當(dāng)下，我國既要努力化解快速城鎮(zhèn)化累積的安全風(fēng)險(xiǎn)，又要實(shí)現(xiàn)高水平基數(shù)上的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，還要滿足人民群眾日益增長的對(duì)美好生活的需要，而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都需要通過城市空間的更新改善予以支撐。

（1）既有建筑安全隱患。我國普通民用建筑物和構(gòu)筑物的設(shè)計(jì)使用年限為50年，大量改革開放初期建造的房屋已進(jìn)入了全生命周期的“中老年”（圖1）。

▲ 圖1 | 2020年江蘇省不動(dòng)產(chǎn)登記建筑面積以及安全隱患排查建筑及涉及居民數(shù)量

資料來源：本文圖片除另有注明外，均為筆者自行繪制或攝制。

（2）地下管網(wǎng)老化。常年“重地上、輕地下”的建設(shè)發(fā)展，快速建設(shè)時(shí)期監(jiān)管不到位，地下管網(wǎng)問題積累形成“灰犀牛風(fēng)險(xiǎn)”。

如何在有限的國土空間上、在高水平基數(shù)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，尚未有十分清晰的實(shí)現(xiàn)路徑，但其中兩個(gè)確定的選擇是新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)空間的提質(zhì)增效，這些都與城市更新行動(dòng)密切相關(guān)。

（1）低效工業(yè)再開發(fā)。國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的變化和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，要求低效產(chǎn)業(yè)空間要向高價(jià)值空間轉(zhuǎn)換。

（2）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過剩。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)帶來傳統(tǒng)辦公空間、商貿(mào)空間過剩，需要對(duì)這些空間進(jìn)行功能轉(zhuǎn)換和更新改造升級(jí)（圖2）。

▲ 圖2 | 2021年全國存量商業(yè)面積和商場數(shù)及2022年預(yù)計(jì)開設(shè)商場數(shù)

資料來源：數(shù)據(jù)來自https://new.qq.com/rain/a/20220614A03NLP00。

（3）數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要城市空間和基礎(chǔ)設(shè)施的支撐，線上線下空間的互動(dòng)、數(shù)字化智慧化的精準(zhǔn)管理將推動(dòng)城市發(fā)展的升級(jí)。

（1）宜居生活住區(qū)改善。以江蘇省為例，2000年前建成的老舊小區(qū)數(shù)量超過1.3萬個(gè)，在近年加大力度推動(dòng)老舊小區(qū)改造的情況下，全省仍有4200多個(gè)老舊小區(qū)有待改善更新，同時(shí)隨著時(shí)間的推移，老舊小區(qū)還將持續(xù)滾動(dòng)增加。老舊小區(qū)普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施不齊、功能配套不夠、公共空間缺少、停車難等老百姓的“急難愁盼”問題（圖3）。

▲ 圖3 | 江蘇省老舊小區(qū)及待更新小區(qū)數(shù)量

（2）生態(tài)環(huán)境改善。根治城市水環(huán)境污染，需要地下雨污管網(wǎng)的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)更新治理。

（3）文化特色彰顯。珍貴歷史文化遺產(chǎn)要轉(zhuǎn)化為當(dāng)代發(fā)展的文化資源，面臨資金投入大、產(chǎn)權(quán)困境、原住民保護(hù)難等現(xiàn)實(shí)問題。

（4）新型社會(huì)治理。新冠疫情防控背景下的人生百態(tài)和高下立現(xiàn)的社會(huì)治理，顯露出許多需要討論并不斷完善的空間，折射出高流動(dòng)性的城市的“陌生人社會(huì)”問題和風(fēng)險(xiǎn)。

高度凝練、集中于城市特定地區(qū)的現(xiàn)實(shí)問題，與多元主體的復(fù)雜訴求相互交織，形成多維度的矛盾問題，難以沿用增量發(fā)展時(shí)期以“謀篇布局”為方法手段的規(guī)劃建設(shè)路徑，必須在深入了解城市更新實(shí)踐中復(fù)雜的社會(huì)需求的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)真實(shí)世界的現(xiàn)實(shí)改善。

以往以城市為尺度的總體規(guī)劃，其綜合性和專業(yè)性使得普通民眾難以深度參與，加上宏觀城市格局問題并非百姓身邊事，公眾參與熱情往往不高。但面向特定區(qū)域的建成環(huán)境改善，百姓相比于規(guī)劃師，更了解所在的小區(qū)和街道等存在的現(xiàn)實(shí)問題，他們對(duì)改善生活環(huán)境的愿望和訴求十分迫切、真切、生動(dòng)、具體（圖4）。

▲ 圖4 | 老百姓對(duì)自身生活環(huán)境改善的參與愿望強(qiáng)烈

資料來源：南京市天津新村宜居街區(qū)更新改善項(xiàng)目。

城市更新實(shí)踐，涉及對(duì)土地、房屋等有限空間資源利益的調(diào)整，必然伴隨涉及個(gè)體、集體和公共利益的矛盾和沖突。多元的訴求疊加在有限的空間，往往需要長時(shí)間、多方式的反復(fù)溝通和協(xié)商調(diào)整，方能達(dá)成城市更新實(shí)施方案的共識(shí)。

（1）老舊小區(qū)改造過程中：加裝電梯時(shí)，普遍存在不同樓層居民的共同意愿達(dá)成難；增加車位時(shí)，有車住戶和無車住戶對(duì)于停車空間和綠化空間的訴求也往往各不相同。

（2）歷史地段的保護(hù)更新過程中：混居大雜院的私房主和租房人的更新需求也各不相同。

現(xiàn)實(shí)中的絕大多數(shù)城市老舊小區(qū)更新改善，是靠政府投入。這種政府輸血式的更新改造方式，一方面會(huì)增加地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，長期來看不可持續(xù)；另一方面也不利于帶動(dòng)社會(huì)投資，提高產(chǎn)權(quán)人自主更新的主觀能動(dòng)性。

當(dāng)然，客觀上城市更新行動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目的資金平衡難度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，也正因如此，需要更精細(xì)的謀劃、策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管理（圖5）。

▲ 圖5 | 2020年南京市老舊小區(qū)改造前后房價(jià)變化（單位：元/m²）

注：南京老舊小區(qū)改造的投入多在500元/m²以下，改造后的房屋增值普遍超過了1000元/m²。更新改善后的空間增值，應(yīng)該為投入者所分享，相應(yīng)地投入資金具有獲得回報(bào)的潛在可能性。

資料來源：數(shù)據(jù)來源于南京市房產(chǎn)局。

滿足上述復(fù)雜社會(huì)需求的城市更新行動(dòng)，需要響應(yīng)公眾深度參與的現(xiàn)實(shí)需求，需要在有限空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，還需要著力破解資金難以平衡的現(xiàn)實(shí)難題。

這要求規(guī)劃師下沉到具體項(xiàng)目中，一方面，加強(qiáng)事前調(diào)查、摸清群眾意愿，通過和居民及利益相關(guān)人的討論溝通，推動(dòng)共識(shí)達(dá)成；另一方面，加強(qiáng)和實(shí)施者、投資人的共商共謀，在維護(hù)公共利益的前提下盡可能通過精細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)為空間增值賦能，注重資金和運(yùn)營的可持續(xù)性，推動(dòng)探索可復(fù)制可推廣的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐路徑。

（1）人群覆蓋：所覆蓋的居民含產(chǎn)權(quán)人、租戶和利益相關(guān)人，重點(diǎn)關(guān)注老人、傷殘人士、低收入者等弱勢群體。

（2）要素覆蓋：包括建筑、設(shè)施和空間，重點(diǎn)關(guān)注既有建筑安全、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施補(bǔ)短板、歷史資源和集體記憶場所的保護(hù)利用。

（3）分析精準(zhǔn)：包括居民的多元訴求和空間、設(shè)施改善的匹配可能（圖6）。

▲ 圖6 | 收集居民訴求的APP和居民的訴求表達(dá)

資料來源：南京市天津新村宜居街區(qū)更新改善項(xiàng)目。

（1）表達(dá)：因地制宜構(gòu)建溝通協(xié)商機(jī)制，完全準(zhǔn)確地獲取真實(shí)訴求。

（2）協(xié)商：將各方意愿務(wù)實(shí)融入到擬解決方案中，提供多情景的空間設(shè)計(jì)方案、可討論的權(quán)益分配規(guī)則。

（3）共識(shí)：聚焦矛盾謀劃系統(tǒng)解決之策，共同協(xié)商達(dá)成共識(shí)。

推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“居民出一點(diǎn)、市場投入一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)助一點(diǎn)、政策支持一點(diǎn)”的資金共擔(dān)機(jī)制的建立，需要調(diào)動(dòng)居民的自主更新意識(shí)，也需要改變政府的項(xiàng)目管理方式，由自上而下的責(zé)任目標(biāo)落實(shí)，調(diào)整為自下而上的居民自愿申請(qǐng)，即根據(jù)不同地區(qū)“申請(qǐng)參加更新改造”的居民比例等遴選決定實(shí)施項(xiàng)目。

在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)上述“四個(gè)一點(diǎn)”的同時(shí)，還應(yīng)通過“規(guī)建管一體化”的改革形成城市更新實(shí)施機(jī)制。要推動(dòng)成立市場力量參與的城市更新公司，負(fù)責(zé)組織推動(dòng)城市更新項(xiàng)目的策劃、規(guī)劃、實(shí)施和后期維護(hù)管理。

在前期策劃、空間設(shè)計(jì)階段，要考慮后期運(yùn)營的需求，預(yù)留空間變化的可能，適應(yīng)后期業(yè)態(tài)調(diào)整，促進(jìn)空間設(shè)計(jì)與功能、業(yè)態(tài)策劃和后期運(yùn)營充分結(jié)合。

鼓勵(lì)更新實(shí)施主體提高物業(yè)持有比例和期限。推動(dòng)實(shí)施主體對(duì)實(shí)施項(xiàng)目的長期運(yùn)營，持續(xù)推動(dòng)業(yè)態(tài)優(yōu)化，與所在地區(qū)形成良性互動(dòng)、共同成長的有機(jī)整體。

上述具體而微的城市更新行動(dòng)實(shí)踐的有效展開，需要規(guī)劃理念的變革、規(guī)劃工具方法的調(diào)整、規(guī)劃建設(shè)管理流程的優(yōu)化，更呼喚新時(shí)代的中國城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的創(chuàng)新發(fā)展。

變革的環(huán)境中，中觀尺度的城市規(guī)劃向兩端分化。

（1）一頭走向更為廣闊的國土空間，服務(wù)于新發(fā)展理念下的國土空間格局優(yōu)化、生態(tài)文明建設(shè)、國家糧食安全的土地支撐，以及“構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局”的空間要素保障等宏觀戰(zhàn)略，成為推動(dòng)國家發(fā)展整體有序和實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的政策性工具。

（2）另一頭，規(guī)劃治理對(duì)象從城市尺度下沉到中微觀的地區(qū)尺度，更加強(qiáng)調(diào)通過城市更新實(shí)踐解決老百姓人居環(huán)境改善的真實(shí)需要，以及實(shí)現(xiàn)中國城鎮(zhèn)化下半程中城市高品質(zhì)、精細(xì)化發(fā)展的提質(zhì)增效要求。

規(guī)劃空間尺度的調(diào)整伴隨著對(duì)規(guī)劃工具方法變革的要求。

（1）宏觀的國土空間尺度上，規(guī)劃工具要與國土政策有機(jī)融合，以適應(yīng)規(guī)劃師熟悉的城市空間結(jié)構(gòu)和功能分區(qū)，被高度凝練為“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”及相應(yīng)的“城鎮(zhèn)空間”管控策略的變化；國土空間規(guī)劃大大增強(qiáng)了關(guān)于生態(tài)基底保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)的政策性內(nèi)容，相應(yīng)要求國土空間規(guī)劃師要加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)林、水利、地理等專業(yè)學(xué)科的深度融合。

（2）中微觀尺度的城市更新行動(dòng)實(shí)踐，要面對(duì)地上建筑和地下管線動(dòng)態(tài)更新的現(xiàn)實(shí)需要，面對(duì)化解歷史遺留問題、滿足當(dāng)下現(xiàn)實(shí)需求、實(shí)現(xiàn)未來可持續(xù)發(fā)展的綜合命題，亟待創(chuàng)新發(fā)展形成適應(yīng)地區(qū)尺度城市更新行動(dòng)要求的規(guī)劃政策、工具和方法。在城市尺度的規(guī)劃及建筑單體的設(shè)計(jì)之間，培育形成地區(qū)尺度的、剛?cè)嵯酀?jì)的系列規(guī)劃設(shè)計(jì)方法和政策工具箱（圖7）。

▲ 圖7 | 城市規(guī)劃專業(yè)與多學(xué)科的融合

城市更新行動(dòng)的有效集成實(shí)施，要求規(guī)劃建設(shè)管理流程整合重構(gòu)。

（1）要從以規(guī)模為導(dǎo)向的串聯(lián)式開發(fā)建設(shè)，轉(zhuǎn)向以品質(zhì)取勝的一體化更新謀劃。面向宜居環(huán)境和活力空間營造，一體化聯(lián)動(dòng)構(gòu)建“策劃—規(guī)劃—設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營”的全生命周期流程。

（2）要從藍(lán)圖式規(guī)劃實(shí)施的物質(zhì)空間導(dǎo)向，轉(zhuǎn)到以人為本、社會(huì)和諧的治理結(jié)果導(dǎo)向，推動(dòng)城市更新行動(dòng)成為居民及相關(guān)利益方共建共治共享家園的實(shí)踐過程。

（3）要從控制性詳細(xì)規(guī)劃相對(duì)簡單的土地用途和強(qiáng)度開發(fā)規(guī)則管控，轉(zhuǎn)向面對(duì)豐富多元的城市更新地區(qū)，強(qiáng)調(diào)更新方案的本地性和針對(duì)性，高度重視設(shè)計(jì)創(chuàng)新的空間賦能力量，通過城市設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)、藝術(shù)設(shè)計(jì)等的交叉融合，因地制宜推動(dòng)城市更新實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)人民生活場所更加宜居、空間資源保值增值的綜合發(fā)展目標(biāo)（圖8）。

▲ 圖8 | 連云港市連島濱海漁村特色塑造:圖則、指標(biāo)式規(guī)劃之外，強(qiáng)調(diào)精細(xì)設(shè)計(jì)的引導(dǎo)作用