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改革開放以來，中國國土空間開發(fā)失序、功能失調(diào)、結構失衡等問題加劇了國土空間開發(fā)與保護的矛盾。為緩解人地矛盾，重塑國土空間開發(fā)、利用與保護的時空秩序，中共中央、國務院于2019年出臺《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（“雙評價”）基礎上，科學有序布局生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間?？梢?，國土空間開發(fā)適宜性評價作為“雙評價”的核心內(nèi)涵之一，已經(jīng)成為國土空間規(guī)劃不可或缺的有機構成。

目前，國土空間開發(fā)適宜性評價已形成三種思路。一是以人類活動為邏輯起點，關注人類對國土空間的開發(fā)利用，形成“開發(fā)約束—開發(fā)強度—開發(fā)潛力”的評價體系。二是從國土空間生產(chǎn)—生活—生態(tài)（“三生”）功能屬性出發(fā)，基于土地利用類型及其對應結構和功能，確定國土空間開發(fā)保護適宜性。三是以資源環(huán)境承載能力為基礎，結合區(qū)位條件、社會經(jīng)濟、目標定位等因素，研判國土空間適宜程度，形成“承載力定規(guī)模、適宜性定空間”的評價邏輯。三種思路具有一些基本共識：以某項國土空間功能為導向，在該功能下評判國土空間開發(fā)適宜性，支撐國土空間功能分區(qū)和布局優(yōu)化。

然而，囿于地域實體唯一性與地域功能多樣性矛盾的客觀存在，以某項開發(fā)保護的功能需求為導向，無法解決國土空間功能多宜性與適宜性評價結果唯一性之間的矛盾。特別是在國土空間規(guī)劃編制中，若適宜性評價無法協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)和生態(tài)保護等功能矛盾，將直接影響“三區(qū)三線”劃定與主體功能區(qū)優(yōu)化等，導致現(xiàn)狀認知與規(guī)劃決策脫節(jié)。因此，如何統(tǒng)籌國土空間開發(fā)的單功能導向和空間功能多宜性是適宜性評價亟待解決的現(xiàn)實問題?；诖?，本文面向國土空間規(guī)劃，探討國土空間開發(fā)適宜性概念與內(nèi)涵，明確國土空間開發(fā)適宜性評價的核心需求與現(xiàn)實挑戰(zhàn)，反思理論邏輯，改進評價思路。

國土空間開發(fā)適宜性的概念與內(nèi)涵

國土空間開發(fā)適宜性的概念界定

國土空間開發(fā)適宜性的基本理念源于土地適宜性，其概念一般被界定為一定條件下、一定范圍內(nèi)的土地對某種用途的適宜程度，即某一土地單元是否以及在多大程度上適宜某項利用方式。在理論認知上，強調(diào)土地自然條件、社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境的多重作用，形成了“適宜性+限制性”的邏輯范式。在評價方法上，關注土地垂直與水平作用過程，形成以多因素“千層餅”疊加為主，以空間交互作用為輔的操作模式。

隨著空間規(guī)劃體系變革，土地適宜性概念逐漸演變?yōu)閲量臻g開發(fā)適宜性，并表現(xiàn)出新特征：在邏輯起點上，從地域功能視角出發(fā)，由城鎮(zhèn)開發(fā)的單一指向轉向生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設的綜合集成，生態(tài)優(yōu)先和底線思維成為地域功能集成的核心原則；在價值取向上，由追求經(jīng)濟效益與減少對自然生態(tài)環(huán)境的干擾，向“綠水青山就是金山銀山”的思維轉變，重視空間保護與開發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

國土空間開發(fā)適宜性評價的目的是通過協(xié)調(diào)空間多維功能支撐人類多樣化、多層次、全方位的需求，實現(xiàn)國土空間功能的綜合效用最大化。因此，國土空間開發(fā)適宜性不應局限于某一特定地域功能，而是基于空間視角，審視國土開發(fā)方式、功能定位和結構組織，探索多重功能綜合適宜性?；诖?，本文將國土空間開發(fā)適宜性界定為：一定國土空間內(nèi)的資源、環(huán)境和社會狀態(tài)下，生態(tài)保護、城鎮(zhèn)建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類開發(fā)保護活動在空間、時序等維度上的綜合適宜程度。

國土空間開發(fā)適宜性的內(nèi)涵

國土空間開發(fā)適宜性內(nèi)涵可概括為空間協(xié)調(diào)性、時序統(tǒng)籌性、效益綜合性。

（1）空間協(xié)調(diào)性。微觀尺度上，以地塊用途為協(xié)調(diào)對象，在關注某一地塊用途適宜性時，考慮與周邊地塊用途的排他性和自身多用途適配性，確保地塊開發(fā)與保護沖突的最小化。中觀尺度上，以地域單元的空間結構為協(xié)調(diào)對象，考慮地域功能結構和空間交互作用，保障適宜性空間有序和有度。宏觀尺度上，以國土空間開發(fā)保護的時空秩序為協(xié)調(diào)對象，明確生態(tài)功能敏感區(qū)、脆弱區(qū)和重要區(qū)，保障生態(tài)安全底線；關注城鎮(zhèn)建設和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼容性和動態(tài)性，構建城鎮(zhèn)建設與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的良性互動格局。

（2）時序統(tǒng)籌性。一是基于國土空間開發(fā)歷史，權衡適宜性與開發(fā)現(xiàn)狀的匹配，統(tǒng)籌匹配/錯配空間上的生產(chǎn)生活方式。二是考慮區(qū)域未來戰(zhàn)略定位、人口規(guī)模、用地需求等趨勢對適宜程度的影響，動態(tài)調(diào)整開發(fā)與保護空間?？傊?，既要確定短期內(nèi)陸域功能的剛性空間和彈性空間，保障發(fā)展穩(wěn)定性、韌性和持續(xù)性，也要維持人地關系的長期均衡，將人類活動保持在資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)。

（3）效益綜合性。進入生態(tài)文明新時代，平衡自然生態(tài)過程與社會經(jīng)濟發(fā)展成為國土空間開發(fā)適宜性綜合效益判斷的基本原則。一方面，尊重自然發(fā)展規(guī)律，以生態(tài)安全為底線，維系生態(tài)空間持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務和生態(tài)產(chǎn)品的能力。另一方面，精準刻畫城鎮(zhèn)建設和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，為人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施布局等提供保障，促進要素配置與空間功能的匹配，支撐區(qū)域高質量發(fā)展。

國土空間規(guī)劃下適宜性評價的

核心需求與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

國土空間規(guī)劃對適宜性評價的核心需求

國土空間規(guī)劃對適宜性評價提出安全、效率、品質三個層次的需求。

首先，安全需求是對長期以來城鎮(zhèn)無序擴張、耕地流失、生態(tài)退化等生存風險的響應。安全性需求意味著適宜性評價需廓清國土空間安全底盤、底數(shù)和底線。一是通過實施底線剛性管控來保障人居環(huán)境安全、耕地糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全，優(yōu)化人類生存發(fā)展底線；二是引導空間復合利用與彈性轉換，以靈活應對國土空間開發(fā)保護的不確定性、提升空間韌性；三是重構不適宜區(qū)，加速區(qū)域國土空間利用方式轉變，降低國土空間利用風險。因此，國土空間開發(fā)適宜性評價以可持續(xù)人地關系為基點，構筑功能凸顯、剛彈并濟、開發(fā)保護統(tǒng)籌的國土空間結構。

其次，效率需求源于對空間資源有限性的應對，強調(diào)采用合理的自然資源消耗謀取價值最大化。國土空間開發(fā)適宜性支撐空間功能分區(qū)，其本質是通過明晰要素流動邊界促進要素與空間高效匹配。具體地，在開發(fā)活動適宜區(qū)引導要素高效聚集，提升國土空間活力；在不適宜區(qū)淘汰低效開發(fā)方式、釋放低效利用空間、盤活低效利用資源。在此基礎上，組合功能分區(qū)建立要素流動網(wǎng)絡，促進不同功能區(qū)的優(yōu)勢互補。這要求國土空間開發(fā)適宜性評價兼顧區(qū)域要素的靜態(tài)屬性以及流動特征，構建要素充分流動、功能深度融合、空間有效交互的結構。

最后，品質需求源于人民對美好生活的追求，區(qū)別于過去唯GDP和以物質增長為中心的導向。締造以人為本的高品質國土空間是國土空間開發(fā)適宜性評價的重要導向，關鍵不僅在于滿足人民日益增長的物質需求，更在于能否滿足健康安全、精神享受、文化傳承等精神文化需求，提升人民的獲得感、幸福感、安全感。因此，國土空間開發(fā)適宜性不僅反映特定國土空間上的自然、經(jīng)濟、社會等要素與開發(fā)保護活動的匹配程度，還反映能否提升人的體驗和滿足多樣化需求。

國土空間開發(fā)適宜性評價的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（1）忽視了人類活動與國土空間長期交互的“適應性”狀態(tài)?，F(xiàn)行適宜性評價重在衡量國土空間最適宜某項人類開發(fā)與保護活動的“最優(yōu)解”，尋求“理想”狀態(tài)下的適宜開發(fā)模式。然而，國土空間與人類活動的交互作用是一個復雜的自適應過程，經(jīng)過長期的作用—反饋—調(diào)整的循環(huán)，形成某一時點下特定的適應狀態(tài)。這種適應狀態(tài)未必契合評價出來的“理想”適宜開發(fā)模式。例如，浙西南山區(qū)理想的適宜功能是生態(tài)保護，但在人類活動與自然環(huán)境長期交互的作用下，形成了諸如云和梯田、松陽古村落等與理想適宜功能不一致的利用狀態(tài)。

（2）對地域功能的空間聯(lián)系缺乏足夠重視。國土空間承載的物質、能量、信息等流動過程，決定空間功能的發(fā)揮。然而，當前評價思路以單一、割裂式操作模式看待空間功能關系，忽略功能聯(lián)系的空間結構，造成適宜性評價失靈。例如，生態(tài)保護忽略了不同生態(tài)過程的權衡與協(xié)同，難以把握生態(tài)系統(tǒng)的完整性；城鎮(zhèn)建設缺乏對人口流動特征的考慮，導致適宜空間與人類活動范圍的空間失配，產(chǎn)生“空城”、“鬼城”、職住分離等問題；農(nóng)業(yè)開發(fā)欠缺規(guī)模連片、地塊連通等空間形態(tài)支撐，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集群式開發(fā)。

（3）對多元人本需求關注不足。國土空間開發(fā)適宜性評價強調(diào)以人為本，關注人的多元價值需求，具有階段性與多層次性?，F(xiàn)階段，人民已不再滿足單一的物質需求，更注重生活品質和精神享受等更高層次的需求。然而，主流國土空間開發(fā)適宜性評價仍沿襲傳統(tǒng)“工具”思維，將人的需求降維為對開發(fā)強度與開發(fā)方向的判斷；忽略了人文特性與空間體驗，導致空間品質低下。

國土空間開發(fā)適宜性評價的反思與改進

國土空間開發(fā)適宜性評價的邏輯反思

（1）尊重國土空間“適應性”狀態(tài)。人類開發(fā)活動與國土空間長期交互形成適應性狀態(tài)，維持著良性動態(tài)均衡。適應性是長期自然選擇和人類干預下的空間性狀，符合自然演化規(guī)律和社會發(fā)展需求，可采用國土空間當前用途或現(xiàn)狀功能來表征。適應性具有存在性、已知性和確定性，為功能雙宜性或多宜性的權衡提供明確的輔助判別依據(jù)，減少不確定性。例如，城鎮(zhèn)建設與農(nóng)業(yè)開發(fā)“雙宜”的評價單元就可以通過現(xiàn)狀用途來確定區(qū)域的適宜功能。

（2）體現(xiàn)以人為本的理念，滿足人類多層次需求。在生態(tài)保護上，不局限于供給、支撐或調(diào)節(jié)等自然生態(tài)服務功能，關注生態(tài)系統(tǒng)對人類提供的社會文化服務，將服務于人的生態(tài)空間納入到保護范疇。在城鎮(zhèn)建設上，在權衡人口、產(chǎn)業(yè)、交通等社會經(jīng)濟條件基礎上，結合居民生活宜居適度，聚焦基礎設施布局、建成區(qū)品質等。在農(nóng)業(yè)開發(fā)上，以促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為原則，優(yōu)先考慮規(guī)模集中連片、農(nóng)業(yè)基礎設施配套充分聯(lián)通等條件。

（3）以“流”空間為抓手，凸顯適宜性的空間結構。適宜功能空間結構是由功能要素通過交互通道或空間網(wǎng)絡產(chǎn)生緊密的聯(lián)系，從而形成適宜性功能集成的空間組織，表現(xiàn)出“以流定形”的過程特征。針對生態(tài)保護，結合能量循環(huán)、生物棲息、種群遷徙等“流”，建構連通物質、信息、能量的生態(tài)景觀格局。針對城鎮(zhèn)開發(fā)，關注空間區(qū)位的可達性聯(lián)系，權衡人口、產(chǎn)業(yè)、交通等要素集聚和流動，構筑多中心、流動性、網(wǎng)絡化的空間結構。針對農(nóng)業(yè)開發(fā)，關注耕地空間集聚等形態(tài)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與效益的影響。

圖1 國土空間開發(fā)適宜性評價的邏輯反思

國土空間開發(fā)適宜性評價的思路改進

（1）適宜性評價。根據(jù)邏輯反思，應重視適宜性評價中“人”的多元需求表達與量化。依托POI（興趣點）、熱力圖、手機信令等時空大數(shù)據(jù)，通過個體行為特征聚合社會群體的行為規(guī)律，來表征空間內(nèi)多元化、主導性的人類需求，拓展適宜性評價指標體系。在生態(tài)保護重要性評價中納入生態(tài)系統(tǒng)社會文化服務的權衡，在城鎮(zhèn)建設適宜性評價中引入空間品質、基礎設施公平性等表征，在農(nóng)業(yè)開發(fā)適宜性評價中考慮景觀格局指數(shù)、區(qū)域服務功能等指標。

（2）適應性修正。將國土空間現(xiàn)狀用途來刻畫適應性狀態(tài)，輔助對國土空間開發(fā)多適宜性評價結果權衡判斷。針對單宜性空間，當國土空間現(xiàn)狀用途與對應主導功能適宜性沖突時，依據(jù)適應性等級，退出該主導功能或下調(diào)適宜性等級；當兩者匹配時，優(yōu)先將主導功能區(qū)劃入“三線”。針對雙宜性或多宜性空間，優(yōu)先將現(xiàn)狀用途功能確定為主導功能。當現(xiàn)狀用途所在空間的主導功能適宜性較低時，需重新審視其功能定位與分區(qū)選擇，將其劃為主導功能適宜性較高的空間。若多重功能適宜性較高且重合時，難以界定有效的適應性現(xiàn)狀用途參照，可在彈性發(fā)展的目標導向下，下調(diào)適宜性等級。

（3）結構性優(yōu)化。在生態(tài)保護重要性評價中，根據(jù)生態(tài)景觀斑塊的連通性和鄰接性分析，界定生態(tài)保護的源地；綜合生態(tài)系統(tǒng)功能的權衡協(xié)同，刻畫生態(tài)流動向和阻力，提取以基質、節(jié)點、廊道等為基礎、以復雜生態(tài)網(wǎng)絡為目標的生態(tài)安全格局。在城鎮(zhèn)建設適宜性評價中，利用手機信令、出租車軌跡、宜出行等流數(shù)據(jù)，結合社會網(wǎng)絡分析、社區(qū)發(fā)現(xiàn)算法等方法，辨識城市多中心體系、通勤網(wǎng)絡體系、城市活力體系等結構，優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結構。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價中，開展適宜區(qū)連片性、集聚性、形狀復雜性等維度分析，結合重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分布、地域特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，確定優(yōu)勢農(nóng)業(yè)空間。

圖2 國土空間開發(fā)適宜性評價的思路改進

結論

國土空間開發(fā)適宜性評價作為“雙評價”的重要組成部分，在國土空間規(guī)劃中發(fā)揮基礎性作用。然而，現(xiàn)有國土空間開發(fā)適宜性評價難以解決國土空間功能多宜性與適宜性評價結果唯一性之間的矛盾，無法有效支撐國土空間規(guī)劃。基于此，本文首先梳理了適宜性的概念嬗變，明晰了空間協(xié)調(diào)性、時序統(tǒng)籌性、效益綜合性多重內(nèi)涵。其次，厘清國土空間規(guī)劃的安全、效率、品質需求。隨后，探討國土空間開發(fā)適宜性評價面臨的三個現(xiàn)實挑戰(zhàn)：忽視了人類活動與國土空間長期交互的“適應性”狀態(tài)、對地域功能的空間聯(lián)系缺乏足夠重視、對多元人本需求關注不足。最后，提出“尊重國土空間適應性狀態(tài)、滿足人類多元與多層次需求、凸顯適宜性空間結構”的邏輯反思，以及“適宜性評價、適應性修正、結構性優(yōu)化”的思路改進。

文章來源

中國土地科學

作者 | 岳文澤