南京大學(xué)城市與資源學(xué)系 黃賢金

　　長(zhǎng)江三角洲地區(qū)以不足全國(guó)1%的土地面積，養(yǎng)活了占全國(guó)5%的人口，創(chuàng)造了占全國(guó)20%的GDP。其土地利用集約程度和產(chǎn)出效益大大高于全國(guó)平均水平。然而，近些年隨著長(zhǎng)三角工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，該區(qū)域的土地利用問(wèn)題也日益突出，土地矛盾也日益集中，日益激烈。

　　糧食安全是以一定的耕地面積和質(zhì)量為基礎(chǔ)的，沒(méi)有耕地安全就沒(méi)有糧食安全。然而自20世紀(jì)90年代以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)平均每年每平方公里流失預(yù)計(jì)達(dá)到0.30公頃，是同期全國(guó)平均水平的8-10倍，年均耕地遞減率達(dá)到0.6-1.0%，是全國(guó)平均水平的2-3倍。在個(gè)別地區(qū)，年均耕地遞減率已經(jīng)超過(guò)3%，有的年份可能達(dá)到5%，甚至更多是全國(guó)平均水平的10倍之多。根據(jù)對(duì)于有關(guān)學(xué)者對(duì)于蘇州市的分析，流失的耕地3/5流向工礦用地，1/6流向居民點(diǎn)，1/6流向交通用地，還有余下的耕地主要流向農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。作為“魚米之鄉(xiāng)”的長(zhǎng)三角地區(qū)，規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)率大多在80-90%，而當(dāng)前實(shí)際保護(hù)效率可能只有50-60%，有的地方可能只有30-40%。有的縣市甚至提出要將農(nóng)田全部轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用地，種植草坪、樹(shù)木。

　　耕地?cái)?shù)量迅速減少，耕地質(zhì)量也呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。由于長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本較高，使得其耕地長(zhǎng)期處于重用輕養(yǎng)的狀態(tài)，傳統(tǒng)的綠肥、畜肥及河泥肥多被化肥所替代，常年有機(jī)肥使用不足，而化肥使用上有存在在量大與結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。當(dāng)前長(zhǎng)三角地區(qū)單位耕地面積的化肥使用量比全國(guó)平均水平高出1/3，但鉀肥投入不足，氮肥投入過(guò)量，缺鉀面積耕地已經(jīng)超過(guò)10%。

　　耕地生態(tài)安全問(wèn)題也日益突出?；兽r(nóng)藥加之工業(yè)污染，目前長(zhǎng)三角適合有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地十分有限。各類農(nóng)產(chǎn)品有毒物質(zhì)含量時(shí)有檢出，相當(dāng)多的地方已經(jīng)不適合生產(chǎn)糧食及蔬菜、水果等可食用類農(nóng)產(chǎn)品。同時(shí)酸雨對(duì)于土壤的污染也在加劇，酸雨發(fā)生的頻率在30%以上，有的地區(qū)達(dá)到60%甚至更多。由于工業(yè)化的過(guò)快發(fā)展，地下水過(guò)度開(kāi)采造成的地面沉降問(wèn)題也十分突出。

　　目前要在長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡已經(jīng)不可能。但是15個(gè)不同城市的可能性相差很大。根據(jù)預(yù)測(cè)，上海市實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的可能性不大；南京市、無(wú)錫市、蘇州市、揚(yáng)州市、杭州市、寧波市、紹興市難以實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；南通市、鎮(zhèn)江市、常州市、嘉興市較難實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；只有舟山、泰州、湖州有實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的可能性。

　　土地出讓的競(jìng)爭(zhēng)陷阱

　　長(zhǎng)三角地區(qū)目前是一種外源性、外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。由于諸侯經(jīng)濟(jì)體系的作用，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)在工業(yè)化快速發(fā)展過(guò)程中，土地出讓競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)也因此而形成。從圖1可以看出，除寧波、舟山外，2001年各城市土地出讓數(shù)量比1999年、2000年有了普遍增加。2002-2003年這一問(wèn)題表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。

　　圖1 1999-2001長(zhǎng)江三角洲地區(qū)工業(yè)用地出讓狀況

　　表1 1996-2001年長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市工業(yè)用地出讓價(jià)格 單位：（元/ M2）

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)土地年鑒》（1997-1999）、《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》（2000-2002年）。

　　在工業(yè)用地出讓面積不斷增加的同時(shí)，自1999-2001年工業(yè)用地出讓價(jià)格總體呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)（見(jiàn)表1），其原因在于：從投資資本來(lái)源來(lái)看，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)正呈現(xiàn)外源性發(fā)展態(tài)勢(shì)，各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于外來(lái)資本的依賴性不斷增強(qiáng)，在這種情況下，各地大都將地價(jià)作為調(diào)節(jié)杠桿，通過(guò)擴(kuò)大土地出讓面積、降低土地出讓價(jià)格，來(lái)吸引更多的外來(lái)投資。

　　由于長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)投資具有強(qiáng)烈的外源性，從而使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在投資項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中更具有財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免的優(yōu)勢(shì)，這樣就使得城市經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，城市地價(jià)越低。

　　雖然經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)城市的市場(chǎng)地價(jià)較低，但是由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的投資環(huán)境更優(yōu)，這就使得其收益地價(jià)反而更高，使得工業(yè)投資者不僅可以獲得工業(yè)生產(chǎn)效率，還可以獲得工業(yè)用地增值效益，這在一定程度上將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的城市，后發(fā)優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)。

　　工業(yè)土地出讓中的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象若不加以控制，不僅城市領(lǐng)導(dǎo)者的政績(jī)質(zhì)量難以保證，社會(huì)矛盾尤其是農(nóng)民與政府的矛盾將會(huì)加劇，而且工業(yè)用地投機(jī)行為將會(huì)加劇，從而對(duì)于土地持續(xù)利用、區(qū)域工業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展都將造成不良影響。

　　以昆山工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，由于面臨來(lái)自上海、浙江以及蘇州周邊地區(qū)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的壓力，當(dāng)前昆山市的土地出讓價(jià)格已經(jīng)從數(shù)年前的12-13萬(wàn)元/畝，下降到當(dāng)前的7-8萬(wàn)元/畝，而土地的實(shí)際開(kāi)發(fā)成本則在14-15萬(wàn)元，出讓價(jià)格僅僅為土地開(kāi)發(fā)成本的1/2；蘇州工業(yè)園區(qū)也是這樣，其土地開(kāi)發(fā)成本約20萬(wàn)元/畝，而出讓價(jià)格僅僅8-12萬(wàn)元/畝，每畝補(bǔ)貼8-12萬(wàn)元。

　　城市地價(jià)畸形飆升

　　在工業(yè)地價(jià)不斷下降，乃至出現(xiàn)零地價(jià)的同時(shí)，由于城市住房消費(fèi)具有不可轉(zhuǎn)移或難以轉(zhuǎn)移性，城市地價(jià)則不斷飆升。2003年上海、杭州、南京地價(jià)分別位居全國(guó)城市地價(jià)水平的第二、三、四位。可見(jiàn)，從長(zhǎng)三角城市地價(jià)的平均水平來(lái)看，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于珠三角及環(huán)渤海灣經(jīng)濟(jì)圈等經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

　　這主要是由于政府部門片面追求資金導(dǎo)向型的城市經(jīng)營(yíng)，以解決工業(yè)土地惡性競(jìng)爭(zhēng)造成的財(cái)政窟窿以及城市過(guò)快發(fā)展所需要的巨大投資，而沒(méi)有將城市經(jīng)營(yíng)與城市理性發(fā)展進(jìn)行有效結(jié)合。由此使得土地出讓金收入業(yè)已成為城市政府的第二財(cái)政，有的地方甚至已經(jīng)成為第一財(cái)政。

　　有的分析報(bào)告認(rèn)為，2003年全國(guó)城市地價(jià)上漲速度業(yè)已減緩，這不完全準(zhǔn)確。近年來(lái)全國(guó)城市用地?cái)U(kuò)張十分迅速，城市周邊土地由于基礎(chǔ)設(shè)施、人文環(huán)境不夠完善，地價(jià)自然很低，但其實(shí)城市中心地帶或發(fā)展成熟區(qū)地價(jià)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊地區(qū)，因此，從固定區(qū)位來(lái)看，2003年地價(jià)上漲幅度應(yīng)該十分迅速，而且由此也帶來(lái)了固定區(qū)位房?jī)r(jià)的快速上漲。

　　地價(jià)上漲的核心問(wèn)題在于城市土地儲(chǔ)備制度過(guò)分強(qiáng)調(diào)城市土地的商業(yè)性儲(chǔ)備，而忽視城市土地的公益性儲(chǔ)備，有些地方提出取消經(jīng)濟(jì)實(shí)用住房建設(shè)，甚至將劃撥用地建設(shè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)用住房作為商品房出售。這也說(shuō)明地方政府愿意看到城市房地產(chǎn)繁榮的景象，從而可以獲得更多的土地出讓金收入以及房地產(chǎn)及土地稅費(fèi)收入。

　　產(chǎn)生上述問(wèn)題的根本原因在于：現(xiàn)行的土地管理體制、機(jī)制、法制還沒(méi)有能很好地協(xié)調(diào)不同土地產(chǎn)權(quán)主體、土地行政管理主體之間的土地收益分配關(guān)系。這與中央政府土地宏觀調(diào)控功能的弱化不無(wú)關(guān)系。政府對(duì)于土地資源的宏觀調(diào)控沒(méi)有適應(yīng)新型社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的客觀要求（包括政府體制、市場(chǎng)機(jī)制等），具體體現(xiàn)在：

　　目標(biāo)偏向：從當(dāng)前地方政府對(duì)于土地管理的定位來(lái)看，就是要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，說(shuō)白了也就是要服務(wù)于政府政績(jī)，這就會(huì)使得政府所實(shí)施的土地管理政策實(shí)質(zhì)上是一種資金導(dǎo)向型的土地管理政策，而不會(huì)考慮土地資源功能的整體優(yōu)化以及土地資源的可持續(xù)利用，表現(xiàn)在農(nóng)民土地收益上，就是克扣和盤剝，以讓工業(yè)投資者和地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，同時(shí)也極大地增強(qiáng)了地方政府的土地財(cái)政功能。

　　體制障礙：在傳統(tǒng)的國(guó)土資源管理體制來(lái)看，各地區(qū)、各級(jí)國(guó)土管理部門分屬于各級(jí)地方政府，而且更為重要的地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的職能集于一身，而政績(jī)的考核卻又是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要依據(jù)。另外，農(nóng)村國(guó)土管理部門與城鎮(zhèn)國(guó)土管理部門相對(duì)的獨(dú)立，從而使得城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制還沒(méi)有完全確立，城市管理者也存在著城市發(fā)展的偏向，這也使得區(qū)域土地利用總體規(guī)劃乃至耕地保護(hù)政策對(duì)于城市建設(shè)的約束力不強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)地質(zhì)量的監(jiān)測(cè)與保護(hù)的工作又主要由農(nóng)業(yè)行政管理部門承擔(dān)，這也使得耕地?cái)?shù)量保護(hù)與質(zhì)量保護(hù)工作難以協(xié)調(diào)共進(jìn)。

　　機(jī)制失靈：當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的土地用途管制制度主要是通過(guò)行政和法規(guī)這一直接管制的方式進(jìn)行的。在實(shí)際中，政府直接控制很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，主要原因在于：（1）政府很難根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要及發(fā)展趨勢(shì)確定合理的控制數(shù)量；（2）由于監(jiān)督和計(jì)量的困難，就使控制標(biāo)準(zhǔn)難以得到有效的執(zhí)行，從而會(huì)使實(shí)際的耕地占用超過(guò)控制標(biāo)準(zhǔn)；（3）由于所有的經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人面臨著同一用地標(biāo)準(zhǔn)，效率高的耕地占用者無(wú)法替代效率低者，從而帶來(lái)一定的土地利用效率損失；（4）作為土地用途管制機(jī)構(gòu)的國(guó)土管理部門，存在土地經(jīng)營(yíng)的職能-，因而有時(shí)會(huì)偏離公眾利益。尤其是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，單一實(shí)施直接管制方式的耕地保護(hù)效率較低，特別是加入WTO后，如何借助稅費(fèi)制度、產(chǎn)權(quán)安排（如用地許可證制度）等方式實(shí)行更有效的土地用途管制已顯得迫切。

　　法制缺失：第一，《土地管理法》執(zhí)法力度不夠，從而客觀上造成了違法的膽大、執(zhí)法的膽小的狀況；第二，雖然有“破壞耕地罪”的條款，但是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為是一些地方衡量干部業(yè)績(jī)的唯一或最主要標(biāo)準(zhǔn)，加之有關(guān)細(xì)則不完善，使得這一條款難以執(zhí)行，當(dāng)然該條款對(duì)于普通老百姓還是很有約束力的；第三，以罰代法的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，這也是由于執(zhí)法難而導(dǎo)致的必然結(jié)果。

　　規(guī)劃失控。當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃的制訂各自為陣，缺乏跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，不僅使得不同行政區(qū)域之間的土地利用制約機(jī)制難以形成，而且也難以避免大型基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而影響了土地資源配置整體效率的提高。除了土地利用規(guī)劃體系不盡完善，缺乏詳細(xì)性、控制性的規(guī)劃約束以及嚴(yán)格的土地利用計(jì)劃制度外，土地利用總體規(guī)劃的隨意性強(qiáng)，也在一定程度上使得其對(duì)于土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的方向、規(guī)模缺乏有效的控制。

　　走出一條土地利用的可持續(xù)之路

　　據(jù)此，從構(gòu)建適應(yīng)長(zhǎng)三角土地資源可持續(xù)利用管理的土地收益分配關(guān)系出發(fā)，我提出如下建議：

　　一是打破土地規(guī)劃的行政區(qū)域限制，從長(zhǎng)三角區(qū)域全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的高度出發(fā)，在國(guó)家相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，制訂長(zhǎng)三角土地利用總體規(guī)劃，從而增強(qiáng)長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體競(jìng)爭(zhēng)能力。

　　二是與土地資源垂直管理相協(xié)調(diào)，實(shí)行國(guó)有土地分級(jí)所有制度，即各級(jí)行政部門分別擁有一定數(shù)量土地的所有權(quán)。而對(duì)于公益性強(qiáng)的土地，則主要?dú)w中央政府，如太湖水域可以歸中央政府，以減少上海、浙江、江蘇在太湖治污方面的扯皮。

　　三是在土地用途管制制度實(shí)施中，改變當(dāng)前分配土地占用指標(biāo)式的直接管制方式，將直接管制方式與稅費(fèi)制度、產(chǎn)權(quán)安排-許可證制度相結(jié)合，增強(qiáng)杠桿調(diào)節(jié)和市場(chǎng)調(diào)控的力度。

　　四是將城市土地的商業(yè)性儲(chǔ)備與公益性儲(chǔ)備相結(jié)合，通過(guò)商業(yè)性土地儲(chǔ)備，抬高經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的用地項(xiàng)目（如別墅、高檔住房等）的地價(jià)，通過(guò)公益性儲(chǔ)備，降低經(jīng)濟(jì)實(shí)用住房、普通住房及城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作的地價(jià)，從而分別在增加財(cái)政收入、減少財(cái)政補(bǔ)貼方面實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做強(qiáng)地方財(cái)力，但又確保了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展。

　　五是針對(duì)工業(yè)區(qū)大量閑置土地的存在，在推進(jìn)工業(yè)區(qū)整合的同時(shí)，實(shí)行無(wú)權(quán)占有制度，鼓勵(lì)農(nóng)民利用閑置土地開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并規(guī)定持續(xù)利用一定年限（如3年）后，農(nóng)民自然取得承包權(quán)，工業(yè)區(qū)要用地時(shí)，則需要重新征收。

　　六是推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)制度建設(shè)。規(guī)定只要符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃及土地利用年度計(jì)劃的要求，農(nóng)村土地可以直接用于工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等用途，而不需要經(jīng)過(guò)征收程序。

　　七是實(shí)行耕地儲(chǔ)備制度，確保國(guó)家糧食安全，以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品安全、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。從目前來(lái)看，可以開(kāi)展的耕地儲(chǔ)備形式有：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整型儲(chǔ)備、休耕型儲(chǔ)備、流轉(zhuǎn)型儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)型儲(chǔ)備。

　　八是根據(jù)2003年頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》要求，有必要建立土地利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，著重是建立農(nóng)業(yè)用地開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，從而實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)行，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。

　　九是建立基本農(nóng)田的產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，適當(dāng)顯化基本農(nóng)田土地利用的社會(huì)效益和生態(tài)效益。

　　十是通過(guò)土地證券化、土地租賃、完善社會(huì)保障制度等多種途徑，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。