審計講堂（五十一）：對依法審計的一點思考

李冠0731 2023-05-04 發(fā)布于遼寧

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對依法審計的一點思考

——與審計人員談依法審計（2011.9）

顧名思義，依法審計是指審計機關(guān)和審計人員應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定行使審計監(jiān)督權(quán)，開展各項審計活動。換言之，審計機關(guān)和審計人員必須要在法定職責(zé)范圍內(nèi)開展審計活動；必須依照法定權(quán)限實施具體的審計行為；必須遵守法定審計程序；必須依法作出審計結(jié)論；對違反法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

一、審計必須依法

審計機關(guān)法定職責(zé)是監(jiān)督。審計機關(guān)權(quán)限是為保證審計機關(guān)有效履行職責(zé)，審計決策的范圍和程度。所以審計機關(guān)權(quán)力應(yīng)按《審計法》的規(guī)定包括審計機關(guān)職責(zé)和審計機關(guān)權(quán)限。

（一）審計職責(zé)規(guī)定的審計權(quán)力9項。

《審計法》對審計職責(zé)規(guī)定的主要內(nèi)容為：一是審計機關(guān)對政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支；二是對國有金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負債、損益；三是對國家的事業(yè)組織和使用財政資金的其他事業(yè)組織的財務(wù)收支；四是對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益；五是對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算；六是對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支；七是對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務(wù)收支；八是對國家機關(guān)和依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責(zé)人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)負經(jīng)濟責(zé)任的履行情況等進行審計監(jiān)督；九是對與國家財政收支有關(guān)的特定事項，向有關(guān)地方、部門、單位進行專項審計調(diào)查，并向本級人民政府和上一級審計機關(guān)報告審計調(diào)查結(jié)果。

（二）審計機關(guān)行政審計權(quán)力19項。

根據(jù)《審計法》和《行政復(fù)議法》確定。（1）審計機關(guān)行政處罰權(quán)2項。包括對違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為的處罰權(quán)和依法采取的其他處罰措施權(quán)。一是對違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為的處罰權(quán)。二是對拒絕、拖延提供與審計事項有關(guān)的資料，或者提供的資料不真實、不完整，或者拒絕、阻礙檢查的處罰權(quán)。（2）審計機關(guān)行政強制權(quán)1項。封存有關(guān)資料和違反國家規(guī)定取得的資產(chǎn)權(quán)。（3）審計機關(guān)行政監(jiān)督權(quán)7項。一是要求報送有關(guān)財政財務(wù)收支的資料權(quán)。二是檢查有關(guān)財政財務(wù)收支的資料和資產(chǎn)。三是審計事項查詢、調(diào)查取證權(quán)。四是對下級審計機關(guān)的行政復(fù)議權(quán)。五是對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計報告復(fù)查復(fù)核權(quán)。六是對內(nèi)部審計工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。七是對社會審計機構(gòu)出具的屬于審計監(jiān)督對象的相關(guān)審計報告進行核查權(quán)。（4）審計機關(guān)其它權(quán)力事項9項。包括提請協(xié)助權(quán)、移送處理權(quán)、建議糾正權(quán)、協(xié)管下一級審計機關(guān)負責(zé)人的任免權(quán)、審計項目表彰權(quán)、干部（根據(jù)干部管理權(quán)限）選拔任用權(quán)、內(nèi)部重大事項決策權(quán)、大額資金使用權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)等。

二、不依法審計的風(fēng)險

審計機關(guān)權(quán)力與其他政府機關(guān)權(quán)力運用相比，存在的風(fēng)險點既有共同性也有特殊性。根據(jù)審計機關(guān)專業(yè)的特殊性，為便于查找審計權(quán)力的風(fēng)險點，將審計權(quán)力影響作用進一步歸納為六大權(quán)力：一是審計計劃權(quán)，審計的立項環(huán)節(jié)；二是審計知情權(quán)，了解相關(guān)單位情況環(huán)節(jié)；三是審計檢查權(quán)，審計的實施環(huán)節(jié)；四是審計裁量權(quán)，審計處理環(huán)節(jié)；五是審計移交權(quán)，審計的后續(xù)執(zhí)行環(huán)節(jié)；六是審計公開權(quán)，審計完成結(jié)果環(huán)節(jié)。從這六大權(quán)力可以相對應(yīng)的分別查找到它們的風(fēng)險點。

（一）審計計劃權(quán)存在的風(fēng)險點。

在年度審計項目計劃編制過程中和年中追加審計項目、調(diào)整審計項目過程中存在的風(fēng)險點：一是主觀選擇針對某個審計對象或故意回避某個審計對象。二是遺漏重要審計項目導(dǎo)致計劃重點不突出，針對性不強。審計工作項目計劃制訂不科學(xué)會導(dǎo)致的審計機關(guān)履職風(fēng)險。

（二）審計知情權(quán)存在的風(fēng)險點。

要求被審計對象報送有關(guān)財政財務(wù)收支的資料存在的風(fēng)險點：超越范圍要求被審計對象提供與審計無關(guān)資料，泄露被審計對象工作機密和商業(yè)秘密。審計事項查詢、調(diào)查取證：超越范圍要求被審計對象提供與審計無關(guān)資料；或擴大查詢、調(diào)查的范圍。泄露被審計對象和其它單位工作機密和商業(yè)秘密。審計人員違背職業(yè)道德、或擴大查詢、調(diào)查的范圍會導(dǎo)致的越權(quán)風(fēng)險。

（三）審計檢查權(quán)存在的風(fēng)險點。

審計機關(guān)在實施審計過程中存在的風(fēng)險點：審計組長、主審指定不恰當(dāng)，審計工作配合不協(xié)調(diào)；騁用的外部力量不能勝任工作；不按規(guī)定送達審計通知書、審計紀律公示書、承諾書；調(diào)查不充分，對被審計單位情況掌握不全面，對后期審計工作不具指導(dǎo)性，針對性不強；審計方案不全面、重點不突出，缺少指導(dǎo)性、針對性和可操作性，未按程序報批，未嚴格執(zhí)行審計方案，重要事項發(fā)生遺漏或重大問題未被發(fā)現(xiàn)；不依法獲取審計證據(jù)，未能依法采取相應(yīng)的證據(jù)保全措施致證據(jù)消失；文書編寫不規(guī)范、未簽字蓋章；出現(xiàn)不廉潔行為、以審謀私，自行消化問題，影響審計公證執(zhí)法；審計組長未認真對工作底稿及審計證據(jù)進行嚴格審核，未能審核發(fā)現(xiàn)并糾正審計證據(jù)錯誤，導(dǎo)致審計目標沒實現(xiàn)，證據(jù)合法性、適當(dāng)性、充分性、相關(guān)性不足、導(dǎo)致結(jié)論不正確等問題；業(yè)務(wù)部門復(fù)核不嚴格、不到位，撰寫報告前沒有開展交流、討論，問題表述不合理，定性及數(shù)據(jù)不準確，審計結(jié)論審計評價不恰當(dāng)，責(zé)任和問題界定不準確，對審計情況掌握不全面，有遺漏；征求意見稿沒按規(guī)定報批；沒按要求征求意見；沒有進一步核實、補充證據(jù)；審計報告沒有按意見進行修改，沒有對征求意見過程中的有關(guān)問題進行書面說明；審計報告、審計決定書沒有按照要求報送相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)審定，沒有及時送達；未上報審計中發(fā)現(xiàn)的重大事項。審計實施不到位會導(dǎo)致的失職瀆職風(fēng)險。

（四）審計裁量權(quán)存在的風(fēng)險點。

對違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為的處罰和對拒絕、拖延提供與審計事項有關(guān)的資料，或者提供的資料不真實、不完整，或者拒絕、阻礙檢查的處罰存在的風(fēng)險點。審計組認定的違法事實不清楚、證據(jù)不充分，提出不當(dāng)處理處罰意見。未充分聽取核實當(dāng)事人的陳述和申辯意見；未嚴格依據(jù)審計自由裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)則及標準作出適當(dāng)?shù)奶幜P決定。未按規(guī)定告知當(dāng)事人有聽證、復(fù)議、訴訟的權(quán)利。導(dǎo)致審計處理處罰意見和決定倚輕倚重。審計結(jié)果認定不準、審計處理不當(dāng)會導(dǎo)致的濫用職權(quán)的風(fēng)險。

（五）移交處理權(quán)存在的風(fēng)險點。

存在著內(nèi)部消化和應(yīng)當(dāng)移交而不移交或有選擇性移交的問題，這樣會導(dǎo)致的審計機關(guān)履行職責(zé)的風(fēng)險。

（六）審計公開權(quán)存在的風(fēng)險點。

存在著應(yīng)當(dāng)公開而不公開、有選擇性公開或公開不當(dāng)?shù)膯栴}，會導(dǎo)致的審計機關(guān)履責(zé)和“審計產(chǎn)品質(zhì)量”風(fēng)險。

三、審計如何依法

（一）把責(zé)權(quán)關(guān)進制度的“籠子”。

目前，全國人大常委會公布了《審計法》，國務(wù)院出臺了《審計法實施細則》，審計署制定了《國家審計準則》等一系列審計規(guī)范，加強了對審計權(quán)利的制約和監(jiān)督，這是剛性的，是各級審計機關(guān)必須執(zhí)行的。但是，這是鋼結(jié)構(gòu)、主框架或分支框架，框架中間的縫隙還比較大，如在審計計劃制定、審計實施、審計處理處罰等方面還有較大的自由裁量空間。這就需要有一個細化的、系統(tǒng)性的審計制度規(guī)范。這一制度應(yīng)由國家審計署來制定，使制度規(guī)范帶剛性，便于各級審計機關(guān)具體執(zhí)行。只有抓好審計具體規(guī)范和制度設(shè)計，制度才能成為有效關(guān)住審計權(quán)力的“籠子”。這些具體制度應(yīng)包括：一是建立和完善以審計項目計劃管理、審計標準化作業(yè)、審計審理和審計法規(guī)建設(shè)為主要內(nèi)容的審計風(fēng)險管理制度體系。如審計立項、審計實施、審計審理、審計報告、審計處理處罰、審計組審計現(xiàn)場、審計項目進度、審計質(zhì)量責(zé)任制、審計會議、執(zhí)法過錯責(zé)任追究，審計人員崗位職責(zé)、服務(wù)承諾、首問負責(zé)、審計執(zhí)法公示、重大事項報告、違規(guī)違紀和執(zhí)法過錯責(zé)任追究、審后回訪、審計組廉政監(jiān)督、審計紀律、審計外勤經(jīng)費管理等制度和辦法。二是明確審計處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)則和標準，細化對單位、個人審計處罰的法律依據(jù)、種類、幅度和審批程序、權(quán)限。規(guī)范集體研究審計報告、審計決定、移送處理等審計風(fēng)險管理控制程序。三是建立審計權(quán)力制衡機制。建立完善審計機關(guān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督制度，實行審計計劃、審計實施、審計處理、審計審理四權(quán)分離，加強審計權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督，形成分權(quán)、制權(quán)的制約機制。嚴格明確分工和權(quán)限，防止越權(quán)和違法行為的發(fā)生，讓權(quán)力真正在法律和制度的軌道和范圍內(nèi)運行。

（二）把欲望關(guān)進思想的“籠子”。

把審計權(quán)力關(guān)進“籠子”首先要把欲望關(guān)進思想的“籠子”。自律是基礎(chǔ)，自律是內(nèi)因，內(nèi)因是控制欲望的根本動力和關(guān)鍵?？刂朴仨毤訌娊逃?。一是要進行正確的世界觀、人生觀和價值觀的教育。突出理想信念教育，不斷增強審計人員抵御審計風(fēng)險的能力。二是加強黨的紀律教育，真正從思想上解決防范審計風(fēng)險的認識問題，為審計風(fēng)險防控機制建設(shè)打牢思想基礎(chǔ)。三是審計權(quán)力風(fēng)險教育。以審計崗位職責(zé)，崗位廉政紀律、崗位職業(yè)道德、崗位風(fēng)險及危害等為重點內(nèi)容，以崗位先進典型、崗位廉政文化、崗位警示安全等為教育素材，使一線審計人員認識到審計權(quán)力運行中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險，做到警鐘長鳴，防微杜漸。四是加強審計職業(yè)道德教育。強化審計人員的職業(yè)操守；五是加強經(jīng)濟法律法規(guī)教育，強化審計人員的法律責(zé)任和廉政責(zé)任，牢固樹立說法從審意識。通過大力培育“以廉興審，強審促廉，使審計風(fēng)險教育逐步由說教變?yōu)橐龑?dǎo)，由被動變?yōu)橹鲃樱山虠l變?yōu)殚_放，真正入眼、入腦、入心，在潛移默化中，增強風(fēng)險防控意識。

（三）把過程關(guān)進公開的“籠子”。

審計權(quán)力運用過程一定要公開、透明，不僅審計人員要清楚，還要讓審計對象清楚，使于監(jiān)督的互動。透明陽光的防控方式，不僅有利于維護審計對象的權(quán)益，更有利于保護審計干部。一是亮化權(quán)力節(jié)點。針對審計業(yè)務(wù)工作的“重點”，權(quán)力運行的“關(guān)健點”、問題易發(fā)的“弱點”、監(jiān)督的“盲點”、對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)進行科學(xué)分解和合理配置。把權(quán)力運行的全過程在信息系統(tǒng)中進行流程再造，細化和固化每個功能環(huán)節(jié)，使權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)始終處于可控狀態(tài)，最大限度地限制自由裁量權(quán)。二是制定和完善審計權(quán)力運行流程圖，如：審計項目計劃擬定流程圖、審計信息總結(jié)工作流程圖、審計信息主動公開工作流程圖、審計執(zhí)法流程圖、審計審理運行流程圖、審計業(yè)務(wù)工作流程圖等。以明確路標，便于落實，利于監(jiān)督。三是要建立健全審計信息公開制度，及時全面公開社會關(guān)心、群眾關(guān)注的審計信息，擴大群眾監(jiān)督的渠道。

（四）把監(jiān)控關(guān)進科技的“籠子”。

以審計信息化帶動審計公開化，以審計公開化促進審計信息化。要充分利用信息化平臺，讓審計工作進行到哪里，審計電子監(jiān)控就跟蹤到哪里，及時起到“拉袖子、拍肩膀”的提醒作用。這種“科技+監(jiān)控”的權(quán)力風(fēng)險防控模式主要包括三個方面內(nèi)容：一是實現(xiàn)審計項目在網(wǎng)上運行、程序在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、信息在網(wǎng)上傳輸，壓縮權(quán)力尋租的空間，避免權(quán)力失控帶來的審計風(fēng)險。二是審計項目在網(wǎng)上審理。各審計組定時上傳審核后的審計工作底稿、審計證據(jù)等資料，實時對審計的各個環(huán)節(jié)、各項內(nèi)容進行嚴格監(jiān)控，使審計質(zhì)量全程可控。三是監(jiān)督在網(wǎng)上監(jiān)控。建立審計權(quán)力運行風(fēng)險電子監(jiān)控平臺，對審計權(quán)力運行中的各環(huán)節(jié)風(fēng)險點進行全方位監(jiān)控，發(fā)揮了電子信息技術(shù)對審計風(fēng)險的監(jiān)控預(yù)警作用。審計全過程都有電子把關(guān)，有領(lǐng)導(dǎo)和公眾監(jiān)督。

（五）把形象關(guān)進輿論的“籠子”。

從實踐來看，社會輿論威力巨大，應(yīng)用社會的力量加強對權(quán)力的監(jiān)督刻不容緩。審計形象怎么樣不是自己說的而是社會公認的。他律是外因，外因是重要條件。一是加強懲治，形成不敢腐的懲戒機制。堅持有案必查、有腐必反、有貪必肅。對審計腐敗要實行“零容忍”，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅決查處發(fā)生在審計工作中的嚴重違紀違法問題，又下大氣力解決索拿卡要和收受財物等發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。二是要真心誠意地接受組織、群眾和社會的廣泛監(jiān)督，養(yǎng)成在監(jiān)督下工作和生活的習(xí)慣。著力通過社會監(jiān)督渠道，聘請“兩委員一代表”、“特邀審計員”和中介機構(gòu)人員等社會監(jiān)督力量，強化對審計執(zhí)法行為的監(jiān)督。