政府采購信息報(bào)社社長劉亞利

2019年伊始，1月3日-4日，由政府采購信息報(bào)、政府采購信息網(wǎng)聯(lián)合舉辦的14屆全國政府采購集采年會(huì)在北京召開。會(huì)議的主題是：績效·深改·電子化。為什么將績效·深改·電子化作為本屆年會(huì)的主題呢？我認(rèn)為，在未來的三至五年內(nèi)，這三個(gè)話題將是政府采購工作的熱點(diǎn)與重點(diǎn)，并且將獲得階段性、突破性進(jìn)展。本期音頻，亞利就來聊聊如何做好預(yù)算績效，包括政府采購績效在內(nèi)的績效管理。

全面預(yù)算績效管理實(shí)施的國際、國內(nèi)背景是什么呢？

其實(shí)呢，早在20世紀(jì)50年代，美國就開始了預(yù)算績效管理，主要評價(jià)大型工程項(xiàng)目的投入產(chǎn)出；70年代繼續(xù)深化；90年代出臺(tái)了法案，預(yù)算績效管理走向成熟。在我國，上世紀(jì)90年代，構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政催生了預(yù)算支出管理。分稅制改革和預(yù)算法的實(shí)施則又添了一把旺火。2012年，十八大報(bào)告將政府績效提到了國家戰(zhàn)略的高度。十八大前后，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，提出十二五重要任務(wù)就是部門整體支出評價(jià)，特別是重大民生項(xiàng)目評價(jià)。2013年財(cái)政部又出臺(tái)了《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，做出了三個(gè)層面的指導(dǎo)，也就是項(xiàng)目支出、部門整體支出、財(cái)政預(yù)算。在整體部門支出中一級指標(biāo)有4個(gè)：投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果。二級指標(biāo)有7個(gè)：目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、職責(zé)履行、履職效應(yīng)。三級指標(biāo)則有28個(gè)。

2017年，十九大報(bào)告把全面實(shí)施預(yù)算績效管理提到了非常重要的戰(zhàn)略高度，指出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。中共中央、國務(wù)院迅速出手，2018年9月25日出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》。9月26日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就管理意見，做出了十問十答權(quán)威解讀。

值得注意的是，有一個(gè)重要的詞語有很大的不同，原來叫支出評價(jià)，現(xiàn)在呢，叫預(yù)算管理。這就體現(xiàn)了績效管理全主體、全過程、全覆蓋的特點(diǎn)。評價(jià)不單是在支出以后進(jìn)行，還要在支出的過程中、預(yù)算配置資源之前，也就是說，預(yù)算績效的概念貫穿全程。

為了理解預(yù)算績效管理的重要性，有兩個(gè)措詞需要引起我們的高度注意，一是“頂層設(shè)計(jì)”，另一個(gè)是“重大部署”。這既是建立高效、責(zé)任、透明政府的需要，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

為什么要搞預(yù)算績效管理呢？我認(rèn)為，政府施政花的錢，主要是預(yù)算資金，預(yù)算資金絕大部分來源于稅收，稅收主要來源于企業(yè)，這就叫做公共資金。公共資金的性質(zhì)就決定了稅收一定要花得有效、高效。如果無效、低效，是有很大問題的，是浪費(fèi)、是犯罪。所以，花預(yù)算資金就要有強(qiáng)烈的績效意識(shí)?；ㄥX必有效，無效必?fù)?dān)責(zé)。

政府采購績效如何評價(jià)？國際認(rèn)可的評價(jià)方法主要有兩種：綜合評價(jià)法和“3Es”法。我國的政府采購績效評價(jià)指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、效益性指標(biāo)。效率性指標(biāo)包括資金效率指標(biāo)、行政效率指標(biāo)和人員效率指標(biāo)。效益性指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、需求性效益指標(biāo)、政策功能性效益指標(biāo)和社會(huì)性效益指標(biāo)。

政府采購績效誰來評價(jià)？從政府采購具體工作角度，以采購人為主體；從財(cái)政資金的管理和使用效率以及政府采購監(jiān)管的角度，以財(cái)政部門為主導(dǎo)。當(dāng)然，也可以通過政府購買服務(wù)的方式，由第三方來具體執(zhí)行。

怎么開展績效評價(jià)呢？首先單位部門自評，然后財(cái)政評價(jià)，還要接受外部的審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)要報(bào)送同級人大審批，最后還要同步向社會(huì)公開。這樣，花錢辦事的單位和部門，內(nèi)部有了原動(dòng)力，外部有了約束力。

績效評價(jià)的結(jié)果與預(yù)算安排、與轉(zhuǎn)移支付分配雙掛鉤。比如，一個(gè)地方績效做得好，就會(huì)優(yōu)先保障資金分配。如果有些項(xiàng)目做的不好則要被取消，而長期沉淀資金則要被收回。

政府采購績效評價(jià)誰來負(fù)責(zé)呢？地方黨委政府主要負(fù)責(zé)同志，部門單位主要負(fù)責(zé)同志，以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。重大項(xiàng)目績效責(zé)任終身制。

預(yù)算績效管理的總體思路，就是在3-5年時(shí)間里，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化，提高資金配置效益和使用效益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。這就要求我們做預(yù)算的時(shí)候就要想到績效，想到要達(dá)成的目標(biāo)。以結(jié)果為導(dǎo)向，績效低下的政策和項(xiàng)目就要及時(shí)清理退出。

全過程呢，就是要事前預(yù)算編制、事中預(yù)算執(zhí)行、事后財(cái)政監(jiān)督，開展績效評價(jià)和績效結(jié)果應(yīng)用。這也是預(yù)算績效管理的創(chuàng)新點(diǎn)。事前績效評估，可以從源頭防控?zé)o效、低效的重大政策、重大項(xiàng)目。政府部門單位對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度以及績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的“雙監(jiān)控”，可以及時(shí)糾正實(shí)施中的問題，確保資金安全高效。事后的多層次評價(jià)體系，落實(shí)主體責(zé)任，全方位多維度反映資金使用績效和政策實(shí)施效果，提高資金配置使用效益。各單位各部門實(shí)行預(yù)算績效自評；各級財(cái)政部門實(shí)行重大政策、項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制。部門實(shí)行整體績效，地方實(shí)行綜合績效，第三方機(jī)構(gòu)參與評價(jià)。

所謂的全覆蓋，就是做到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社保基礎(chǔ)預(yù)算、政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金全面覆蓋。與政府采購密切相關(guān)的就有政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù) 、政府債務(wù)項(xiàng)目。

目前，我國部分省市也做了探索，制定了部門整體支出績效評價(jià)實(shí)施方案。例如2013年，北京市印發(fā)《北京市市級預(yù)算部門整體支出績效評價(jià)操作細(xì)則》。北京市有工作規(guī)范，有操作細(xì)則，績效管理制度較為完善。