作為現(xiàn)代社會生活的主導性生產(chǎn)力要素，數(shù)字技術(shù)的迭代升級，帶動了政府數(shù)字化改革的核心目標逐漸從政府自身職能變革轉(zhuǎn)向治理現(xiàn)代化。地方政府治理實踐憑借數(shù)字技術(shù)的賦能優(yōu)勢，掀起了數(shù)字治理的轉(zhuǎn)型浪潮。然而，在數(shù)字政府建設的表象下，不少政府陷入數(shù)字形式主義、線上負擔過重等“數(shù)字負能”境地。數(shù)字政府建設不順，似乎預示著政府所設想的數(shù)字治理“美好愿景”可能會落空。我們必須清晰地認識到，數(shù)字治理不僅僅是行政系統(tǒng)的自我優(yōu)化，而是涉及行政體制、政治體制的全面革新。當前是電子政務向數(shù)字治理的過渡階段，也是發(fā)現(xiàn)并解決問題的關鍵時期。實踐表明，技術(shù)治理絕非技術(shù)對組織單向度的決定和建構(gòu)，亦非組織對技術(shù)簡單化的推演與執(zhí)行，而是技術(shù)與組織之間共同勾畫出的整合性“圖景”。歸根結(jié)底，數(shù)字治理是數(shù)字技術(shù)與科層體制的交叉和互嵌?；诖?，本文聚焦于若干有待深度探討的關鍵問題：數(shù)字技術(shù)與科層體制之間“雙向性”的關聯(lián)與互動機制如何實現(xiàn)？本意于賦能增效的數(shù)字技術(shù)，為何會產(chǎn)生“數(shù)字負能”悖論？怎樣有效克服和破解“數(shù)字負能”難題？

作為顛覆性“賦能”手段，數(shù)字技術(shù)不但為政府治理提供轉(zhuǎn)型契機，也深刻影響著學術(shù)聚焦。一般而言，數(shù)字技術(shù)進入政府治理體系主要體現(xiàn)為兩大邏輯：一是數(shù)字技術(shù)對組織體系的系統(tǒng)嵌入，二是組織體系對數(shù)字技術(shù)的有效接納。對此，可大致提煉為三種研究面向：“技術(shù)導向”“科層規(guī)約”以及“互嵌耦合”。

從技術(shù)導向角度而言，技術(shù)應用對科層中體制機制、組織結(jié)構(gòu)存在著“賦能”和“負能”的雙重效應。一方面，政府憑借數(shù)字時代提供的工具和方法構(gòu)架起底層技術(shù)支撐，保障其響應全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求。數(shù)字技術(shù)應用既能通過提高制度變革的潛在收益、降低制度變革的相對成本等進路，為制度變革提供推拉力,也能借助技術(shù)賦能和技術(shù)賦權(quán)雙重機制推進數(shù)字政府建設。另一方面，數(shù)字化技術(shù)重塑政府組織結(jié)構(gòu)的同時，可能會帶來權(quán)責背離、技術(shù)挾持以及有限運行等結(jié)構(gòu)性困境。總的來說，依托技術(shù)條件的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既能強化組織層面的協(xié)同與重構(gòu)以實現(xiàn)賦能增效，也有可能對監(jiān)管、績效等方面產(chǎn)生負面效應。

從科層規(guī)約角度來說，組織邏輯對于技術(shù)執(zhí)行及其效用發(fā)揮會形成約束或調(diào)適。一方面，技術(shù)嵌入要求組織自身及時變革。傳統(tǒng)基于科層專業(yè)分工形成的宏觀結(jié)構(gòu)難以適應數(shù)字治理要求，應當從原則、架構(gòu)、運行機制等方面進行重構(gòu)。從組織約束機制來看，權(quán)力集中程度和利益沖突程度兩個關鍵維度能夠有效回答組織如何塑造信息技術(shù)的應用效果。另一方面，組織體制也被視為技術(shù)導入的制約性因素，這是因為數(shù)字技術(shù)在政府組織體系中的應用會遭遇到體制機制、組織結(jié)構(gòu)等多方面的挑戰(zhàn)，面臨體制機制不暢、法律固化藩籬以及數(shù)字素養(yǎng)不足等現(xiàn)實瓶頸。由此可見，技術(shù)賦能只有在恰當?shù)捏w制結(jié)構(gòu)承接下，才能發(fā)揮數(shù)字技術(shù)效用。

隨著既有研究的深入推進，雙向度的“互嵌耦合論”逐漸成為第三種主流研究面向，技術(shù)賦能與組織體制兩者之間隱含著互動過程的研究也日益成為學界焦點。學界意識到僅靠技術(shù)的單兵突進和剛性嵌入而缺少制度變革、組織轉(zhuǎn)型等，數(shù)字治理難以充分借助技術(shù)能量提升治理效能。從技術(shù)與組織的互動邏輯來看，信息技術(shù)嵌入并改變現(xiàn)代政治組織和公共部門運作的同時，也被組織原有剛性結(jié)構(gòu)所形塑，兩者遵循一定的適配邏輯和適配規(guī)則。雖然數(shù)字技術(shù)與科層體制之間存在著一定的張力，但兩者結(jié)合的理想模式應當是融合關系，存在互相推動和共生共存的可能。

從研究旨趣來看，當前主流研究更為看重對數(shù)字技術(shù)的“賦能”研究，而對“負能”現(xiàn)象依然語焉不詳：一是現(xiàn)有“負能”見地多囿于數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象多、網(wǎng)上政務協(xié)同差等表象特征的描述性分析；二是對于“數(shù)字負能”的表現(xiàn)形式、生成邏輯等相關問題，還有較大的研究空間；三是既有的相關研究給出的學理性闡釋過于簡單粗糙，對系統(tǒng)闡釋“負能”現(xiàn)象的產(chǎn)生機理聚焦不足?？偟膩碚f，既有研究的相關成果有一定合理性，但何以產(chǎn)生“數(shù)字負能”仍懸而未決。有鑒于此，筆者主張從數(shù)字技術(shù)與科層體制的交互視角，構(gòu)建“數(shù)字技術(shù)—科層體制—治理模式”分析框架，進一步探究“數(shù)字負能”的生成機理。

20世紀80年代，巴利和奧利可夫斯基等組織研究學者借鑒社會學家吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論提出了“技術(shù)結(jié)構(gòu)化論”。在W·理查德·斯科特的組織理論體系當中，復雜性、不確定性和互依性作為解釋技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)關系的三重維度，系統(tǒng)全面地詮釋了信息技術(shù)與組織體系的兩重性。簡·E·芳汀發(fā)展出技術(shù)執(zhí)行理論，深刻洞見到信息技術(shù)和組織安排之間互存因果關系。邱澤奇從社會學的研究角度，獨創(chuàng)性地提出了“互構(gòu)理論”?？傊畔⒓夹g(shù)與組織體制均屬數(shù)字治理的關鍵要素，兩者有機結(jié)合才能確保實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能政府治理。

從技術(shù)和組織關系出發(fā)，數(shù)字治理本質(zhì)是數(shù)字技術(shù)和科層組織的互構(gòu)過程。數(shù)字技術(shù)賦能優(yōu)勢的有效發(fā)揮受到多重因素影響，但根本上受制于治理表象背后的科層結(jié)構(gòu)邏輯。政府作為“元治理”角色，只有梳理清楚組織體系與數(shù)字技術(shù)間的賦能結(jié)構(gòu)，才能助推數(shù)字治理外化為多元化的生態(tài)體系。

一般而言，在技術(shù)嵌入政府治理的各個階段，都會建構(gòu)相適應的體制機制，進而形成特定的治理模式，這為從數(shù)字技術(shù)、科層體制以及治理模式三個層面理解數(shù)字賦能提供了可能。作者擬將數(shù)字賦能問題放置于技術(shù)與組織交互邏輯中去考量和解釋，嘗試構(gòu)建“數(shù)字技術(shù)—科層體制—治理模式”的一般解釋框架（如圖1）,系統(tǒng)闡釋技術(shù)需要與組織運作的適應性問題。

其基本內(nèi)涵和邏輯是：（1）橫坐標代表科層體制的優(yōu)化程度：管理導向的層級化科層體制與服務導向的立體式治理體系。需要指出的是，層級化管理結(jié)構(gòu)表征出一種層級化、部門化、規(guī)則化的單向線性結(jié)構(gòu)；立體式治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為外向化、去中心化、去等級化、橫向—縱向結(jié)合的多維復合結(jié)構(gòu)。（2）縱坐標則代表了信息技術(shù)的應用形式：基礎性的數(shù)字管理與高階化的數(shù)字治理。同樣值得強調(diào)的是，數(shù)字管理代表互聯(lián)網(wǎng)、政務平臺、文件管理等基礎性技術(shù)應用形式，呈現(xiàn)為技術(shù)應用的碎片化、理性化和計量化，以實現(xiàn)機構(gòu)內(nèi)部事務電子化、政務信息化；數(shù)字治理則依托于云計算、大數(shù)據(jù)等新興科技工具，強調(diào)數(shù)字技術(shù)應用的開放性與共享性，實現(xiàn)治理體系內(nèi)外的數(shù)字化、協(xié)同化與智慧化。根據(jù)技術(shù)要求與組織結(jié)構(gòu)契合程度的不同形成四組關系命題，作者將數(shù)字賦能政府治理分為四種主要治理模式。

（1）“數(shù)字治理型”：

借助數(shù)字技術(shù)嵌入推動的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，重塑治理流程和優(yōu)化治理工具，同時創(chuàng)造保障性約束和結(jié)構(gòu)性基礎的制度供給，充分挖掘數(shù)字治理價值。數(shù)字技術(shù)要求科層組織增強流動性、共享性與開放性，突破固有的條塊邊界。數(shù)字技術(shù)要求與傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)之間的壁壘被打破，既往嚴密的科層組織結(jié)構(gòu)難以為繼，取而代之的是一種更為協(xié)調(diào)的治理型結(jié)構(gòu)體系。在這種治理型結(jié)構(gòu)體系中，多樣共享的數(shù)字治理技術(shù)要求與多維復合結(jié)構(gòu)雙向賦能，數(shù)字技術(shù)嵌入與組織結(jié)構(gòu)調(diào)整同步進行。

（2）“數(shù)字負能型”：

政府有強烈的新型數(shù)字技術(shù)改革導向，但忽視了技術(shù)應用與科層結(jié)構(gòu)的適應性問題?？茖咏Y(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于數(shù)字技術(shù)發(fā)展，意味著數(shù)字技術(shù)與現(xiàn)有科層結(jié)構(gòu)難以契合，有待后續(xù)技術(shù)倒逼組織結(jié)構(gòu)調(diào)整。科層行政結(jié)構(gòu)既要求加強社會控制以防止治理失序，又要求引入數(shù)字技術(shù)以避免技術(shù)落后狀況，兩者很難平衡。不可否認，數(shù)字技術(shù)提升了傳統(tǒng)科層體制的社會治理能力，但受困于組織結(jié)構(gòu)和數(shù)字技術(shù)兩者內(nèi)在邏輯的剛性沖突，最終陷入“效益悖反”。

（3）“電子政務型”：

以政府信息化為敘事主線，在科層式管理的機制下，以技術(shù)采納強化政府部門協(xié)同和提高政務辦公效率。這是傳統(tǒng)理性官僚制行政體制在數(shù)字時代的延續(xù)，其典型實踐特征是通過基礎性技術(shù)手段強化政府自身的政務信息化、程序標準化與辦公自動化?？偟膩碚f，流變性作為當今社會的主導性邏輯，固守“傳統(tǒng)”終將難以應付日益復雜多變的社會問題。

（4）“制度先導型”：

政府部門通過提前制定數(shù)字治理的推進計劃，設立統(tǒng)籌負責的相關部門以及布局數(shù)字化產(chǎn)業(yè)，預見性地規(guī)劃和構(gòu)建數(shù)字化協(xié)同治理體系，以適應現(xiàn)代化的數(shù)字治理技術(shù)形態(tài)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型雖說是大勢所趨，但部分政府部門并未盲目追求數(shù)字治理，而是首先準確把握其內(nèi)涵屬性與發(fā)展趨勢，在系統(tǒng)客觀地分析本部門的體制條件之后，提出引入新型數(shù)字技術(shù)的可能，并構(gòu)建利于數(shù)字治理開展的體制機制結(jié)構(gòu)和格局?！爸贫认葘А苯橛凇半娮诱招汀迸c“數(shù)字治理型”之間，代表著一種變革導向。

為了破解“數(shù)字技術(shù)與科層體制的互動”導致的數(shù)字負能困境難題，作者在X市Y區(qū)進行了訪談調(diào)研，結(jié)合該地區(qū)的政府官網(wǎng)等權(quán)威媒體關于數(shù)字治理實踐探索的報導，從“技術(shù)與組織”交互視角出發(fā)，分析數(shù)字技術(shù)與科層體制互動呈現(xiàn)的顯著特征，挖掘數(shù)字負能的內(nèi)涵屬性與實踐圖景，進一步剖析其生成機制。

X市Y區(qū)位于我國中部，數(shù)字資源和技術(shù)水平較東部地區(qū)存在一定弱勢，體制機制也相對落后。從技術(shù)導向而言，Y區(qū)強調(diào)技術(shù)應用形式創(chuàng)新，近年來取得了一定的成效。該區(qū)根據(jù)自身條件，在聯(lián)合周邊科研院校技術(shù)資源的基礎上，打造了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”“一站式便民微服務”等網(wǎng)上政務平臺以及綜合服務信息平臺。隨著數(shù)字治理相關的一系列項目、任務開展落實，各單位的網(wǎng)上服務逐漸實現(xiàn)，多部門的信息資源開始整合，本地區(qū)的數(shù)字水平有所提升。從科層結(jié)構(gòu)而言，Y區(qū)作為我國科層體制的“夾層”,是傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的典型代表：向上需要接受上級指導以開展區(qū)縣治理，向下則需要對接街鄉(xiāng)以落實上級任務，自身還需協(xié)調(diào)各部門以完成日常工作。從治理模式而言，Y區(qū)進行了數(shù)字治理嘗試，但該區(qū)結(jié)構(gòu)體系并未進行系統(tǒng)性的適應性調(diào)整，最終使得根植于科層結(jié)構(gòu)體系中的“內(nèi)在基因”塑造了政府組織的治理模式及其行動慣性，呈現(xiàn)出“數(shù)字負能”趨向。

2022年8月，筆者對X市Y區(qū)的數(shù)字治理實踐展開了調(diào)研，訪談了10余名街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員，得到了翔實的一手資料。以下案例中，在治理實踐中所遭遇到的問題具有相當?shù)牡湫托浴?/p>

其一，2022年6月，Y區(qū)接到上級開展危房排查整治工作的命令，各部門隨即著手相關工作，但是效果并不樂觀?！白越ǚ康氖?，城管局、發(fā)改局、住建局等部門都在搞房屋普查和統(tǒng)計，數(shù)據(jù)進了系統(tǒng)。各部門都覺得是自己的成果，不愿意共享校對，浪費了許多人力物力?！彪S著工作的推進，原定于6月30日完成經(jīng)營性自建房的數(shù)據(jù)錄入工作、8月30日完成非經(jīng)營性自建房的錄入工作，變成了6月30號以前要完成所有自建房的數(shù)據(jù)錄入。隨即這項工作便改變了性質(zhì)，以技術(shù)為導向變成了以完成任務為原則?！吧洗挝７空危厦骐m然有一定的技術(shù)支撐，但我們獲取數(shù)據(jù)仍然落實難度大。因為上面是目標導向，規(guī)定時間完不成就要被問責，年度排名就要靠后。我們也只能盡量按上面的要求來做，就不能保證數(shù)據(jù)完全可靠了?！?/p>

其二，“智慧黨建”運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能終端等信息技術(shù)實現(xiàn)對黨建信息資源的高效管理、推動黨建日常工作的有效完成。但Y區(qū)的部分工作人員表示，“智慧黨建”工作逐漸淪為形式而成為部門負擔?！拔覀儸F(xiàn)在采取在電子平臺上開展智慧黨建工作，網(wǎng)上工作要做，但常規(guī)工作又要重做一遍。就是智慧系統(tǒng)平臺上面有工作內(nèi)容，但是又要打印下來，重新過一遍。最后網(wǎng)上的流于形式，反倒增加了工作內(nèi)容和項目?！谖铱磥恚街悄?，越增加負擔?！?/p>

其三，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的日常使用中，為了維持線上治理這一形式，許多不必要的工作和環(huán)節(jié)都往線上治理硬套?！皵?shù)據(jù)信息就是一個很大的問題。近幾年，每開展一個階段性工作，都有新的技術(shù)和平臺要求下達，數(shù)據(jù)信息又要重新采集錄入，工作量增大。為了結(jié)構(gòu)和流程上的完整，工作還要轉(zhuǎn)到其他部門核實，增加環(huán)節(jié)且不堪重負。”

總的來說，在新興數(shù)字技術(shù)的多樣性、便捷性與共享性的應用要求下，Y區(qū)各部門并未改變其作為中心性和主導性的治理角色定位，更沒有有效調(diào)整既有體制結(jié)構(gòu)的狀況，而是遵循既定的層級化、部門化、分散化的行政架構(gòu)和行為邏輯，使得技術(shù)應用流于形式，反而增加了組織成本，受困于“數(shù)字負能”。

作為一種在數(shù)字時代得以衍生的特殊現(xiàn)象，信息技術(shù)發(fā)展帶來行政流程與技術(shù)現(xiàn)實的不匹配愈發(fā)嚴重。究其原因，科層體制拒絕突破原有的結(jié)構(gòu)框架，其必然結(jié)果是技術(shù)進步所帶來的手段形式與繼承自傳統(tǒng)政府行政模式的體制機制之間陷入“異步”困境，導致數(shù)字治理的技術(shù)與組織基礎形成二維張力。

一是“部門分割”的科層架構(gòu)與“共享化”的治理導向形成張力。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)信息作為社會治理的基礎性要素，其流通和共享也成為數(shù)字政府治理的本質(zhì)需求之一。我國逐步向數(shù)字社會轉(zhuǎn)軌，外部社會事務趨于多樣化和復雜化，對治理能力和水平提出了更高的要求，破局關鍵正在于能否實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動共享。于是，數(shù)據(jù)共享要求數(shù)字信息在跨越層級、地域或是部門間傳遞和分享，推動政府治理從“封閉”逐步走向“共享”。

然而，傳統(tǒng)科層制政府的多層級與相互獨立的治理結(jié)構(gòu)形成了對有效信息在政府內(nèi)部流動的阻礙。信息數(shù)據(jù)優(yōu)勢作為實質(zhì)權(quán)威，成為當代科層體制政府權(quán)力劃分的基礎和權(quán)力控制的形式。延申來講，數(shù)據(jù)共享名義上是各地區(qū)、層級以及部門之間工作形式的協(xié)同，而根本上卻是科層制度中的權(quán)力交割問題。這是因為，數(shù)據(jù)成為數(shù)字治理中重要的資源稟賦，對數(shù)據(jù)資源的控制也就意味著更大的話語權(quán)。然而在部門本位主義驅(qū)使下，各部門組織從部門利益出發(fā)，形成對數(shù)據(jù)共享的“逆反”行為。

二是“一元主導”的治理邊界阻礙“多元化”治理主體的復歸。數(shù)字治理與電子政務最本質(zhì)的區(qū)別在于數(shù)字技術(shù)及其所帶來的智能終端、政務平臺等增強了多元主體參與社會治理的能力和意愿，促進了社會多元主體的復歸。作為調(diào)整和塑造多元治理主體之間作用和關系的技術(shù)形態(tài)，數(shù)字技術(shù)為協(xié)同治理模式的形成提供了媒介支撐。政府憑借“去結(jié)構(gòu)化”“多元化”的數(shù)字治理平臺，進一步開放、打通線上治理空間，推動公民對社會治理參與的實質(zhì)化與泛化。

現(xiàn)代化數(shù)字治理的“去中心化”,對傳統(tǒng)的以政府為中心的模式提出了巨大的挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)帶動多元主體的復歸，實質(zhì)上要求政府治理突破“辦公室”政務，推動政府治理結(jié)構(gòu)的外在化與多元化。然而，現(xiàn)實運轉(zhuǎn)的治理形態(tài)仍是以政府主導的科層體制為核心，以一整套干預性質(zhì)的方案、規(guī)則為運作邏輯。這種以官僚制組織結(jié)構(gòu)為特征的管理型政府，建立起了現(xiàn)代社會治理體系的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，并通過各種政策工具和手段不斷鞏固和加強科層體制的核心地位。由于傳統(tǒng)政府長期以來秉持著“管理邏輯”和“邊界思維”,對各部門、各組織的治理邊界有著明確的界定，數(shù)字技術(shù)去中心化變革趨向難以實現(xiàn)。

三是“條條為主”的線下治理與“扁平化”的線上治理相脫嵌。數(shù)字技術(shù)的運用，將治理空間分化出線上和線下兩個維度。線上治理空間以信息技術(shù)為驅(qū)動，促進了辦事流程的簡化、治理層級的壓縮以及公共服務的便利，強化了政府治理“前端”的優(yōu)化。線下治理空間則以層級分明、職能分工、條塊并存的科層體制為核心，集中體現(xiàn)為政府體系常規(guī)化工作的完成，由此構(gòu)成了政府治理的“后端”。然而，由于科層體制“縱強橫弱”格局的存在，形式多樣的線上扁平治理將治理流程、手續(xù)不斷簡化，但終歸要落入線下的行政體制的層層傳遞當中。

究其根源，科層體制的縱向治理體系以繁復的層級與以自上而下嚴密的組織控制為特征，核心是保障上級命令得到有效貫徹，強化了唯上主義與任務導向。在科層結(jié)構(gòu)的邏輯慣性之下，數(shù)字技術(shù)應用異化為目標本身，而不是完成目標的工具?！熬€上”與“線下”處于脫嵌狀態(tài)，政府疲于應付而使得數(shù)字形式主義不斷泛濫，實則加重了機構(gòu)臃腫和效率低下等弊病。線上治理空間在行政體制的作用下看似有效運轉(zhuǎn)，實質(zhì)上仍是以線下為主要邏輯，并逐漸異化為政府部門的形象工程、面子工程。最終，線上與線下的“貌合神離”,致使線上治理空間的形成反倒變相增加了政府部門的工作體量和行政壓力。

四是“規(guī)則至上”的制度安排把持了技術(shù)運用的“彈性化”。治理現(xiàn)代化愈發(fā)強調(diào)以公民需求為導向，這對數(shù)字技術(shù)應用的靈活化提出了要求。一方面，社會情況的不確定性、社會主體異質(zhì)性以及組織條件的差異化，都要求數(shù)字技術(shù)的靈活、個性應用。從數(shù)字治理的內(nèi)在要求來看，技術(shù)發(fā)展增強了政府與社會的互動性，嘈雜社會聲音和多樣社會需求逐漸顯現(xiàn)，使得社會互動廣泛而多樣。另一方面，政府自身有著公共價值創(chuàng)造的需求導向，寄希望于將大數(shù)據(jù)、人工智能等植入政府治理體系后，帶動公眾訴求響應的高效化、個性化、靈活化，從而得到公眾的廣泛認可。

傳統(tǒng)科層體制依靠明確而穩(wěn)定的規(guī)則和流程運轉(zhuǎn)，它與生俱來的非人格化、理性化特征仍然存在。科層體制認為技術(shù)執(zhí)行必須接受規(guī)則設定的約束和規(guī)定，才能實現(xiàn)數(shù)字治理效能的極大提升。然而，過度的程序規(guī)則將使政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實施路徑和具體舉措落入“規(guī)則體系”的桎梏，抑制數(shù)字技術(shù)賦能增效的實現(xiàn)。線上政務平臺運行中所遭遇的正是緣于一些非必要規(guī)則程序的存在，使得“線上+線下治理”的模式反而成為效率低下的代名詞。

數(shù)字負能作為普遍存在而非偶發(fā)性的治理現(xiàn)象，是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型所面臨的重大難題。本部分通過分析數(shù)字治理建設所面臨的現(xiàn)實瓶頸，厘清數(shù)字政府建設的現(xiàn)實困境，以期尋得政府數(shù)字化治理的恰當?shù)缆贰?/p>

在信息化、智能化技術(shù)的快速發(fā)展形勢下，數(shù)字技術(shù)與政府治理的深度融合，數(shù)字化、智能化的政府治理模式和場景已然觸手可及。與此同時，隨著數(shù)字技術(shù)在政府治理中的廣泛應用，數(shù)字技術(shù)“賦能”也時常與“負能”并存。這是因為，信息化的政務模式在一定程度上背離了“技術(shù)賦能”的初衷，在數(shù)字治理實踐中出現(xiàn)“技術(shù)負能”現(xiàn)象。“負能”逐漸成為政府技術(shù)治理的突出現(xiàn)象，應當審慎地看待數(shù)字賦能政府治理可能帶來的雙重效應。

具言之，“數(shù)字負能”治理困境主要表現(xiàn)為：其一，由于信息社會誰握有數(shù)據(jù)資源相當于誰就擁有了權(quán)力這一潛在規(guī)則的存在，如果部門難以破除“利益壁壘”,數(shù)字技術(shù)將會加劇“數(shù)據(jù)孤島”和“信息煙囪”。其二，以科層體制以中心的治理邏輯愈來愈與數(shù)字技術(shù)去中心化變革趨向相抵觸，使得協(xié)同治理這一數(shù)字治理的主要治理理念遭受梗阻。其三，當前“線上+線下”的雙線治理模式看似有效運轉(zhuǎn)，實質(zhì)上仍是以線下為主要邏輯。兩者的“貌合神離”,使政府治理被數(shù)字技術(shù)所“捆綁”反倒變相增加治理壓力。其四，在技術(shù)運作過程中，如果過度的體制機制作用力完全主導和把控了技術(shù)方向，很有可能異化為“數(shù)字專制”和“數(shù)字官僚”?？偟膩碚f，上述種種問題在治理實踐中仍顯著存在并使政府治理深陷困境，亟待政府部門解決克服。

數(shù)字負能不僅僅是數(shù)字技術(shù)自身的產(chǎn)物，而且與行政體制運作的技術(shù)執(zhí)行導向有關。能否有效推進數(shù)字治理有賴于數(shù)字技術(shù)與政府體制雙向支撐和良性互動關系的達成，要求數(shù)字技術(shù)與科層體制遵循一定的適配邏輯。

從數(shù)字技術(shù)層面而言，需要深化對數(shù)字技術(shù)特定運作邏輯的認知，強化對數(shù)字技術(shù)的實踐運用，持續(xù)推進數(shù)字技術(shù)的迭代升級，努力使其成為科層體制調(diào)整的驅(qū)動力。進言之，一是要充分利用數(shù)字技術(shù)的賦能優(yōu)勢，帶動政府部門對接和治理協(xié)同，促進數(shù)據(jù)信息在各部門各政府間的流通共享，以形成對當前固化的科層體制更強的沖擊力；二是要強化數(shù)字技術(shù)對公民及其他治理主體參與社會治理的引導力，促進公民對政府決策的參與力度和興趣；三是要以公民需求為核心，更好發(fā)揮線上治理空間的治理效能，以個性化的便捷服務帶來用戶體驗的提升，使技術(shù)運用更加具有溫度。

從科層體制而言，需要及時對科層體制進行適應性調(diào)整，以結(jié)構(gòu)調(diào)整保障數(shù)字技術(shù)的柔性嵌入。進言之，一是要重新審視既有科層體制組織架構(gòu)，在充分把握數(shù)字技術(shù)運作規(guī)律的基礎上，加強垂直部門管理、強化橫向部門協(xié)調(diào)以及增強部門自身能力；二是要以包容審慎為原則，打破現(xiàn)有治理格局和邊界，通過交流合作、開放共治的方式加強政府治理的透明化、多元化程度，構(gòu)建協(xié)同共享的體制機制；三是要通過進一步的制度安排和法律規(guī)范，合理劃分部門權(quán)責，同時規(guī)范數(shù)字技術(shù)的應用程序、規(guī)則等，對數(shù)字技術(shù)進行規(guī)約。

邁入數(shù)字化時代，數(shù)據(jù)信息及數(shù)字技術(shù)成為社會治理的重要手段和基本要素，政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為必然趨勢。在數(shù)字技術(shù)的賦能作用下，政府逐漸實現(xiàn)數(shù)據(jù)連通和信息交互，治理能力顯著提升，治理效益明顯改觀。同時，必須清醒地看到，數(shù)字技術(shù)賦能政府治理目前尚處于初步探索階段，帶來收獲的同時也顯露出一些問題。數(shù)字技術(shù)應用邏輯復雜、科層組織體制結(jié)構(gòu)特殊以及數(shù)字治理尚處于轉(zhuǎn)型時期，兩者的交互關系還在不斷實踐探索中。我們要不斷推動數(shù)字信息技術(shù)與科層體制機制的齊頭并進，促進技術(shù)與組織的融合交互，真正落實數(shù)字技術(shù)對政府治理的“賦能”效應。