本文刊載于《中國(guó)科學(xué)院院刊》2022年第4期“?？嚎萍贾巍半p碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”

譚顯春 郭 雯* 樊 杰 郭建新 汪明月 曾 桉 蘇利陽(yáng) 孫 翊

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院

2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院

構(gòu)建有利于碳達(dá)峰、碳中和的政策體系對(duì)我國(guó)如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“雙碳”目標(biāo)）至關(guān)重要，以此實(shí)現(xiàn)從資源依賴向技術(shù)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)與之相適應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新政策系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。

1 我國(guó)低碳政策現(xiàn)狀

總體情況

為了厘清近年來(lái)我國(guó)在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)能提高能效領(lǐng)域的相關(guān)政策制定情況，筆者收集了 2007—2021 年間，中共中央、國(guó)務(wù)院及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家能源局等部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)政策文本。對(duì)不同時(shí)期出臺(tái)政策的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，識(shí)別政策演變的規(guī)律；進(jìn)一步對(duì)政策文本效力進(jìn)行分析，找到政策的缺口；找出不同時(shí)期在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)能提高能效領(lǐng)域的主要政策手段及相關(guān)的科技政策。

通過(guò)對(duì)“十一五”以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的 168 項(xiàng)政策文本梳理可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)已經(jīng)擁有了門(mén)類齊全、覆蓋廣泛的氣候政策，不僅有已經(jīng)形成特色的行政指令性政策（如目標(biāo)責(zé)任考核制度）和“由點(diǎn)及面”的試點(diǎn)示范優(yōu)良實(shí)踐，也有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類（如價(jià)格政策、總量－交易政策、財(cái)稅補(bǔ)貼政策，也包括補(bǔ)貼退坡）、直接規(guī)制類（如法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)）、低碳研發(fā)科技政策等。與聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）歷次評(píng)估報(bào)告所劃分的政策類型和實(shí)踐相比，我國(guó)低碳發(fā)展政策已經(jīng)形成了相對(duì)完整的體系，積累了眾多經(jīng)驗(yàn)做法，但也存在一些不足。

主要特征

1

隨時(shí)間推進(jìn)，低碳發(fā)展相關(guān)政策數(shù)量不斷增加，側(cè)重點(diǎn)發(fā)生顯著變化

2007—2021 年期間，我國(guó)圍繞低碳發(fā)展的政策數(shù)量總計(jì) 168 項(xiàng)，形成了種類多元、覆蓋全面的低碳政策體系。其中，“十二五”期間，我國(guó)出臺(tái)了 32 項(xiàng)低碳發(fā)展政策；到了“十三五”期間政策數(shù)量增長(zhǎng)至 106 項(xiàng)，是之前 5 年的 3 倍多。從政策領(lǐng)域看，“十二五”期間側(cè)重能效提高政策，占比約為 56%；“十三五”期間的重心是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，比重為 59%。這與我國(guó)低碳發(fā)展的潛力變化和技術(shù)進(jìn)步相關(guān)：“十二五”時(shí)期的節(jié)能潛力較大，但在“十三五”時(shí)期節(jié)能提高能效空間進(jìn)一步壓縮，而新能源和新能源汽車技術(shù)日益成熟，也推動(dòng)了相關(guān)政策的出臺(tái)。

2

從政策文本效力看，低碳政策多數(shù)以規(guī)劃、政策文件、標(biāo)準(zhǔn)為主，頂層設(shè)計(jì)的法律相對(duì)欠缺

從政策類型看，我國(guó)低碳政策多數(shù)以國(guó)務(wù)院或者組成部門(mén)發(fā)布的規(guī)劃、政策文件或標(biāo)準(zhǔn)為主。盡管我國(guó)分別于 2009年12月、2016年7月修改了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》等低碳發(fā)展相關(guān)法律，但圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化、低碳發(fā)展的法律仍然欠缺，低碳發(fā)展和碳達(dá)峰、碳中和理念未充分融入相關(guān)的法律法規(guī)體系當(dāng)中。

3

從政策手段看，低碳發(fā)展政策多數(shù)采用行政命令手段，同時(shí)市場(chǎng)化手段越來(lái)越成為重要方向

在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)低碳發(fā)展依靠行政命令手段推進(jìn)。“十一五”時(shí)期推行的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)能源強(qiáng)度下降最為主要的影響因素之一。隨著時(shí)間的演進(jìn)，我國(guó)越來(lái)越開(kāi)始重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)功能的政策越來(lái)越多。“十三五”以來(lái)，我國(guó)制定了國(guó)家綠色技術(shù)交易中心建設(shè)、完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制、加強(qiáng)金融力度來(lái)支持風(fēng)光電發(fā)展等一系列政策措施，產(chǎn)生了良好的效果。

4

低碳科技創(chuàng)新政策得到普遍關(guān)注，但缺乏專門(mén)的體系化設(shè)計(jì)

低碳科技創(chuàng)新的政策內(nèi)容大多散布在不同的政策文本中，尚未形成較為系統(tǒng)的政策體系。一方面，幾乎所有的低碳發(fā)展文件都就科技創(chuàng)新做出了安排，但相互之間缺乏聯(lián)系。另一方面，科技創(chuàng)新文件尚未就低碳發(fā)展做出統(tǒng)籌安排。例如，《國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2012—2030 年）》僅提出核能、化石能源、可再生能源的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施布局，未關(guān)注儲(chǔ)能、智能電網(wǎng)等領(lǐng)域。由于學(xué)科和管理的關(guān)注點(diǎn)不同，科技政策與低碳政策的融合形式還沒(méi)形成。

2 我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和政策框架及發(fā)展脈絡(luò)

碳達(dá)峰、碳中和政策框架聚焦于勾勒出我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的總體政策體系和制度框架，以及不同階段的政策實(shí)施重點(diǎn)（圖 1）。

圖1 我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和政策框架

總體發(fā)展脈絡(luò)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā) 2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》對(duì)于我國(guó)未來(lái)如何做好碳達(dá)峰、碳中和工作指明了方向，明確了工作重點(diǎn)和保障措施。面向未來(lái)，我國(guó)要把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和。應(yīng)當(dāng)抓緊完善碳達(dá)峰、碳中和“1+N”的頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的路徑，明確時(shí)間表、路線圖和優(yōu)先序，并與各類專項(xiàng)規(guī)劃、不同地區(qū)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃相融合，為強(qiáng)化碳排放控制目標(biāo)、行動(dòng)和政策提供穩(wěn)定連貫、日趨強(qiáng)化的制度保障與行動(dòng)指引。

碳達(dá)峰、碳中和整體政策框架應(yīng)包括規(guī)劃立法、管理體制機(jī)制、約束性制度、激勵(lì)性政策、科技創(chuàng)新政策等。其中，規(guī)劃立法強(qiáng)調(diào)完善碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)規(guī)劃體系和立法工作；管理體制機(jī)制重在調(diào)整和優(yōu)化碳達(dá)峰、碳中和宏觀管理、政策制定和監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)等職能分；約束性制度包括了碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度，激勵(lì)性政策包括碳交易市場(chǎng)等；科技創(chuàng)新政策包括強(qiáng)化基礎(chǔ)研究、面向重大科技突破和產(chǎn)業(yè)化的相關(guān)政策。同時(shí)，還需要注重碳達(dá)峰、碳中和不同階段的政策優(yōu)化，聚焦階段發(fā)展的突出矛盾，突出打好適用階段發(fā)展目標(biāo)的政策“組合拳”。

階段劃分

從碳達(dá)峰到碳中和需要經(jīng)歷不同的階段，政策需求往往也不同。以 2021年為起點(diǎn)到 2060年期間，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和路徑將經(jīng)歷3個(gè)各有側(cè)重、導(dǎo)向差異的階段，相應(yīng)階段的政策重心也有所不同。

第一階段：碳達(dá)峰階段（2030 年前）。主要目標(biāo)：通過(guò)堅(jiān)決遏制高耗能、高污染（以下簡(jiǎn)稱“兩高”）項(xiàng)目盲目發(fā)展，防止碳排放高位達(dá)峰，并在科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上完成滿足未來(lái)發(fā)展需求的高碳排放產(chǎn)業(yè)總體布局。政策重心：立法方面研究，制定具有導(dǎo)向意義的“碳中和促進(jìn)法”；目標(biāo)上，要建立碳排放強(qiáng)度為主、碳排放總量為輔的雙控制度；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，充分利用強(qiáng)制命令型手段遏制“兩高”項(xiàng)目過(guò)快增長(zhǎng)；前瞻性布局碳達(dá)峰、碳中和科技研發(fā)專項(xiàng)；在碳交易方面，實(shí)施電力領(lǐng)域碳排放交易市場(chǎng)，逐步擴(kuò)容和納入其他領(lǐng)域；投融資政策要納入氣候變化因素，抑制過(guò)快流向高碳資產(chǎn)。

第二階段：碳峰值平臺(tái)期（碳達(dá)峰后5年左右）。主要目標(biāo)：鞏固前一階段的減排成效，防止峰值突破。政策重心：進(jìn)一步完善碳排放總量管控制度，實(shí)施碳排放總量控制下的“兩高”項(xiàng)目產(chǎn)能置換和升級(jí)政策；有效結(jié)合碳排放標(biāo)準(zhǔn)手段和市場(chǎng)激勵(lì)措施，加速成熟型低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用；從金融標(biāo)準(zhǔn)、金融產(chǎn)品、激勵(lì)政策等方面構(gòu)建完善以碳達(dá)峰、碳中和為導(dǎo)向的投融資政策體系，夯實(shí)數(shù)據(jù)核算、氣候風(fēng)險(xiǎn)分析、信息披露、人才隊(duì)伍等能力建設(shè)體系。

第三階段：邁向碳中和階段（碳達(dá)峰后 5 年直至碳中和）。主要目標(biāo)：穩(wěn)步推動(dòng)碳排放逐步下降。政策重心：加快健全碳中和立法體系，實(shí)施嚴(yán)格的碳排放總量減排控制制度；充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引導(dǎo)作用，建立完善的綠色金融體系，加速推動(dòng)先進(jìn)低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)的商業(yè)化進(jìn)程；加以公共資金為引導(dǎo)，以私人和社會(huì)資本為主力，針對(duì)能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域及技術(shù)研發(fā)、推廣、應(yīng)用等全流程精準(zhǔn)布局。

3 碳達(dá)峰、碳中和背景下我國(guó)社會(huì)發(fā)展模式要從資源依賴向技術(shù)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變

“雙碳”目標(biāo)將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的系統(tǒng)性變革，其本質(zhì)是推動(dòng)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型、能源系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型及生活方式的轉(zhuǎn)型?？v觀國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展路徑，這些轉(zhuǎn)型的發(fā)生需要社會(huì)發(fā)展模式從資源依賴走向技術(shù)驅(qū)動(dòng)，即從以資源消耗為依托的外延式規(guī)模擴(kuò)張向以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)力的內(nèi)涵式發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)發(fā)展正不斷尋求以技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)更清潔、更高效、更經(jīng)濟(jì)的能源與生產(chǎn)方式，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)與瓶頸。

資源依賴型發(fā)展模式制約能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)程

近 10 年來(lái)，我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化（表1），但受制于長(zhǎng)期以來(lái)資源依賴型發(fā)展模式，我國(guó)非化石能源占比仍較低，相對(duì)于主要發(fā)達(dá)國(guó)家和未來(lái)“雙碳”目標(biāo)要求，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化仍有較大空間。資源依賴型發(fā)展模式對(duì)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化制約主要體現(xiàn)為 2 個(gè)方面：

表1 2010—2019年中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)及變化

圖 2 2015 年我國(guó)碳強(qiáng)度下降率的單變量敏感性分析

1. 依靠區(qū)域資源的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)自然資源的開(kāi)采、初級(jí)加工并形成初級(jí)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式在短期內(nèi)會(huì)帶來(lái)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，但容易導(dǎo)致主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題。

2. 過(guò)分依賴資源與政府補(bǔ)貼發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式，一度導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)“爆發(fā)式”擴(kuò)張而造成的價(jià)格戰(zhàn)與行業(yè)失序發(fā)展。2010—2020 年，我國(guó)的新能源裝機(jī)容量從 2984 萬(wàn)千瓦上升至 53496 萬(wàn)千瓦；在電源結(jié)構(gòu)上，風(fēng)光為主的新能源占比也由 3.1% 躍升至 24.3%，而快速擴(kuò)張的市場(chǎng)規(guī)模導(dǎo)致無(wú)法并網(wǎng)和消納。2017—2018 年，全國(guó)“棄水、棄風(fēng)、棄光”總量甚至超過(guò) 1000 億千瓦時(shí)。

僅依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不足以支撐“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

我國(guó)正步入“兩高”行業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期。通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)靜態(tài)節(jié)能減排和通過(guò)科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)節(jié)能減排，是支撐“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的兩條重要路徑。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，但目前仍未完成工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，能源消費(fèi)規(guī)模仍將進(jìn)一步增長(zhǎng)。僅依靠關(guān)停傳統(tǒng)“兩高”產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)節(jié)能的做法并不能支持長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)的節(jié)能減排。現(xiàn)有研究表明，碳強(qiáng)度下降率對(duì)能源利用效率的變動(dòng)最為敏感，其后依次為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（圖1）。因此，依靠技術(shù)提升能源效率，改造煤炭等化石能源的清潔利用將成為現(xiàn)階段推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的重要選擇。

長(zhǎng)遠(yuǎn)解決能源結(jié)構(gòu)問(wèn)題仍需要顛覆性技術(shù)突破

《新時(shí)代的中國(guó)能源發(fā)展》白皮書(shū)指出，加快構(gòu)建適應(yīng)高比例可再生能源發(fā)展的新型電力系統(tǒng)，也就是新一代電力系統(tǒng)是解決大規(guī)模新能源消納問(wèn)題。構(gòu)建“適應(yīng)高比例可再生能源發(fā)展的新型電力系統(tǒng)”需要加強(qiáng)顛覆性、關(guān)鍵性技術(shù)突破，也需要促進(jìn)新能源、新材料、先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)等多學(xué)科前瞻技術(shù)的交叉融合，以及大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與新型電力系統(tǒng)的有效結(jié)合。

1. 儲(chǔ)能是建設(shè)可再生能源高占比能源系統(tǒng)、推動(dòng)能源綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要裝備基礎(chǔ)和關(guān)鍵，風(fēng)、光等可再生能源發(fā)電的隨機(jī)性、波動(dòng)性對(duì)儲(chǔ)能技術(shù)在調(diào)峰消納、暫態(tài)支撐、容量貢獻(xiàn)方面的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化提出迫切需求。

2. 核能、氫能、生物質(zhì)能源等作為可再生能源的重要補(bǔ)充，也進(jìn)入廣泛應(yīng)用與技術(shù)突破并行發(fā)展的關(guān)鍵期，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)專利技術(shù)與國(guó)產(chǎn)化裝備比率快速提升成為現(xiàn)階段發(fā)展重要問(wèn)題。

3. 數(shù)字化作為能源互聯(lián)網(wǎng)與新型電力系統(tǒng)的核心抓手，仍面臨智能微網(wǎng)、源網(wǎng)荷儲(chǔ)互動(dòng)的調(diào)度技術(shù)、綜合能源系統(tǒng)的優(yōu)化運(yùn)行技術(shù)等新一代信息技術(shù)與傳統(tǒng)電網(wǎng)運(yùn)行管理技術(shù)的深度融合挑戰(zhàn)。

以技術(shù)促進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新政策的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型

創(chuàng)新政策目標(biāo)側(cè)重以科技進(jìn)步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而碳中和社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了新的生產(chǎn)生活模式，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的高度協(xié)同過(guò)程，需要?jiǎng)?chuàng)新政策更關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)變革和轉(zhuǎn)型。與既有的創(chuàng)新政策范式不同，政策工具、政策目標(biāo)和政策主體上將呈現(xiàn)三大轉(zhuǎn)型趨勢(shì)：政策工具從政府主導(dǎo)型政策向與市場(chǎng)化政策工具（戰(zhàn)略利基市場(chǎng)構(gòu)建、愿景設(shè)計(jì)、引導(dǎo)公眾參與、政府采購(gòu)等）并重轉(zhuǎn)型，從作用于生產(chǎn)者的政策工具向作用于使用者和消費(fèi)者的政策工具延伸；政策目標(biāo)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向更加公平、包容、綠色、開(kāi)放、共享、友好，縮減貧富分化，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)變；政策主體從經(jīng)濟(jì)或科技部門(mén)主導(dǎo)的管理模式向經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)多部門(mén)聯(lián)合治理轉(zhuǎn)變。

4 “十四五”時(shí)期我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和的政策建議

“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。必須面向“雙碳”目標(biāo)，采取有效措施和行動(dòng)。

總體政策建議

1

加快出臺(tái)碳達(dá)峰、碳中和領(lǐng)域相關(guān)立法，并完善碳達(dá)峰、碳中和法律法規(guī)體系

考慮到實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的系統(tǒng)性，應(yīng)統(tǒng)籌制修訂《中華人民共和國(guó)能源法》《中華人民共和國(guó)可再生能源法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)地法》等，為我國(guó)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型提供相關(guān)法律保障。強(qiáng)化“雙碳”目標(biāo)的剛性約束和相關(guān)制度的法制化，明確“雙碳”目標(biāo)實(shí)施與污染防治、生態(tài)保護(hù)、核安全監(jiān)管等協(xié)同推進(jìn)的政策制度、技術(shù)創(chuàng)新、試點(diǎn)示范等。

2

面向遏制碳排放高位達(dá)峰和負(fù)碳資產(chǎn)的目標(biāo)，構(gòu)建約束性政策體系

“十四五”時(shí)期實(shí)施碳排放強(qiáng)度為主、碳排放總量為輔的雙控制度。發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，建立完善碳達(dá)峰、碳中和評(píng)價(jià)考核制度，增加節(jié)能降碳在高質(zhì)量發(fā)展考核中的比重。要把遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展作為一項(xiàng)政治任務(wù)，納入中央政治巡視、中央生態(tài)環(huán)境督查、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)當(dāng)中；充分利用產(chǎn)能置換、能效與排放標(biāo)準(zhǔn)等行政手段，加強(qiáng)新建“兩高”項(xiàng)目的科學(xué)評(píng)估機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)；加快推動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能。

3

穩(wěn)步推動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系，建立有效的碳減排市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制

穩(wěn)步加快統(tǒng)籌碳排放權(quán)、用能權(quán)、綠證交易等相關(guān)市場(chǎng)機(jī)制的改革，研究將用能權(quán)與碳排放權(quán)交易合并的方法；將可再生能源盡早引入目前以電力行業(yè)為主的全國(guó)碳排放權(quán)交易體系，并逐步納入水泥、電解鋁、鋼鐵、化工等其他重點(diǎn)排放行業(yè)。投融資政策要納入氣候變化因素，抑制過(guò)快流向高碳資產(chǎn)，加快完善綠色金融制度。

4

圍繞碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)創(chuàng)新需求，加快建立基于全球合作的低碳科技創(chuàng)新體系

加快制定科技支撐碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)方案，加快布局一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性的低碳、零碳和負(fù)碳科技創(chuàng)新項(xiàng)目，盡快實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)有效突破、應(yīng)用成本大幅下降、核心技術(shù)自主可控。聚焦新型電力系統(tǒng)、氫能、儲(chǔ)能、碳捕獲利用與封存（CCUS）、可控核聚變等領(lǐng)域，深化基礎(chǔ)科學(xué)研究。加強(qiáng)市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)，培育碳達(dá)峰、碳中和國(guó)家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略力量；充分發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體的地位，鼓勵(lì)企業(yè)牽頭組建一批綠色低碳技術(shù)研究中心。加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，大幅度提高碳達(dá)峰、碳中和的科技研發(fā)投入。

綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新政策建議

1

研究制訂“碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)全面推進(jìn)戰(zhàn)略”，推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)施從規(guī)模約束向技術(shù)優(yōu)先轉(zhuǎn)型

建議組織相關(guān)部門(mén)聯(lián)合研究制訂“碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)全面推進(jìn)戰(zhàn)略”，統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，以技術(shù)促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策體系。

1.分解碳達(dá)峰、碳中和實(shí)施目標(biāo)，系統(tǒng)納入 2021—2035年國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展。制訂相應(yīng)配套政策體系與實(shí)施細(xì)則，保障技術(shù)驅(qū)動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的穩(wěn)定性與長(zhǎng)期性。

2. 系統(tǒng)提出碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略總體框架，在能源、工業(yè)、建筑、交通及農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域提出“碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)技術(shù)路線圖”。

3.部署碳達(dá)峰、碳中和國(guó)家重大科技專項(xiàng)，協(xié)同各部門(mén)、產(chǎn)學(xué)研等多主體協(xié)作開(kāi)發(fā)核心技術(shù)，制定促進(jìn)商用化的發(fā)展藍(lán)圖，構(gòu)建碳減排相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系、制定技術(shù)規(guī)范等。

4. 加強(qiáng)培養(yǎng)滿足碳達(dá)峰、碳中和產(chǎn)業(yè)需求的全球高水平研究人員，通過(guò)教育、展覽等途徑開(kāi)展低碳知識(shí)普及與傳播，提升民眾對(duì)碳排放的理解和認(rèn)識(shí)。

2

發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)，部署碳達(dá)峰、碳中和重大科研基礎(chǔ)設(shè)施，支持變革性能源技術(shù)突破與應(yīng)用

面向碳達(dá)峰、碳中和國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)，整合產(chǎn)學(xué)研相關(guān)優(yōu)勢(shì)力量，加強(qiáng)變革性能源技術(shù)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，開(kāi)展重大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，突破關(guān)鍵“卡脖子”技術(shù)制約瓶頸。增加綠色、低碳、高效新能源技術(shù)、能源系統(tǒng)集成技術(shù)的研發(fā)投入，特別關(guān)注顛覆性技術(shù)前瞻布局，碳達(dá)峰、碳中和突破性技術(shù)與大數(shù)據(jù)、人工智能、新材料等交叉融合領(lǐng)域。統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)域協(xié)同，面向未來(lái)“雙碳”目標(biāo)需求，注重與新能源、新材料、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相結(jié)合。充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，組織國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)力量共建具有國(guó)際先進(jìn)水平的大科學(xué)裝置；探索公私合作的大科學(xué)裝置建設(shè)與運(yùn)行機(jī)制；以科技創(chuàng)新券、大型儀器設(shè)備租賃費(fèi)、使用費(fèi)出資入股試點(diǎn)等政策激勵(lì)科研基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放、共享、共用，充分發(fā)揮科技重大基礎(chǔ)設(shè)施在促進(jìn)學(xué)科交叉融合和國(guó)際科學(xué)合作中的作用。

3

制定碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)創(chuàng)新國(guó)際化戰(zhàn)略，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)前階段技術(shù)研發(fā)的多邊合作

圍繞“綠色氫能”等前瞻性、顛覆性、突破性技術(shù)，與國(guó)際第三方組織聯(lián)合設(shè)立專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外能源企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)與行業(yè)組織形成技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)合體，以加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)前階段技術(shù)研發(fā)；支持吸引世界各國(guó)優(yōu)秀人才前來(lái)我國(guó)從事科學(xué)研究和交流合作，提升我國(guó)基礎(chǔ)研究的開(kāi)放度；參與碳達(dá)峰、碳中和相關(guān)的國(guó)際新的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的制定，提升我國(guó)在能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則制定的參與度與話語(yǔ)權(quán)；創(chuàng)新合作模式，搭建國(guó)內(nèi)外產(chǎn)學(xué)研三方共建聯(lián)合培養(yǎng)實(shí)踐基地。以政府間協(xié)議推動(dòng)更廣范圍和更深層次的區(qū)域間合作。一方面，拓寬國(guó)際區(qū)域性合作從長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域向內(nèi)陸城市延伸，尤其是加強(qiáng)與我國(guó)傳統(tǒng)能源密集區(qū)域的合作，促進(jìn)國(guó)際可再生能源先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)化。另一方面，提高企業(yè)間合作深度，加大支持聯(lián)合研發(fā)中心建設(shè)；抓住中國(guó)“新基建”機(jī)遇，進(jìn)一步將基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力相結(jié)合；加強(qiáng)中外智慧能源、智慧城市、智慧建筑等低碳綠色發(fā)展合作。

4

圍繞創(chuàng)新鏈部署碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)創(chuàng)新政策組合，構(gòu)建從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)化的科技創(chuàng)新服務(wù)體系

長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)支持實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的前瞻技術(shù)、突破性技術(shù)、關(guān)鍵“卡脖子”技術(shù)的重大科學(xué)問(wèn)題研究，實(shí)行首席科學(xué)家專職負(fù)責(zé)制。結(jié)合技術(shù)成熟度、產(chǎn)業(yè)成熟度等分階段實(shí)施“先進(jìn)儲(chǔ)能技術(shù)”“新能源電力技術(shù)”“可再生能源制氫”“新能源領(lǐng)域關(guān)鍵材料”等基礎(chǔ)研究與人才培養(yǎng)。設(shè)立綠色創(chuàng)新基金引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資、私募股權(quán)投資等加大對(duì)新能源產(chǎn)品與服務(wù)中試、檢驗(yàn)檢測(cè)平臺(tái)建設(shè)投入；部署“工藝和流程優(yōu)化示范試點(diǎn)”，提升工藝流程關(guān)鍵裝備國(guó)產(chǎn)化率；支持綠色采購(gòu)與綠色保險(xiǎn)相結(jié)合，加大政府對(duì)試驗(yàn)品采購(gòu)和國(guó)產(chǎn)化首臺(tái)（套）裝備采購(gòu)力度。支持企業(yè)建立新能源領(lǐng)域“未來(lái)場(chǎng)景實(shí)驗(yàn)室”，提高新能源制氫等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式融合創(chuàng)新的商業(yè)模型驗(yàn)證、市場(chǎng)前景評(píng)估為一體的場(chǎng)景實(shí)測(cè)；建立健全能源技術(shù)裝備標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)、認(rèn)證和質(zhì)量監(jiān)督組織體系；加大對(duì)分布式能源、智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)、多能互補(bǔ)的科技成果轉(zhuǎn)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)制定等配套政策支持，形成從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)化的全創(chuàng)新鏈的科技服務(wù)體系。

譚顯春 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)、碳中和戰(zhàn)略研究中心副主任、研究員、博士生導(dǎo)師。哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院高級(jí)訪問(wèn)學(xué)者（2015—2016 年），聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）的 IPCC AR6 第三工作組中國(guó)作者。長(zhǎng)期從事綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃的研究與咨詢工作。主持國(guó)家高端智庫(kù)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目、國(guó)家自然科學(xué)基金、中國(guó)科學(xué)院戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)及部委委托項(xiàng)目 50 余項(xiàng)，相關(guān)研究成果主要支撐國(guó)際氣候談判、服務(wù)國(guó)家宏觀決策和支撐地方綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。發(fā)表論文 80 余篇，獲國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)勵(lì) 1 項(xiàng)、省部級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng) 3 項(xiàng)。

郭 雯 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院創(chuàng)新發(fā)展政策研究所副研究員。英國(guó)曼徹斯特大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者（2008—2009年）。主要研究領(lǐng)域?yàn)閯?chuàng)新政策、服務(wù)創(chuàng)新。負(fù)責(zé)并完成國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)科學(xué)部主任基金、中國(guó)科學(xué)院知識(shí)創(chuàng)新工程青年人才前沿領(lǐng)域項(xiàng)目、北京市及其他地方政府部門(mén)咨詢項(xiàng)目、國(guó)際合作研究等各類項(xiàng)目 30 余項(xiàng)。近 5 年來(lái)，在《科研管理》《科學(xué)學(xué)研究》等國(guó)內(nèi)核心期刊發(fā)表論文 10 余篇。

文章源自：譚顯春,郭雯*,樊杰,郭建新,汪明月,曾桉,蘇利陽(yáng),孫翊.碳達(dá)峰、碳中和政策框架與技術(shù)創(chuàng)新政策研究.中國(guó)科學(xué)院院刊,2022,37(4):435-443.

DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20220110004