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—————— 撫州立法故事：設區(qū)的市立法權有限 黃璞琳 【相關閱讀】撫州立法故事（1）：法規(guī)名稱很重要 撫州立法故事（2）：標點符號及用語表述規(guī)范準確很重要 撫州立法故事（3）：特定表述習慣及立法技術規(guī)范要遵守 2023年修正的《中華人民共和國立法法》第八十一條第一款規(guī)定：設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。 即，設區(qū)的市立法權是有限的，立法事項主要是“城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項”（2015年《立法法》是規(guī)定“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面的事項”），且不得與上位法相抵觸。 2023年《立法法》第十一條，還規(guī)定了全國人大及其常委會專屬立法事項：如，各級人大和“一府一委兩院”的組織和職權、基層群眾自治制度、犯罪和刑罰、剝奪或限制人身自由的強制措施和處罰、稅收基本制度、征收征用非國有財產(chǎn)、民事基本制度、訴訟制度和仲裁基本制度等。對這些事項，不管是國務院行政法規(guī)，還是各省級人大及其常委會、設區(qū)的市人大及其常委會，都無權作出創(chuàng)設性規(guī)定。 根據(jù)《行政強制法》，地方性法規(guī)設定行政強制措施，僅限查封、扣押兩類，且必須是相關領域尚無國家立法；同時，停水斷電等行政強制執(zhí)行措施，只能由全國人大或其常委會設定，國務院和地方立法都無權設定。《撫州市門前三包管理規(guī)定》曾想授權城管部門對違反門前三包管理規(guī)定開展經(jīng)營活動且拒不改正的經(jīng)營者，采取查封扣押強制措施。但省人大常委會法工委認為：國務院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》未設定查封、扣押等行政強制措施，因此，地方性法規(guī)在市容和環(huán)境衛(wèi)生管理領域也就無權創(chuàng)設行政強制措施。 《撫州市住宅區(qū)物業(yè)管理條例（草案）》審議修改時，市人大常委會有組成人員建議，對業(yè)主惡意拖欠物業(yè)服務費行為，應立法允許采取停水停電措施。但是，用水用電屬公民重大民事權益，地方立法無權設定停水停電的強制執(zhí)行措施。 《撫州市電動自行車通行管理條例（草案）》審議修改時，市人大常委會有組成人員提出，應當立法強制投保電動自行車責任險。但是，根據(jù)《保險法》的規(guī)定，地方性法規(guī)無權設定強制保險制度。 《撫州市養(yǎng)犬管理條例（草案修改初稿）》曾準備規(guī)定，養(yǎng)犬登記證、犬牌、犬只電子識別標識的工本費，由養(yǎng)犬人承擔。養(yǎng)犬登記屬于行政許可，但根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)可以規(guī)定行政許可收費事項，地方性法規(guī)無權規(guī)定行政許可收費。因此，《撫州市養(yǎng)犬管理條例》無權規(guī)定收取養(yǎng)犬登記證等工本費。 《撫州市電動自行車通行管理條例（草案）》審議修改時，曾有意見提出，為了更有效地防范減少交通事故，應當禁止飲酒后、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品后駕駛電動自行車尤其是非標電動自行車。但是，全國人大常委會法工委2020年回復江西省人大常委會法工委意見指出，法律行政法規(guī)沒有禁止酒后駕駛電動自行車（對醉酒駕駛非機動車作了禁止性和處罰規(guī)定），行政處罰法正在修改，擬擴大地方立法權限，但在行政處罰法修改前，地方性法規(guī)還不宜對酒后駕駛電動自行車增設禁止性和處罰規(guī)定。當年制定的《撫州市電動自行車通行管理條例》，未能就禁止酒后駕駛電動自行車及非標電動自行車作出規(guī)定。不過，2021年《行政處罰法》第十二條第三款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設定行政處罰……” 國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第十四條第三款規(guī)定，“禁止在法律、法規(guī)規(guī)定之外要求市場主體提供財力、物力或者人力的攤派行為。市場主體有權拒絕任何形式的攤派。”第二十五條規(guī)定，“設立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金，應當有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者經(jīng)國務院批準?！奔?，地方性法規(guī)無權設立政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金，但可要求市場主體承受合理的人財物方面的負擔?！稉嶂菔凶≌瑓^(qū)物業(yè)管理條例》第十六條第一款規(guī)定，“建設單位應當在申請不動產(chǎn)權屬首次登記前，籌集首次業(yè)主大會會議的籌備經(jīng)費……”此規(guī)定就不屬“政府性基金、涉企行政事業(yè)性收費、涉企保證金”，而是對建設單位與業(yè)主之間籌集“首次業(yè)主大會會議的籌備經(jīng)費”的方式作出規(guī)定，不違反《優(yōu)化營商環(huán)境條例》前述規(guī)定。 |
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