(shí)貫徹量水發(fā)展，應(yīng)綜合考慮水資源稟賦、水利工程調(diào)控能力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)等因素，合理確定地表水資源可利用量、地下水可開(kāi)采量、水環(huán)境容量、適宜水域面積率等健康水平衡閾值指標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，完善資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)確定人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模及布局，使水資源真正成為國(guó)土空間“一張圖”的底色。

（4）跨流域水資源配置和人口經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化并舉，提升國(guó)家尺度水土匹配性。南水北調(diào)工程和其他重大跨流域調(diào)水工程是有效改善華北、東北、西北等區(qū)域及京津冀等城市群水資源超載狀況的戰(zhàn)略性措施。與此同時(shí)，也要科學(xué)優(yōu)化區(qū)域人口經(jīng)濟(jì)布局和規(guī)模，堅(jiān)決避免水資源短缺地區(qū)邊調(diào)水邊超載邊浪費(fèi)現(xiàn)象。應(yīng)綜合國(guó)內(nèi)國(guó)際視野，系統(tǒng)考慮糧食安全保障、生態(tài)安全和鄉(xiāng)村振興等需求，適當(dāng)控減北方水資源超載地區(qū)高耗水灌溉農(nóng)業(yè)規(guī)模、優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，建設(shè)節(jié)水型生態(tài)灌區(qū)，同時(shí)扭轉(zhuǎn)東部沿海地區(qū)非農(nóng)化和非主糧化傾向。

（5）完善“三生”空間劃分，促進(jìn)江河湖海有效保護(hù)。我國(guó)人口密集區(qū)域和城市主要沿海、沿江或環(huán)湖分布。為有效協(xié)調(diào)人水矛盾，建設(shè)美麗幸福河湖，應(yīng)完善國(guó)土空間“三區(qū)三線(xiàn)”劃分，解決河湖“藍(lán)線(xiàn)”與農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等之間的重疊沖突，強(qiáng)化河湖空間的動(dòng)態(tài)平衡和連續(xù)性、完整性。要破解黃河、長(zhǎng)江等洲灘民垸空間定位矛盾等歷史遺留問(wèn)題。同時(shí)，強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌，優(yōu)化海岸帶“三生”空間架構(gòu)，推進(jìn)海岸帶空間精細(xì)化管理。

（6）量水而行、以水而定，科學(xué)務(wù)實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)綠化。干旱半干旱區(qū)大規(guī)模推進(jìn)林草建設(shè)會(huì)導(dǎo)致耗水量明顯增加，加劇生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水矛盾。應(yīng)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)和科學(xué)評(píng)估大規(guī)模水保和人工植被恢復(fù)的水平衡及生態(tài)效應(yīng)。根據(jù)水分條件，制定適宜的植被建設(shè)規(guī)模和方式，應(yīng)設(shè)立植被覆蓋率和凈初級(jí)生產(chǎn)力閾值。同時(shí)，應(yīng)節(jié)儉務(wù)實(shí)推進(jìn)城市園林綠化，避免奢侈性耗水，堅(jiān)決糾正和禁止占用河湖空間綠化。同時(shí)，處理好林草經(jīng)營(yíng)和保護(hù)關(guān)系，在科學(xué)適度采伐更新的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)保護(hù)。

（7）強(qiáng)化北方地下水超采綜合治理，地表地下一體推進(jìn)西南巖溶區(qū)水資源保護(hù)。制定華北地區(qū)和東北西遼河、三江平原地下水超采區(qū)水位恢復(fù)目標(biāo)，推進(jìn)超采精準(zhǔn)治理。華北地區(qū)加強(qiáng)山前區(qū)單一含水層區(qū)回補(bǔ)，保護(hù)天然河道入滲通道，利用古河道與河渠 ? 坑塘網(wǎng)絡(luò)回補(bǔ)地下水，統(tǒng)籌河湖生態(tài)補(bǔ)水和地下水超采治理；強(qiáng)化深部地?zé)衢_(kāi)發(fā)監(jiān)管，確保采補(bǔ)平衡。西遼河流域退減農(nóng)業(yè)灌溉面積，清退主河槽種植，推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)。東北三江平原地下水超采區(qū)適當(dāng)退減高耗水水稻種植規(guī)模，建設(shè)節(jié)水生態(tài)灌區(qū)，保護(hù)泡沼濕地；同時(shí)提升過(guò)境水資源調(diào)引能力，優(yōu)化灌區(qū)多水源聯(lián)調(diào)聯(lián)供網(wǎng)絡(luò)。西南巖溶區(qū)協(xié)同推進(jìn)植被恢復(fù)、水源涵養(yǎng)、石漠化治理和地下水保護(hù)；防控城鎮(zhèn)建設(shè)、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等破壞水分蓄存條件，科學(xué)建設(shè)調(diào)蓄工程，形成巖溶區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式。

（8）精準(zhǔn)推進(jìn)工農(nóng)業(yè)節(jié)水防污，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式和生產(chǎn)空間。堅(jiān)持藏糧于地、藏糧于水、藏糧于技，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)灌排體系現(xiàn)代化。完善農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)控體系，提升農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理能力。因地制宜推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水防污技術(shù)和設(shè)施，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染防治，提升農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。推進(jìn)工業(yè)園區(qū)與污水處理及再生利用設(shè)施的協(xié)同布局，健全工業(yè)循環(huán)用水基礎(chǔ)設(shè)施。我國(guó)各綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)用水總量和用水效率差異巨大、區(qū)域不平衡性顯著。沿海地區(qū)應(yīng)提高海水直接利用和淡化利用能力。黃河中上游以采礦業(yè)和制造業(yè)為重點(diǎn)，推進(jìn)深度節(jié)水控水，大力提高煤炭及煤炭轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)水平和用水效率。

（9）以健康水平衡為引導(dǎo)，長(zhǎng)效系統(tǒng)推進(jìn)城市水問(wèn)題治理。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)城市水問(wèn)題治理的復(fù)雜性和持久性。以健康水平衡引導(dǎo)城市規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)和功能布局優(yōu)化，合理疏解超大城市人口和非核心功能。全面推行低影響開(kāi)發(fā)，建設(shè)藍(lán)綠交織、灰綠相融、連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系和韌性高效的水資源供用耗排體系。做實(shí)做強(qiáng)河湖長(zhǎng)制，鞏固提升城市黑臭河道治理等成果，水岸一體、持久務(wù)實(shí)推進(jìn)城市幸福河湖建設(shè)。要充分吸取鄭州“7·20”等暴雨災(zāi)害事件教訓(xùn)，提高城市“生命線(xiàn)”防災(zāi)能力，健全城市防洪治澇基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急管理體系，強(qiáng)化城區(qū)和流域聯(lián)防聯(lián)控，提升應(yīng)對(duì)極端氣象水文事件的韌性。

國(guó)土空間與水平衡相互依存和制約。促進(jìn)水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展，既是新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展和水安全保障的需求，更是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局和促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求。鑒于我國(guó)水分與生產(chǎn)力要素極不匹配，國(guó)土空間利用與保護(hù)中尚未充分落實(shí)量水發(fā)展，根據(jù)國(guó)家水安全保障和國(guó)土空間規(guī)劃主要任務(wù)，按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和水陸統(tǒng)籌的原則，提出了促進(jìn)水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略與重點(diǎn)建議。為推進(jìn)全國(guó)國(guó)土空間系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和高效集約利用、強(qiáng)化國(guó)家水安全保障，需要理清變化環(huán)境的水平衡演化情勢(shì)和健康水平衡關(guān)鍵閾值，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)目標(biāo)；在此基礎(chǔ)上，完善涉水基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化國(guó)家尺度水流時(shí)空調(diào)配能力，促進(jìn)水資源承載力與壓力時(shí)空均衡；同時(shí)，推進(jìn)國(guó)土空間分類(lèi)分級(jí)保護(hù)、強(qiáng)化全域系統(tǒng)治理；還應(yīng)充分發(fā)揮江河湖海軸帶作用和資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)適水發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水土資源高效集約利用。

無(wú)論是健康水平衡，還是國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展均涉及到一系列復(fù)雜的理論、技術(shù)和實(shí)踐問(wèn)題。本文主要從宏觀(guān)層面提出了促進(jìn)我國(guó)水平衡與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)策與建議。今后還需深入探討變化環(huán)境下水平衡復(fù)雜演化、實(shí)體水與虛擬水雙重流動(dòng)背景下的水土資源再平衡等問(wèn)題。同時(shí)，關(guān)于我國(guó)東北、西北、西南等重點(diǎn)區(qū)域，七大江河流域及海岸帶、超大城市及城市群發(fā)展面臨的水平衡和國(guó)土空間發(fā)展問(wèn)題也有待深入論述。

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