監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定及立案依據(jù)梳理

一、監(jiān)察對(duì)象下班后實(shí)施酒駕、賭博等非職務(wù)行為時(shí)，還是否屬于監(jiān)察對(duì)象？

實(shí)踐中，有人會(huì)有疑問(wèn)，干部酒駕、賭博行為跟他職務(wù)沒(méi)有關(guān)系，并不是職務(wù)行為，那酒駕、賭博的時(shí)候不是監(jiān)察對(duì)象了吧，就不能對(duì)他監(jiān)察立案了？

這是一個(gè)常識(shí)性的問(wèn)題，一個(gè)人被認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象了，那么他會(huì)不會(huì)因?yàn)橐惶熘械牟煌瑫r(shí)間段而不同？比如，在工作八小時(shí)期間是監(jiān)察對(duì)象，下班后娛樂(lè)的時(shí)候就不是監(jiān)察對(duì)象了呢？顯然，這樣理解是有問(wèn)題的。只要他沒(méi)有被停職，擁有一份履行公權(quán)力的工作，那么沒(méi)有被停職前都是監(jiān)察對(duì)象?！奥男泄珯?quán)力”并不是指靜態(tài)的具體實(shí)施履行公職行為的時(shí)間點(diǎn)，而是履行公權(quán)力的工作狀態(tài)持續(xù)期間或者委托從事某個(gè)公權(quán)力項(xiàng)目完成前，都屬于“履行公權(quán)力”期間。通俗的講，我們可以理解為，監(jiān)察對(duì)象上班了，監(jiān)察對(duì)象下班了，監(jiān)察對(duì)象在吃飯，監(jiān)察對(duì)象在娛樂(lè)，監(jiān)察對(duì)象在酒駕，監(jiān)察對(duì)象在賭博，監(jiān)察對(duì)象在睡覺(jué).......因此，只要這個(gè)人從事的是履行公權(quán)力的工作，那么他下班后實(shí)施非職務(wù)行為時(shí)，他還是監(jiān)察對(duì)象。

二、監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定中的疑難復(fù)雜問(wèn)題

（一）從事管理?！?/strong>監(jiān)察法》中對(duì)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)中監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定用了“從事管理”的人員。何為“從事管理”，在實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)較為混亂，有些簡(jiǎn)單的從字面上理解為只要從事管“人”“財(cái)”“物”的工作，都叫從事管理工作，這個(gè)歸納是不夠精準(zhǔn)的。舉個(gè)例子，單位駕駛員，在開(kāi)車(chē)期間對(duì)公車(chē)這個(gè)財(cái)物也是有一定支配、看管、維護(hù)等職責(zé)的，能否簡(jiǎn)單的認(rèn)為是管理工作？單位的清潔工，對(duì)一些財(cái)物也是有管理的，比如對(duì)清潔用品、清潔工具的使用管理等，能否認(rèn)為屬于《監(jiān)察法》意義上的從事管理？顯然，光從字面上理解管理并不準(zhǔn)確，而應(yīng)從本質(zhì)上去區(qū)分?！皬氖鹿芾怼睉?yīng)與“從事公務(wù)”相掛鉤，《監(jiān)察法》中的“從事管理”指的的是從事公務(wù)的行為，而“從事公務(wù)”應(yīng)與“從事勞務(wù)”相區(qū)別。簡(jiǎn)單的講，單純的駕駛員和清潔工雖然對(duì)單位財(cái)物有一定的支配、管理的職權(quán)，但這種行為從事的是簡(jiǎn)單的勞務(wù)而并不是公務(wù)，就不能認(rèn)為系《監(jiān)察法》上規(guī)定的“從事管理”工作的人員。而這類(lèi)人員是否認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象，在職務(wù)犯罪中能否認(rèn)定“國(guó)家工作人員”的標(biāo)準(zhǔn)是一致的。2003年最高法《全國(guó)法院審判經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定“從事公務(wù)表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)，如國(guó)有公司中的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會(huì)計(jì)、出納等管理監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)屬于從事公務(wù)。而不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作如售貨員、售票員等從事的工作，一般不認(rèn)為是公務(wù)”。由此可見(jiàn)，一般情況下，國(guó)家單位中的駕駛員和清潔工都不是監(jiān)察對(duì)象和國(guó)家工作人員。但如果在國(guó)家單位中的駕駛員和清潔工兼顧了單位辦公室對(duì)一些物資的采購(gòu)、發(fā)放、統(tǒng)籌管理等工作，那也可以認(rèn)為該工作具有從事公務(wù)性，而認(rèn)定他們?yōu)楸O(jiān)察對(duì)象和國(guó)家工作人員。如果在物資采購(gòu)、發(fā)放、保管過(guò)程中利用職權(quán)私自侵吞、套取、騙取單位財(cái)物的，可構(gòu)成貪污犯罪，如果不認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象，哪怕侵吞的是國(guó)有資產(chǎn)，那么也只能構(gòu)成職務(wù)侵占罪。舉例：國(guó)有事業(yè)性質(zhì)的醫(yī)院中掛號(hào)、收費(fèi)的工作人員，從事的是公務(wù)行為還是勞務(wù)行為？這又是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題，這些人員在實(shí)踐中利用職權(quán)占有收費(fèi)的行為，在司法實(shí)務(wù)中有些認(rèn)為系國(guó)家工作人員而認(rèn)定貪污罪，有些則認(rèn)為是非國(guó)家工作人員而認(rèn)定了職務(wù)侵占罪。主要爭(zhēng)議是判斷該行為是從事勞務(wù)還是公務(wù)，根據(jù)上面2003年的《紀(jì)要》規(guī)定，不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務(wù)活動(dòng)、技術(shù)服務(wù)工作如售貨員、售票員等從事的工作，一般不認(rèn)為是公務(wù)。因此，在實(shí)踐中遇到這類(lèi)案例，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待，涉及犯罪的，應(yīng)跟司法機(jī)關(guān)事先溝通，對(duì)主體身份問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)。認(rèn)定從事公務(wù)的系監(jiān)察對(duì)象的由監(jiān)委管轄，認(rèn)定從事勞務(wù)系非監(jiān)察對(duì)象的由公安機(jī)關(guān)管轄。

（二）國(guó)有參股企業(yè)中的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定。國(guó)有參股企業(yè)（包括國(guó)有控股）中監(jiān)察對(duì)象的認(rèn)定，和刑法關(guān)于國(guó)有參股企業(yè)中國(guó)家工作人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是一致的。國(guó)有參股企業(yè)招錄中有兩類(lèi)人，一類(lèi)是企業(yè)人事部門(mén)、董事會(huì)從頭到尾自主決定的，無(wú)須向國(guó)資部門(mén)或者相關(guān)黨組織報(bào)批、報(bào)備的。另一類(lèi)是招錄前、招錄中或招錄后，需要由國(guó)資部門(mén)、黨組織等提名、推薦、任命、批準(zhǔn)的，當(dāng)然公司的人事部或者董事會(huì)也要過(guò)一下。第二類(lèi)人往往會(huì)被安排在重要崗位，履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)，那么這部分人就屬于監(jiān)察對(duì)象和國(guó)家工作人員，而第一類(lèi)人員，哪怕是被安排在比較重要的崗位也不屬于監(jiān)察對(duì)象和國(guó)家工作人員。

三、對(duì)監(jiān)察對(duì)象立案的依據(jù)梳理

對(duì)監(jiān)察對(duì)象的職務(wù)違法行為根據(jù)《監(jiān)察法》進(jìn)行立案，這是比較常見(jiàn)的。而對(duì)監(jiān)察對(duì)象的非職務(wù)違法行為，能否根據(jù)《監(jiān)察法》進(jìn)行立案呢？這里有一個(gè)誤區(qū)，會(huì)誤認(rèn)為《監(jiān)察法》是針對(duì)職務(wù)違法行為設(shè)置的。其實(shí)，《監(jiān)察法》除了管監(jiān)察對(duì)象的職務(wù)違法行為外，還要管監(jiān)察對(duì)象的非職務(wù)違法行為，這是因?yàn)楸O(jiān)察對(duì)象的非職務(wù)行為比如吸毒、酒駕、嫖娼、賭博、打架等行為嚴(yán)重影響了國(guó)家公職人員的形象，損害了黨和國(guó)家的利益。這些普通的違法行為，屬于監(jiān)察對(duì)象的道德操守情況。因此，《監(jiān)察法》同樣需要對(duì)監(jiān)察對(duì)象的道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和處置。《監(jiān)察法》第十一條第(一)項(xiàng)規(guī)定“對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。因此，監(jiān)察對(duì)象八小時(shí)外的非職務(wù)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)是可以立案并政務(wù)處分的。《監(jiān)察法》第四十五條第一款第(二)項(xiàng)規(guī)定“對(duì)違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定”。這里的用詞“違法”而不是“職務(wù)違法”，它就包含了非職務(wù)違法行為。

注意：前提是需要判斷是否屬于監(jiān)察對(duì)象。是監(jiān)察對(duì)象的，監(jiān)察機(jī)關(guān)才能進(jìn)行立案并給予政務(wù)處分。而非監(jiān)察對(duì)象的，只能讓其所在人事主管部門(mén)履行主體責(zé)任，對(duì)其作出處分。

立案的相關(guān)依據(jù)

（一）單一職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪

立案依據(jù)：《監(jiān)察法》第三十九條第一款

經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。

（二）除了職務(wù)犯罪又跟其他機(jī)關(guān)有互涉的罪名

立案依據(jù)：《監(jiān)察法》第三十四條第二款

被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

（三）非職務(wù)違法行為，如賭博、嫖娼等

立案依據(jù)： 《監(jiān)察法》第十一條第(一)項(xiàng)

對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

作出處分依據(jù)：《監(jiān)察法》第四十五條第一款第(二)項(xiàng)規(guī)定，對(duì)違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定。

（四）發(fā)生違法問(wèn)題時(shí)屬于監(jiān)察對(duì)象范圍，立案調(diào)查時(shí)不屬于監(jiān)察對(duì)象

 依照《監(jiān)察法》第3條、第11條、第45條第1款第2項(xiàng)和第46條之定，鑒于其身份不再是監(jiān)察對(duì)象，一般可以立案調(diào)查，但不再適用政務(wù)處分，若依法可以由其主管單位給予處分的可按程序提出建議。

（五）紀(jì)委立案后，需要同時(shí)給予政務(wù)處分的

對(duì)于具有黨員身份的監(jiān)察對(duì)象，既違紀(jì)又涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，需要追究紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任的，原則上同時(shí)辦理紀(jì)委立案審査手續(xù)和監(jiān)委立案調(diào)查手續(xù)；認(rèn)為違紀(jì)需要追究紀(jì)律責(zé)任，但尚不確定其涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的，可以先辦理紀(jì)委立案審查手續(xù)，根據(jù)審查情況再?zèng)Q定是否辦理監(jiān)委立案調(diào)查手續(xù)。紀(jì)委立案后，需要同時(shí)給予政務(wù)處分的，若調(diào)查過(guò)程中不需要采取只有政務(wù)立案后方可采取的留置、搜查、凍結(jié)等調(diào)查措施，也不涉及移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的，一般可不再補(bǔ)辦監(jiān)委立案手續(xù)。