國(guó)有企業(yè)是在不同社會(huì)制度下都普遍存在的一種企業(yè)形式，它是由政府擁有和控制的企業(yè)。中國(guó)國(guó)企包括中央直屬企業(yè)（CGOEs）和地方所有企業(yè)（Local-government-owned enterprise）。在中國(guó)國(guó)企“走出去”的過程中，這些企業(yè)與中國(guó)政府有著密不可分的聯(lián)系。總體而言，學(xué)界普遍認(rèn)為國(guó)企與政府之間存在聯(lián)系，但在分析這種聯(lián)系的性質(zhì)時(shí)存在分歧。

首先是工具論（Instrumental argument）。這一派觀點(diǎn)認(rèn)為基于國(guó)企自身的特有屬性，即作為社會(huì)主義制度下的特殊經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)維護(hù)政治制度、實(shí)現(xiàn)政府政治目標(biāo)和社會(huì)建設(shè)，因此國(guó)企“走出去”的行為服務(wù)于中國(guó)國(guó)家的政治戰(zhàn)略目標(biāo)。國(guó)企為什么會(huì)服務(wù)于中國(guó)政府的政治目標(biāo)，國(guó)外學(xué)者認(rèn)為這一原因在于國(guó)企高管的任命機(jī)制，例如重要央企的三個(gè)高層職位都是由中組部任命的黨員。但這種觀點(diǎn)完全忽略了國(guó)企作為經(jīng)濟(jì)行為體的逐利本性，忽視了企業(yè)具有一定程度的自主屬性，因此也不能解釋國(guó)企在實(shí)踐中出現(xiàn)的部分背離政府政策的行為。

其次是合作論（Cooperation argument）。這一派觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)企“走出去”的進(jìn)程中，中國(guó)政府積極出臺(tái)政策，幫助企業(yè)開拓海外市場(chǎng)和對(duì)接國(guó)際資源。中國(guó)政府為什么會(huì)積極幫助企業(yè)，有觀點(diǎn)認(rèn)為這是基于國(guó)企自身所具有的重要性——國(guó)企是中國(guó)社會(huì)主義制度和中共執(zhí)政的重要基礎(chǔ)，是國(guó)家安全的重要保障，也是國(guó)家治理市場(chǎng)失靈的有效手段；國(guó)企更是我國(guó)參與全球治理的重要載體，是推動(dòng)國(guó)家全球戰(zhàn)略的重要手段。這種觀點(diǎn)具有一定的合理性，但卻忽略了在實(shí)踐中，存在著大量的國(guó)企在沒有政府支持下自身“走出去”的模式，企業(yè)和政府關(guān)系的多樣性沒有得到充分的重視。

第三種是弱聯(lián)系論（Weak connection argument）。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)企本質(zhì)上是自主的，是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的，可能會(huì)“適應(yīng)、修改甚至顛覆政府指令”。不幸的是，這種觀點(diǎn)只是部分地說明了企業(yè)與政府之間的關(guān)系。它無法解釋為什么在某些情況下，中國(guó)政府可以對(duì)國(guó)企施加強(qiáng)大的影響，正如工具論所述的那樣。

綜上，中國(guó)國(guó)企與政府的關(guān)系是高度復(fù)雜的，每種觀點(diǎn)都有利有弊。因此，本文借鑒現(xiàn)有研究，轉(zhuǎn)向條件性問題，即在什么條件下工具論適用，在什么條件下不適用。

東南亞地區(qū)是中國(guó)“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，本文以中國(guó)國(guó)企近年來在東南亞地區(qū)展開的大量合作項(xiàng)目為例，考察了項(xiàng)目中企業(yè)與政府的關(guān)系。本文提出海外項(xiàng)目中國(guó)企與政府的互動(dòng)關(guān)系主要存在著三種模式：企業(yè)模式、企業(yè)+政府模式、政府+企業(yè)模式。只有當(dāng)政府對(duì)國(guó)企的支持是直接的且可以被制度化時(shí)，政府支持因素才會(huì)被考慮。因此，本文將主要關(guān)注政府的實(shí)質(zhì)性支持，例如財(cái)政支持（Financial support），畢竟項(xiàng)目融資對(duì)國(guó)企在投標(biāo)和完成項(xiàng)目時(shí)非常重要。

1.企業(yè)自主模式（Independent SOE）

企業(yè)自主模式是一種國(guó)企自主追求自身海外利益的行為模式。在這一模式中，企業(yè)是項(xiàng)目合同簽訂的主體，項(xiàng)目的調(diào)研、競(jìng)標(biāo)、融資以及風(fēng)險(xiǎn)管理均由企業(yè)自主承擔(dān)，政府部門參與監(jiān)管但并未起到主導(dǎo)或協(xié)助支持的作用，企業(yè)的商業(yè)行為具有高度自主性，其自主投資、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和自享利益，與國(guó)家的政治目標(biāo)并無關(guān)聯(lián)。這一模式中國(guó)企與政府部門的互動(dòng)主要表現(xiàn)在行政管理上，即需要獲得在國(guó)內(nèi)相關(guān)部門的批準(zhǔn)，并接受監(jiān)管與檢查。除了所有權(quán)的差別外，這一模式中的國(guó)企行為受市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)，與私企運(yùn)營(yíng)方式類似。具體到工程項(xiàng)目中，企業(yè)通過市場(chǎng)投標(biāo)或業(yè)主方的邀標(biāo)、議標(biāo)獲得項(xiàng)目合同，企業(yè)還須自身進(jìn)行市場(chǎng)融資并承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。

馬來西亞皇京港口項(xiàng)目（Melaka Gateway Project）是上述企業(yè)模式的一例。馬來西亞凱杰發(fā)展有限公司是皇京港項(xiàng)目的主要開發(fā)商，該項(xiàng)目是一個(gè)私人投資的項(xiàng)目。2016年9月，中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司與馬來西亞凱杰公司簽訂合作框架協(xié)議，共同開發(fā)及建設(shè)馬六甲皇京港項(xiàng)目。中國(guó)電建自主簽訂了項(xiàng)目合同，并與其他公司成立了新的投資實(shí)體，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行融資，中國(guó)電建需要前期墊資，由自身承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.企業(yè)+政府模式（SOE + government）

與企業(yè)模式相比，企業(yè)+政府模式是由國(guó)企主動(dòng)發(fā)起的“走出去”行為，國(guó)企參與了市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)或受到業(yè)主方的邀標(biāo)、議標(biāo)等，但企業(yè)在融資方面受到了政府的資助，表現(xiàn)為通過政策性銀行（指由政府設(shè)立的，不以自身逐利最大化為主要目標(biāo)，主要為貫徹政府特定政策進(jìn)行融資的機(jī)構(gòu)）或政府專項(xiàng)基金（例如絲路基金等）進(jìn)行融資。其操作流程一般是先有項(xiàng)目商務(wù)合同，再有政策性銀行的貸款協(xié)議，因此企業(yè)主導(dǎo)，政府支持是這一模式的主要特征。

柬埔寨甘再水電站項(xiàng)目（Kamchay Hydropower Dam Project）就是企業(yè)+政府模式的一例。2004年7月，柬埔寨工業(yè)部以國(guó)際競(jìng)標(biāo)的方式公布了該項(xiàng)目，2005年1月中國(guó)水電建設(shè)集團(tuán)國(guó)際工程有限公司和另一家中國(guó)公司在柬參加了該項(xiàng)目的投標(biāo)。最終該項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資的72％是從中國(guó)進(jìn)出口銀行以貸款的形式獲得的。中國(guó)政府并未響應(yīng)柬方提出的適用于政府間合作的優(yōu)惠貸款的請(qǐng)求，僅提供一般出口信貸。

3.政府+企業(yè)模式（Government + SOE）

在國(guó)企“走出去”的進(jìn)程中，還有一種模式是政府+企業(yè)模式，該模式是由政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的項(xiàng)目。其典型特征是政府部門（如發(fā)改委、商務(wù)部）或其代表機(jī)構(gòu)介入了項(xiàng)目的進(jìn)程。一般情況下政府部門與對(duì)方進(jìn)行了項(xiàng)目的談判，政府代表是相關(guān)協(xié)議簽訂的主體，企業(yè)是合同實(shí)施的主體，負(fù)責(zé)專業(yè)技術(shù)以及最終的項(xiàng)目建設(shè)工作。在融資事項(xiàng)上，一般由中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司分別提供貸款及信用擔(dān)保。在這一模式內(nèi)，政治和外交考慮在政府參與項(xiàng)目過程占主導(dǎo)。因此，這種模式促進(jìn)了兩國(guó)戰(zhàn)略政治、經(jīng)濟(jì)和外交關(guān)系的發(fā)展，同時(shí)也推動(dòng)了中國(guó)國(guó)企進(jìn)一步走向全球化。此外，政府與企業(yè)的關(guān)系因項(xiàng)目性質(zhì)不同也存在著多種合作形式。

雅萬高鐵項(xiàng)目（Jakarta-Bandung High-speed Railway Project）就是政府主導(dǎo)企業(yè)參與的模式。兩國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人親自推動(dòng)了項(xiàng)目的實(shí)施，且中國(guó)政府不需要印尼提供主權(quán)貸款擔(dān)保。

綜上，如圖1所示，國(guó)企“走出去”的三種模式中行為主體不同，企業(yè)與政府的互動(dòng)關(guān)系也不同。

在國(guó)企不同的“走出去”的模式中，存在不同類型的政企關(guān)系，因此回答關(guān)于國(guó)企是否是國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)略工具這一問題需要具體分析二者的利益關(guān)系是否符合兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一，利益契合度（The fitness of interests），即國(guó)企在他國(guó)追逐經(jīng)濟(jì)利益的行為是否符合國(guó)家的對(duì)外政治戰(zhàn)略目標(biāo)？二，利益優(yōu)先等級(jí)（Priority of interests），即國(guó)企是否會(huì)在一定程度上犧牲自身的經(jīng)濟(jì)利益而服務(wù)于國(guó)家的政治戰(zhàn)略目標(biāo)？只有二者的利益關(guān)系具有一定的契合度，并且后者具有一定的優(yōu)先等級(jí)時(shí)，“戰(zhàn)略工具論”的觀點(diǎn)才能成立。

在企業(yè)自主模式中，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為體，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，政府盡管具有監(jiān)督管理職能，但并未實(shí)質(zhì)性參與運(yùn)營(yíng)，因此不能認(rèn)為企業(yè)行為和國(guó)家對(duì)外政治戰(zhàn)略行為直接關(guān)聯(lián)，“戰(zhàn)略工具論”難以成立。

在企業(yè)+政府模式中，企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為受到了政府政策性銀行的融資支持，因此企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為不會(huì)與國(guó)家對(duì)外的政治戰(zhàn)略目標(biāo)分道而行，二者具有同向發(fā)展的趨勢(shì)，但基于二者之間的聯(lián)系是一種市場(chǎng)性的金融激勵(lì)，而非直接的行政指令，因此容易出現(xiàn)同向不同步的發(fā)展態(tài)勢(shì)，具有微弱的戰(zhàn)略工具論意涵。在這一模式中，同向不同步的態(tài)勢(shì)意味著國(guó)企追逐經(jīng)濟(jì)利益的行為大多數(shù)情況下符合國(guó)家的對(duì)外政治戰(zhàn)略目標(biāo)，但國(guó)企逐利的本性沒有受到政治目標(biāo)的影響，利潤(rùn)最大化行為與國(guó)家政治目標(biāo)之間存在差距。

在政府+企業(yè)模式中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，企業(yè)參與項(xiàng)目進(jìn)程，政府實(shí)質(zhì)性參與到項(xiàng)目合同的談判進(jìn)程當(dāng)中，政治外交戰(zhàn)略目標(biāo)被置于有限考慮的地位，因此企業(yè)在很大意義上成為國(guó)家的對(duì)外戰(zhàn)略工具。但二者的關(guān)系并非政府制定政策，企業(yè)執(zhí)行政策的簡(jiǎn)單的上下級(jí)垂直關(guān)系，二者的關(guān)系更類似于一種基于不同職能的水平合作關(guān)系，二者利益和而不同（convergent rather than strictly congruent）。在這一模式中，企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的擴(kuò)展符合國(guó)家的政治戰(zhàn)略目標(biāo)，且為國(guó)家對(duì)外政治目標(biāo)犧牲了部分經(jīng)濟(jì)利益，符合戰(zhàn)略工具論的觀點(diǎn)。然而政府與國(guó)企仍存在差別。國(guó)家的政治目標(biāo)和利益集中在國(guó)家形象、雙邊關(guān)系、社會(huì)效益上，故政府眼光較為長(zhǎng)遠(yuǎn)。而國(guó)企關(guān)注具體項(xiàng)目和地方利益，目光較為短淺。

綜上，在不同的國(guó)企“走出去”模式中，企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與國(guó)家對(duì)外政治戰(zhàn)略利益互動(dòng)關(guān)系不同，因此戰(zhàn)略工具論只在一定條件下成立，如圖2所示。

在中國(guó)國(guó)有企業(yè)于東南亞“走出去”的過程中，只有政府+企業(yè)模型才能證實(shí)“戰(zhàn)略工具論”，在該模式中，為了服務(wù)于政府的政治戰(zhàn)略，海外運(yùn)營(yíng)國(guó)企的利潤(rùn)最大化傾向被削弱。相比之下，在企業(yè)自主模式和企業(yè)+政府模式中，國(guó)企的利潤(rùn)最大化傾向不受影響，國(guó)企的利益與政府的政治戰(zhàn)略并不一定一致。

本文發(fā)現(xiàn)，（政府與國(guó)企之間的）工具關(guān)系是二者討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。在政府提供優(yōu)惠貸款或項(xiàng)目合同的條件下，某些國(guó)企在海外經(jīng)營(yíng)中，將沿著政府的方向，與政府的戰(zhàn)略重點(diǎn)保持一致。因此，在海外經(jīng)營(yíng)的國(guó)企是否對(duì)政府有幫助，取決于政府的商業(yè)產(chǎn)品。利用這一發(fā)現(xiàn)來分析其他國(guó)家的國(guó)企具有啟發(fā)性，西方國(guó)企在海外活動(dòng)中比中國(guó)國(guó)企擁有更大的自主權(quán)。本文還發(fā)現(xiàn)，政企工具關(guān)系的內(nèi)容主要局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，商業(yè)產(chǎn)品是政府與國(guó)企之間的主要制度紐帶。

國(guó)企對(duì)中國(guó)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制都具有重要意義。一方面，過分廣泛地將國(guó)企服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)將損害國(guó)企作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體在全球市場(chǎng)中的作用，這將進(jìn)一步削弱中國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，忽視國(guó)企的工具性價(jià)值將導(dǎo)致中國(guó)在國(guó)際交往中無法滿足其戰(zhàn)略需求，將在政治方面對(duì)中國(guó)的崛起產(chǎn)生負(fù)面影響。

國(guó)有企業(yè) 

State-owned Enterprise

政策性銀行

Policy Bank

國(guó)家發(fā)改委 

National Development and Reform Commission（NDRC）

校對(duì) | 任怡靜 何伊楠   

審核 | 施榕

排版 | 楊璐蔓