作者/ 牛國梁（北京云亭律師事務(wù)所）

最高法院民一庭意見：財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財政部門對財政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)。

最高法院司法政策精神：依法有效的建設(shè)工程施工合同，雙方當(dāng)事人均應(yīng)依約履行。除合同另有約定，當(dāng)事人請求以審計機關(guān)作出的審計報告、財政評審機構(gòu)作出的評審結(jié)論作為工程價款結(jié)算依據(jù)的，一般不予支持。

——最高人民法院辦公廳《關(guān)于印發(fā)<全國民事審判工作會議紀要>的通知》（2011年10月9日，法辦[2011]442號）第4條

2003年3月20日，某建筑公司經(jīng)超投標中標承建惠民隧洞工程。當(dāng)日，與某開發(fā)公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》，該合同對工期、質(zhì)量標準、造價及付款期限、違約責(zé)任等內(nèi)容作出約定。2006年4月10日工程竣工后，某建筑公司完成的工程（含標外工程），經(jīng)建設(shè)、施工、設(shè)計、監(jiān)理單位驗收合格。某建筑公司核算，合同內(nèi)造價為1350萬元，合同外造價為450萬元，合計造價1800萬元。截至2006年3月31日，某開發(fā)公司已付工程款1450萬元，尚欠350萬元。另，監(jiān)理公司出具的建立復(fù)核意見書認定，合同內(nèi)造價為1350萬元，合同外造價380萬元。發(fā)包人駐工地代表對該份監(jiān)理復(fù)核意見及所附工程量明細審核后，除小額工程量提出異議外，大部分（標外合同造價變更為350萬元）予以簽認。

因某開發(fā)公司拒付工程余款并對合同外工程量不予結(jié)算，某建筑公司訴至法院，請求某開發(fā)公司立即支付300萬元工程欠款及法定利息。某開發(fā)公司辯稱，根據(jù)財政部《關(guān)于加強項目預(yù)（結(jié)）算竣工決算審查管理工作的通知》的規(guī)定，本案工程決算須經(jīng)該市財政評審中心審核，且訟爭工程的審核結(jié)論為：項目送審金額1800萬元，審核結(jié)論1500萬元。審核后合同內(nèi)設(shè)計變更結(jié)算金額為1300萬元，核減50萬元；合同外結(jié)算金額為200萬元，核減金額250萬元。

案例來源：姚寶華：《財政評審中心作出的審核結(jié)論原則上不能作為工程結(jié)算依據(jù)》，載最高人民法院民事審判第一庭編：《民事審判指導(dǎo)與參考》2008年第2輯（總第34輯），法律出版社2008年版。

最高法院法官著述：1.本案所涉工程含有部分國家財政性預(yù)算內(nèi)資金的投資，工程結(jié)算須報財政部門進行審查?！额A(yù)算法》第71條規(guī)定，“各級政府財政部門負責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行”，《預(yù)算法實施條例》第76條規(guī)定：“各部門及其所屬各單位應(yīng)當(dāng)接受本級財政部門有關(guān)預(yù)算的監(jiān)督檢查；按照本級財政部門的要求，如實提供有關(guān)預(yù)算資料；執(zhí)行本級財政部門提出的檢查意見?！泵鞔_了財政部門有權(quán)對國家財政性資金的監(jiān)督管理職能。財政部的相關(guān)規(guī)章規(guī)定，對有國家財政性自己安排的建設(shè)項目，必須經(jīng)過財政部門（或其委托機構(gòu)）的審查。這些規(guī)定在其職權(quán)范圍之內(nèi)，且與法律法規(guī)不相沖突，應(yīng)獲得尊重。本案所涉建設(shè)工程為吉林省政府預(yù)算內(nèi)資金投資1500到的基本建設(shè)投資項目，故工程結(jié)算必須報財政部門進行審查。

2.財政部門的審查結(jié)論只是其行使國家財政性資金監(jiān)督管理職能的依據(jù)，而非當(dāng)事人結(jié)算的法定依據(jù)。工程價款的確定只能依據(jù)當(dāng)事人間的合法約定，相關(guān)法律和司法解釋都確定了這一原則，《建筑法》第18條規(guī)定：“建筑工程造價應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，由發(fā)包單位與承包單位在合同中約定?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸督ㄔO(shè)工程施工合同解釋》第16條規(guī)定：“當(dāng)事人對建設(shè)工程的計價標準或者計價方法有約定的，按照約定結(jié)算工程價款?！钡?2條規(guī)定：“當(dāng)事人約定按照固定定價結(jié)算工程價款，一方當(dāng)事人請求對建設(shè)工程造價進行鑒定的，不予支持。”

財政部門行使監(jiān)督管理權(quán)，可以依據(jù)其審查結(jié)論調(diào)整財政資金的支出，或?qū)`反財政法規(guī)的行為予以處罰，在當(dāng)事人沒有約定的情況下，不能要求將審查結(jié)論作為工程價款結(jié)算的依據(jù)，否則就是行政權(quán)力對當(dāng)事人合同的肆意干涉。國家財政部2000年下發(fā)的《財政性投資基本建設(shè)項目工程概、預(yù)、決算審查若干規(guī)定》第8條第3款規(guī)定：“評審機構(gòu)報送的基本建設(shè)項目工程竣工結(jié)算審查報告，經(jīng)財政部門確認后出具的審查結(jié)論，作為建設(shè)單位與施工企業(yè)工程價款結(jié)算及編制竣工財務(wù)決算的依據(jù)”，這一規(guī)定試圖用行政審查替代當(dāng)事人的約定，超越其職權(quán)范圍，也與《建筑法》規(guī)定相悖（2000年前后的規(guī)定都未做類似要求），法院不能將之作為裁判的依據(jù)。吉林省據(jù)此下發(fā)的有關(guān)規(guī)定，亦不能作為裁判依據(jù)。

案例來源：《財政部門的審核（計）不是竣工驗收的法定依據(jù)——長春工業(yè)大學(xué)與吉林建工集團有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛抗訴案》，載江必新主編、最高人民法院審判監(jiān)督庭編：《審判監(jiān)督指導(dǎo)》2010年第4輯（總第34輯），人民法院出版社2011年版。

在重慶建工集團股份有限公司與中鐵十九局集團有限公司建設(shè)工程合同糾紛案中，最高人民法院認為，根據(jù)《審計法》的規(guī)定，國家審計機關(guān)的審計系對工程建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督行為，審計人與被審計人之間因國家審計發(fā)生的法律關(guān)系與本案當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)當(dāng)具體明確，而不能通過解釋推定的方式，認為合同簽訂時，當(dāng)事人已經(jīng)同意接受國家機關(guān)的審計行為對民事法律關(guān)系的介入。

案例來源：最高人民法院（2012）民提字第205號民事判決書，《最高人民法院公報》第2014年第4期（總第210期）。

2010年11月17日，新興建宇公司中標圓明園遺址公園西北部地區(qū)環(huán)境整治修復(fù)工程，資金來源為政府投資。2010年11月26日，圓明園管理處與新興建宇公司簽訂《施工合同》，關(guān)于付款條件，合同專用條款約定“待竣工驗收合格后簽訂保修合同，工程結(jié)算經(jīng)審計審核后，支付到總工程價款的95%，其余5%作為質(zhì)量保證金，待缺陷責(zé)任期滿后一次性付清?！痹摴こ逃?011年4月1日開工，2013年12月13日竣工，經(jīng)過竣工驗收合格交付使用。新興建宇公司于2014年1月26日對該工程結(jié)算報審金額為251,760,719元，圓明園管理處實際已撥付工程款161,496,925．30元。

昊海造價公司、吳海會計公司受北京市海淀區(qū)審計局、海淀區(qū)財政局委托，對案涉工程結(jié)算進行審核和決算審計，并分別出具《結(jié)算審核報告》《決算審核報告》。主要內(nèi)容包括：案涉工程審前總價251,760,719元，經(jīng)審核，審定工程造價229,526,561元，核減22,234,158元，審核結(jié)果經(jīng)建設(shè)單位、施工單位共同簽證確認?！豆こ炭⒐Q算審核結(jié)果匯總表》記載：新興建宇公司的送審金額為251,760,719元，決算審定金額229,526,561元，增減額22,234,158元，備注為建安投資。

新興建宇公司訴至法院，請求判令圓明園管理處支付拖欠的竣工結(jié)算款、質(zhì)保金及利息，并賠償其他損失。一審中，海淀區(qū)政府于2019年7月24日復(fù)函法院，內(nèi)容為：“按照《海淀區(qū)政府投資項目管理辦法》（海行規(guī)發(fā)【2015】1號）第三十六條規(guī)定，決算投資數(shù)超概算金額在2000萬元以上（含）的項目由海淀區(qū)政府常務(wù)會審議，圓明園遺址公園西北部環(huán)境整治修復(fù)工程應(yīng)由區(qū)政府常務(wù)會審議，目前審議尚未完結(jié)。”

一審法院以《審核報告》未經(jīng)海淀區(qū)政府常務(wù)會審議，不能視為已完成合同約定的“審計審核”，本案尚不具備合同約定的付款條件為主要理由，判決駁回新興建宇公司的全部訴訟請求。

二審法院認為，在本案判決生效后90日內(nèi)，如相關(guān)審計主體仍未作出審計結(jié)果，可視為陷入“審計僵局”，新興建宇公司可就工程款結(jié)算事宜再行起訴，據(jù)此判決駁回上訴，維持原判。

新興建宇公司不服原審判決結(jié)果，申請再審。

最高法院經(jīng)審查認為，案涉《施工合同》雖然存在“審計”的字樣，但并未明確審計主體。海淀區(qū)政府委托昊海造價公司對涉案工程結(jié)算進行審核，昊海造價公司于2015年9月15日出具《決算審核報告》，圓明園管理處和新興建宇公司均蓋章確認，應(yīng)當(dāng)認定審計工作已經(jīng)完成。圓明園管理處主張該審核報告應(yīng)由海淀區(qū)常務(wù)會審議通過后，方能作為結(jié)算依據(jù)，但合同并未約定竣工結(jié)算報告需經(jīng)海淀區(qū)常務(wù)會審議。從《批復(fù)意見書》內(nèi)容看，決算審核報告已經(jīng)通過政府相關(guān)部門的審議，海淀區(qū)審計局、財政局均蓋章確認，能夠認定案涉工程款項的審計工作已完成，工程款支付條件已經(jīng)成就，圓明園管理處應(yīng)當(dāng)根據(jù)《施工合同》約定支付新興建宇公司工程價款。一、二審判決駁回新興建宇公司的訴訟請求，依據(jù)不足。據(jù)此，裁定指令再審本案。

本案再審判決主要認為，關(guān)于《審核報告》是否需經(jīng)海淀區(qū)常務(wù)會審議通過，《施工合同》中并無此項約定，不能以案涉項目系政府投資項目，就當(dāng)然推定案涉項目涉及的各種政府內(nèi)部審批手續(xù)自然成為合同的一部分。根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室向中國建筑業(yè)協(xié)會出具《復(fù)函》的精神，即使“在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定”，都屬于“限制了民事權(quán)利，超越了地方性權(quán)限”，應(yīng)當(dāng)予以“清理、糾正”，因此是否經(jīng)海淀區(qū)常務(wù)會審核通過并不影響《審核報告》的效力。一審以《審核報告》未經(jīng)海淀區(qū)政府常務(wù)會審議，不能視為已完成合同約定的“審計審核”，原二審認為本案陷入“審計僵局”，均屬適用法律錯誤，再審予以糾正。案涉《施工合同》雖然存在“審計審核”字樣，但并未明確審計主體。海淀區(qū)審計局和海淀區(qū)財政局委托昊海造價公司對案涉工程結(jié)算進行審核，昊海造價公司于2015年9月15日出具《決算審核報告》，圓明園管理處和新興建宇公司均蓋章確認，區(qū)審計局和區(qū)財政局于2015年11月13日“同意批復(fù)該報告”，應(yīng)當(dāng)認定審計工作已經(jīng)完成，工程款支付條件已經(jīng)成就，圓明園管理處應(yīng)當(dāng)根據(jù)《施工合同》約定支付新興建宇公司工程價款。據(jù)此，再審判決撤銷原一、二審判決，根據(jù)該案有關(guān)事實及證據(jù)，判決圓明園管理處向新興建宇公司支付相應(yīng)工程款及利息。

案例來源：最高人民法院（2020）最高法民申3900號民事裁定書,北京市高級人民法院（2021）京民再79號民事判決書,中國裁判文書網(wǎng)。

《建筑法》第十八條規(guī)定：“建筑工程造價應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，由發(fā)包單位與承包單位在合同中約定。公開招標發(fā)包的，其造價的約定，須遵守招標投標法律的規(guī)定。發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)按照合同的約定，及時撥付工程款項?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人對建設(shè)工程的計價標準或者計價方法有約定的，按照約定結(jié)算工程款?！?/span>

從上述規(guī)定出發(fā)，對建設(shè)工程的結(jié)算依據(jù)問題，應(yīng)當(dāng)依照雙方當(dāng)事人的約定與履行等情況確定。雙方當(dāng)事人可以在合同中明確約定以財政部門、審計部門的審核、審計結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)，從民法自愿和誠實信用原則出發(fā)，只要當(dāng)事人的約定不違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不管雙方簽訂的合同或具體條款是否合理，都應(yīng)遵從當(dāng)事人自己的約定。2001年4月2日，《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》（2001民一他字第2號）中明確，“審計是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與城建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結(jié)論作為判決的依據(jù)?！?/span>

因此，審計結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)，必須明確具體約定，如果審計部門是確定的，還應(yīng)寫明審計部門的全稱。建設(shè)工程施工合同中出現(xiàn)類似于“工程竣工驗收及結(jié)算以業(yè)主審計為準”“工程款經(jīng)業(yè)主審計后支付”的約定，該“審計”是否特指審計機關(guān)或財政部門的審計，需要結(jié)合涉案工程的實際情況、雙方當(dāng)事人作此約定的真實目的進行分析，在合同未明確約定審計系特指審計機關(guān)或財政部門的審計時，不能通過解釋推定的方式，當(dāng)然視為雙方同意以行政機關(guān)的審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，以避免行政干預(yù)民事主體之間的意思自治。