摘要

建立國土空間規(guī)劃體系是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，專項(xiàng)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要一類，發(fā)揮著關(guān)鍵的支撐性、協(xié)同性與傳導(dǎo)性作用，且其類型多、領(lǐng)域廣、管理主體多元，在國土空間規(guī)劃體系下的定位與界定、橫向協(xié)調(diào)與縱向傳導(dǎo)、如何統(tǒng)籌管理等方面的內(nèi)容亟待探索明確。文章分析了專項(xiàng)規(guī)劃的定位和作用，明確專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建需要關(guān)注的重點(diǎn)，并借鑒國內(nèi)外已有專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)，提出專項(xiàng)規(guī)劃體系的構(gòu)建思路：立足空間，基于界定規(guī)則和目錄清單做好專項(xiàng)規(guī)劃編制的源頭管控；過程管理，明確相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制要點(diǎn)與流程，做好全過程管控；規(guī)范引導(dǎo)，強(qiáng)化相關(guān)法規(guī)政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管控支持保障。

引言

統(tǒng)一規(guī)劃體系是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。2018 年11 月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》( 以下簡稱《意見》) 提出“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市、縣各級規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”。2019 年5 月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》( 以下簡稱《若干意見》) 正式確立了“五級三類四體系”的新時期國土空間規(guī)劃體系，并將其作為國家空間發(fā)展的指南、各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。《意見》和《若干意見》作為統(tǒng)一、完善規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)，在國家治理體系下共同搭建了規(guī)劃體系的“四梁八柱”，初步理順了各級各類規(guī)劃的關(guān)系，但專項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位與界定、橫向協(xié)調(diào)與縱向傳導(dǎo)、統(tǒng)籌管理等內(nèi)容亟待探索明確。

本文以研究國土空間規(guī)劃體系下專項(xiàng)規(guī)劃的定位和作用為出發(fā)點(diǎn)，從國土空間規(guī)劃體系的視角分析專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建需關(guān)注的重點(diǎn)，并借鑒國內(nèi)外已有專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對國土空間規(guī)劃體系下專項(xiàng)規(guī)劃“編哪些”和“怎么管”等問題，提出專項(xiàng)規(guī)劃體系的構(gòu)建思路。

1、國土空間規(guī)劃體系下專項(xiàng)規(guī)劃的定位及作用

1.1 專項(xiàng)規(guī)劃的定位

《意見》中提出要強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用、空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的支撐作用，明確“專項(xiàng)規(guī)劃是指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、布局重大工程項(xiàng)目、合理配置公共資源、引導(dǎo)社會資本投向、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)”。根據(jù)《若干意見》中“國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”“專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域( 流域)、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對國土空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃”，需要“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”。可見，在規(guī)劃體系中(圖1)，涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃從屬于國土空間規(guī)劃體系，既受國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃與重大發(fā)展要素布局的宏觀調(diào)控，又受國土空間總體規(guī)劃對空間利用相關(guān)內(nèi)容的指導(dǎo)和約束。

圖1 專項(xiàng)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃體系、國土空間規(guī)劃體系的關(guān)系示意圖

資料來源：根據(jù)《意見》與《若干意見》繪制。

1.2 專項(xiàng)規(guī)劃的基本效用

專項(xiàng)規(guī)劃是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃，既包含海岸帶、自然保護(hù)地等專項(xiàng)規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，又包含涉及空間利用的某一領(lǐng)域如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息和市政等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃。“國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接”。從《若干意見》對相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的定位來看，在國土空間規(guī)劃體系中，專項(xiàng)規(guī)劃需要發(fā)揮好以下3個基本效用：一是支撐性，在符合同級國土空間總體規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，落實(shí)、細(xì)化總體規(guī)劃的引導(dǎo)和管控并起到支撐作用，對特定的功能區(qū)域做出專門的空間保護(hù)利用安排；二是協(xié)同性，國土空間總體規(guī)劃為各專項(xiàng)規(guī)劃提供了共同的空間依據(jù)，各專項(xiàng)規(guī)劃需要服從國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌，提出專項(xiàng)發(fā)展的空間訴求，將不同職能部門的專項(xiàng)發(fā)展訴求進(jìn)行轉(zhuǎn)譯并落實(shí)到空間上；三是傳導(dǎo)性，對國土空間總體規(guī)劃中的特定功能空間進(jìn)行細(xì)化安排后傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對詳細(xì)規(guī)劃中各類設(shè)施配套及用途管制的整體統(tǒng)籌( 圖2)。

圖2 國土空間規(guī)劃體系下總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系示意圖

資料來源：根據(jù)《若干意見》繪制。

2、專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建中需關(guān)注的重點(diǎn)

2.1專項(xiàng)規(guī)劃類型多、領(lǐng)域廣，需明確“涉及空間利用”的界定標(biāo)準(zhǔn)

從原規(guī)劃體系來看，專項(xiàng)規(guī)劃作為一類重要的規(guī)劃類型，從屬于不同規(guī)劃體系，涉及國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全行業(yè)、資源配置全領(lǐng)域和國土空間全地域。

? 2.1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)，專項(xiàng)規(guī)劃未明確作為單獨(dú)的一類法定規(guī)劃，從屬于總體規(guī)劃的內(nèi)容體系。各地相繼出臺的城鄉(xiāng)規(guī)劃地方條例及城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理辦法明確了專項(xiàng)規(guī)劃獨(dú)立編制的要求(表1)，在一定程度上彌補(bǔ)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中專項(xiàng)規(guī)劃獨(dú)立性地位的缺失，但仍需將專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容納入相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃方能有法定路徑保障其實(shí)施落地。各專項(xiàng)規(guī)劃主要由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織編制或城鄉(xiāng)規(guī)劃部門會同相關(guān)職能部門共同編制，主要為市、縣層面或重點(diǎn)片區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃類型與城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)關(guān)系較強(qiáng)，涉及類型龐雜，主要包括公共文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和住房保障等公共服務(wù)類，綜合交通及城市道路、公共交通、港口布局、軌道交通、慢行系統(tǒng)和停車場設(shè)施等交通類，給排水、電力、通信和燃?xì)獾仁姓?，防洪排澇、人防、消防等安全防?zāi)類，綠地系統(tǒng)、綠線、藍(lán)線、水岸線保護(hù)利用等生態(tài)保育類，以及歷史文化保護(hù)、城市風(fēng)貌塑造等歷史風(fēng)貌類。規(guī)劃內(nèi)容以用地及設(shè)施布局、設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)為主，規(guī)劃成果的空間相關(guān)性較強(qiáng)。

表1 地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例涉及專項(xiàng)規(guī)劃的相關(guān)條文

? 2.1.2 土地利用規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》) 明確了土地開發(fā)利用實(shí)施規(guī)劃、計(jì)劃制度，為了實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，國土資源主管部門可以會同有關(guān)部門編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)范且有序地推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等各項(xiàng)土地整治活動。具體來看，土地利用規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃編制主要由土地管理部門組織編制，覆蓋國家、省、市、縣4 級，專項(xiàng)規(guī)劃偏重于解決國土部門內(nèi)部工作實(shí)施問題，類型相對單一，一方面是針對耕地、林地和礦產(chǎn)資源等方面的某類單項(xiàng)用地的規(guī)劃；另一方面是以開發(fā)利用、整治修復(fù)、劃定保護(hù)和災(zāi)害防治等為手段推進(jìn)的規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容以規(guī)模指標(biāo)、用地布局、重點(diǎn)工程和項(xiàng)目為主，規(guī)劃成果的空間相關(guān)性較強(qiáng)。

? 2.1.3 發(fā)展規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》明確了編制國家級、省級、市縣級，涵蓋區(qū)域規(guī)劃、總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的“三級三類”發(fā)展規(guī)劃管理體系，其中專項(xiàng)規(guī)劃編制對象主要為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展特定領(lǐng)域，編制主體多元、編制類型龐雜。例如，編制國家級專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展大局，其內(nèi)容主要為需要國務(wù)院審批、核準(zhǔn)的重大項(xiàng)目及國家投資數(shù)額較大的領(lǐng)域，主要分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、重要資源開發(fā)保護(hù)類、公共事業(yè)和公共服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)類、重大戰(zhàn)略任務(wù)和重大工程類及其他領(lǐng)域類。規(guī)劃內(nèi)容以目標(biāo)指標(biāo)、領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)、重大工程和項(xiàng)目為主，規(guī)劃成果在重大項(xiàng)目與工程布局上具有一定的空間相關(guān)性( 圖3)。

圖3 發(fā)展規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃示意圖

總體來看，專項(xiàng)規(guī)劃類型多、領(lǐng)域廣，國家與省編制的專項(xiàng)規(guī)劃以發(fā)展規(guī)劃體系、土地利用規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃為主，涉及空間利用的內(nèi)容主要為結(jié)構(gòu)性、指標(biāo)性引導(dǎo)；市縣編制的專項(xiàng)規(guī)劃覆蓋三大規(guī)劃體系，涉及空間利用的內(nèi)容主要為用地、設(shè)施布局及配套標(biāo)準(zhǔn)等。因此，國土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃體系的建立，需要結(jié)合不同層級國土空間規(guī)劃管控的重點(diǎn)和效用，明確“涉及空間利用”的標(biāo)準(zhǔn)，確定專項(xiàng)規(guī)劃編制的類型與清單。

2.2 專項(xiàng)規(guī)劃管理主體多元、實(shí)施路徑不清，需建立“共同空間遵循”的統(tǒng)籌管理機(jī)制

專項(xiàng)規(guī)劃既可以由行業(yè)主管部門單獨(dú)編制，又可以由自然資源主管部門會同行業(yè)主管部門編制，涉及自然資源、交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療和環(huán)保等多個部門。而以往的專項(xiàng)規(guī)劃編制與實(shí)施管理因缺乏共同的規(guī)劃依據(jù)指導(dǎo)約束及統(tǒng)籌管理機(jī)制，各專項(xiàng)規(guī)劃編制的目標(biāo)年限不一、底圖底數(shù)不一、層次深度不一和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致各專項(xiàng)規(guī)劃間、專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃間相互“打架”。在總體層面，各專項(xiàng)空間需求缺乏保障；在細(xì)部層面，專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容難以落實(shí)。同時，各專項(xiàng)規(guī)劃都有明確、具體的實(shí)施主體，以重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)為抓手推動規(guī)劃實(shí)施，如城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的各專項(xiàng)規(guī)劃側(cè)重技術(shù)協(xié)調(diào)，土地利用規(guī)劃體系中的各專項(xiàng)規(guī)劃側(cè)重建設(shè)用地保障，難以對以項(xiàng)目建設(shè)為導(dǎo)向的專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施形成強(qiáng)引導(dǎo)、強(qiáng)約束，出現(xiàn)總體規(guī)劃被專項(xiàng)規(guī)劃“沖擊”的現(xiàn)象。

因此，在國土空間規(guī)劃體系中，需要強(qiáng)化國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，發(fā)揮空間規(guī)劃治理和管控手段的優(yōu)勢，明確總體規(guī)劃保障各專項(xiàng)規(guī)劃的“空間權(quán)”、詳細(xì)規(guī)劃保障各專項(xiàng)規(guī)劃的“落地權(quán)”，在總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃確定的建設(shè)用地之外的空間形成“強(qiáng)約束”的專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施路徑；通過建立專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單管理機(jī)制做好編制前的源頭把控，明確專項(xiàng)規(guī)劃的編制要點(diǎn)做好編制中的過程把控，注重“一張圖”入庫管控的要點(diǎn)做好編制后的成果把控，形成“共同空間遵循”的全過程統(tǒng)籌管理機(jī)制。

3、國土空間規(guī)劃視角下專項(xiàng)規(guī)劃體系構(gòu)建的探索

3.1 探索“對上承接落實(shí)總體規(guī)劃要求、對下細(xì)化傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃”的專項(xiàng)規(guī)劃體系

國內(nèi)一些超大、特大城市基于理順總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系，形成了“對上承接落實(shí)總體規(guī)劃要求、對下細(xì)化傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃”的專項(xiàng)規(guī)劃體系。例如，北京市在總體層面明確需依據(jù)《北京市城市總體規(guī)劃(2016—2035年)》編制36 個市級專項(xiàng)規(guī)劃，其中有11個重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、25 個一般專項(xiàng)規(guī)劃；在細(xì)部層面針對《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)(2016—2035年)》中的城市特色和管控重點(diǎn)，展開55 項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃和專題研究，規(guī)劃成果納入控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則、設(shè)計(jì)導(dǎo)則、技術(shù)準(zhǔn)則和三維智慧信息平臺的全域管控體系。上海市提出構(gòu)建2 個維度( 空間維度、時間維度)、3個層次( 總體規(guī)劃層次、單元規(guī)劃層次、詳細(xì)規(guī)劃層次)、4種類型(總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃)的國土空間規(guī)劃編制審批體系(圖4)。

圖4 上海市國土空間規(guī)劃編制審批體系示意圖

3.2 以目錄清單管理制度強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃全流程管控

為強(qiáng)化國土空間總體規(guī)劃對各類專項(xiàng)規(guī)劃的空間性指導(dǎo)約束作用，吉林、江西等省份出臺了目錄清單管理辦法，建立健全國土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單管理制度，進(jìn)一步識別與統(tǒng)籌各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的空間需求，強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃的全流程管控，以解決規(guī)劃數(shù)量過多、質(zhì)量不高、銜接不充分和交叉重疊等問題。以吉林為例，在規(guī)劃編制前，明確未列入國土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單的國土空間專項(xiàng)規(guī)劃，各級政府及有關(guān)部門不予審核、審批和發(fā)布，財政部門不予安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算，不得組織實(shí)施；在規(guī)劃編制中，必須使用全省國土空間基礎(chǔ)信息平臺提供的底圖和空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)信息，做好與國土空間規(guī)劃“一張圖”的銜接，在規(guī)劃成果向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)報批前，同級自然資源部門進(jìn)行“一張圖”合規(guī)性審查，并出具“一張圖”合規(guī)性審查意見；規(guī)劃編制后，經(jīng)批準(zhǔn)的國土空間專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺，疊加到省國土空間規(guī)劃“一張圖”上，并作為國土空間用途管制和核發(fā)許可的依據(jù)。在全流程的保障方面，江西明確專項(xiàng)目錄清單由各級自然資源部門會同發(fā)展改革部門共同管理、共同審核、共同報批，主要目的是加強(qiáng)國土空間專項(xiàng)規(guī)劃和發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃的有效銜接，保證專項(xiàng)規(guī)劃同時符合發(fā)展規(guī)劃和國土空間總體規(guī)劃的要求。

3.3 以專項(xiàng)規(guī)劃編審要點(diǎn)明確各專項(xiàng)規(guī)劃空間性內(nèi)容

國內(nèi)部分省份通過明確專項(xiàng)規(guī)劃編審要點(diǎn)統(tǒng)籌管理規(guī)劃空間性內(nèi)容。湖南出臺《湖南省城市專項(xiàng)規(guī)劃編制要點(diǎn)》，將城市專項(xiàng)規(guī)劃分為交通、市政設(shè)施、公共設(shè)施、資源保護(hù)利用和城市安全5個大類、28 項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，并分別明確編制要點(diǎn)。寧夏從發(fā)展戰(zhàn)略與格局、主導(dǎo)功能分區(qū)和3 條控制線3 個方面，結(jié)合不同類型專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃要點(diǎn)進(jìn)行符合性審查：在發(fā)展戰(zhàn)略與格局方面，要求各類專項(xiàng)規(guī)劃在制定發(fā)展戰(zhàn)略及構(gòu)建空間格局時，必須以自治區(qū)國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，以市縣國土空間規(guī)劃為剛性約束，在符合國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定發(fā)展戰(zhàn)略及構(gòu)建空間格局；在主導(dǎo)功能分區(qū)方面，要求各類專項(xiàng)規(guī)劃在編制過程中參照自治區(qū)國土空間規(guī)劃主導(dǎo)功能分區(qū)的相關(guān)內(nèi)容，落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃范圍內(nèi)主導(dǎo)功能分區(qū)的約束性指標(biāo)和管控要求；在3 條控制線方面，提出各類專項(xiàng)規(guī)劃在編制過程中要嚴(yán)守3條控制線的管控、轉(zhuǎn)換和準(zhǔn)入規(guī)則，在3 條控制線的管控下，落實(shí)自治區(qū)和相關(guān)部門制定的財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口與環(huán)境等政策。