治理有效是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障，是“五位一體”總體布局中社會建設對農(nóng)村的具體要求。當前，我國正處于從全面建成小康社會轉(zhuǎn)向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面推進鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵階段，社會轉(zhuǎn)型正面臨從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)社會的關鍵時期，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化變革亦迫在眉睫。如何推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，促進鄉(xiāng)村良序善治事關鄉(xiāng)村全面振興。近年來，鄉(xiāng)村治理在實踐中通過矛盾倒逼機制、制度變遷機制和技術促進機制，實現(xiàn)了發(fā)展目標、重點任務、發(fā)展方式、秩序治理機制等方面的快速轉(zhuǎn)型，但同時也逐步顯露了治理主體弱化、治理機制虛化、治理保障不到位等治理瓶頸或困境。應深刻認識和理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機制，著力破解鄉(xiāng)村治理能力不強、動力不足、效果不明顯等難題，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
一、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的三個維度
推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是貫通歷史、立足現(xiàn)實、面向未來的必然選擇，在歷史、實踐、未來等維度上都有其內(nèi)在的邏輯。
（一）歷史層面：城鄉(xiāng)融合化下的系統(tǒng)化治理
在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的背景下，鄉(xiāng)村治理必須充分關注城鄉(xiāng)人口流動帶來的一系列問題。一方面，2021年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.2%，滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率18.5個百分點，意味著至少2.6億人游走于城鄉(xiāng)之間；另一方面，在加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程中，即便城鎮(zhèn)化率達到75%，全國仍有3億多人生活在鄉(xiāng)村。所以，鄉(xiāng)村治理在“人”的層面，既要關注鄉(xiāng)村常住人口，又要關注尚未完成市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，同時部分城市居民在工作、生活模式上的“逆城鎮(zhèn)化”，和部分城市老齡人口選擇鄉(xiāng)村田園式康養(yǎng)生活也應是鄉(xiāng)村治理的考察范圍。因此，傳統(tǒng)的、以行政為主導的網(wǎng)格化治理，需要順應治理對象、治理內(nèi)容、治理難度進行轉(zhuǎn)換，適應轉(zhuǎn)型期高度復雜的鄉(xiāng)村治理需要，轉(zhuǎn)向更加開放、包容的網(wǎng)絡化治理，充分釋放基層多元主體的合作共治潛能與活力，解決“縱向利用過度、橫向協(xié)調(diào)不足”問題，實現(xiàn)政治、自治、法治、德治、智治有機統(tǒng)一的善治，使鄉(xiāng)村既可承載鄉(xiāng)村居民的美好家園夢，也可承載已經(jīng)“市民化”群體的田園牧歌夢。
（二）實踐層面：家庭結(jié)構變化下的精細化治理
家庭在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的基礎作用，但家庭結(jié)構正在發(fā)生顯著變化。第七次全國人口普查顯示，2020年全國平均每個家庭戶的人口為2.62人，分別比2010年、2000年、1990年減少0.48人、0.82人、1.34人。家庭戶規(guī)模的持續(xù)縮小，使得過去家庭所承載的文化傳承、村民教化和鄉(xiāng)村治理等方面的功能日顯弱化。盡管鄉(xiāng)村家庭仍較多地存在“分戶不分家”的情形，即實際上原來的家庭成員在生產(chǎn)、生活、交往等方面并未隨著戶籍的分開而割裂，但隨著城鄉(xiāng)流動的加速，這種天然的聯(lián)系對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的作用越來越式微，同時“分戶”家庭對鄉(xiāng)村治理參與的意識和意愿日益弱化，而利益訴求卻日益多元化。因此，要彌補治理單元相對縮小帶來的“真空”，必須以更加精細化的鄉(xiāng)村治理模式為導向，以更加精準化的服務為手段，整體上提升鄉(xiāng)村治理效能。
（三）時代層面：鄉(xiāng)村數(shù)字化下的智慧化治理
當前，數(shù)字化浪潮洶涌，在深刻改變生產(chǎn)生活方式尤其是要素配置方式和人際交互方式的同時，也成為促進社會資源共享和公共價值增值，縮小城鄉(xiāng)差距、賦能鄉(xiāng)村振興的有力“加速器”。因此，推動鄉(xiāng)村治理向智慧化轉(zhuǎn)型，要著力從三個方面入手。一是暢通訴求表達渠道，以“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”“移動議事廳”等方式為村民積極參與鄉(xiāng)村發(fā)展和村務管理搭建信息平臺，以“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務”等方式為農(nóng)民表達訴求、依法維權提供更好的法律援助。二是提升鄉(xiāng)村治理效率，通過“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”，優(yōu)化馬上辦、網(wǎng)上辦、掌上辦、指尖辦、就近辦等便民服務，在農(nóng)村也能實現(xiàn)“最多跑一次”“不見面審批”等，提升農(nóng)民辦事便捷度。三是提振鄉(xiāng)村治理活力，通過實施“雪亮工程”提升農(nóng)民安全感，通過“鄉(xiāng)村公眾號”等形式推進村務公開，搭建數(shù)字化監(jiān)督平臺。未來，隨著科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深化，數(shù)字化將進一步拉近時空距離，依托數(shù)字鄉(xiāng)村建設，為鄉(xiāng)村治理提供后發(fā)趕超、換道領跑的更多可能，實現(xiàn)政治、自治、法治、德治、智治的有機統(tǒng)一。
二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境
近年來，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決策部署和內(nèi)在要求，全國各地圍繞鄉(xiāng)村治理均進行了卓有成效的探索，形成了一系列有益經(jīng)驗和模式，但仍然存在一些共性的突出矛盾和問題，亟待在全面推進鄉(xiāng)村振興的進程中加以破解。
（一）鄉(xiāng)村治理基礎“薄弱化”亟待扭轉(zhuǎn)
總體而言，鄉(xiāng)村治理基礎依然較為薄弱，尤其在組織基礎、經(jīng)濟基礎、社會基礎等方面亟待強化。一是組織基礎薄弱。部分基層黨組織仍較軟弱渙散，集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不清、措施不活、效果不佳，守攤思想嚴重，帶領黨員群眾發(fā)展致富能力弱且基層群團組織覆蓋有空白，作用發(fā)揮有限；農(nóng)村新型經(jīng)濟組織培育不夠，普遍規(guī)模較小，輻射帶動不強，抗風險能力弱；農(nóng)村社會組織發(fā)展滯后，多處于自發(fā)、零散狀態(tài)，缺乏有效引導，普遍存在規(guī)模小、種類少、專業(yè)化不夠、實力不強、組織網(wǎng)絡不健全等問題，遠不能適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需要。特別是農(nóng)民群眾急需的服務性、公益性、互助性社會組織還比較缺乏，服務效能也有待進一步提高。二是經(jīng)濟基礎薄弱。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低、集體經(jīng)濟偏弱，繁重的鄉(xiāng)村治理任務容易陷入“無錢辦事”的瓶頸和尷尬境地。三是社會基礎薄弱。村民小組自治功能弱化，村民理事會作用發(fā)揮不明顯；老干部、老黨員、老模范、老教師、老退伍軍人等“五老”人員作用發(fā)揮尚不充分；部分村落“四議兩公開”工作法運用不規(guī)范，在村務監(jiān)督上還存在不愿監(jiān)督、不好監(jiān)督、不敢監(jiān)督等問題。
（二）鄉(xiāng)村治理主體“空心化”問題凸顯
一些欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村“四空”和“三留守”問題依然突出，即“年輕人空、住房空、產(chǎn)業(yè)空、干部空”和“留守老人、留守兒童、留守婦女”問題并存，鄉(xiāng)村治理人才流失，群眾參與積極性不高。一方面，鄉(xiāng)村治理人才流失。近年來，雖然鄉(xiāng)村干部待遇有所提高，職務與職級并行拓寬村支部書記上升通道，一定程度上破解了“出路”問題，但總體上看，鄉(xiāng)村干部工作強度大、壓力大、待遇低、出路窄的問題仍然存在，導致崗位吸引力不大、干部主動作為意識不強、人員流失嚴重，致使鄉(xiāng)村治理干部儲備總量不足、黨務干部隊伍建設不夠、社會治理專業(yè)人才缺乏等問題頻發(fā)。另一方面，群眾參與意愿偏低。目前，村民自治、民主管理、民主評議、民主決策，是鄉(xiāng)村治理的主要方式。村民參與村務決策，能夠有效保障村民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。但從部分地方實踐來看，鄉(xiāng)村治理的效果并不理想，農(nóng)民對村民自治、農(nóng)村管理的參與度不高，對村務決策、管理和監(jiān)督工作的評價也很低。具體而言，在鄉(xiāng)村振興的推進過程中，產(chǎn)業(yè)有引進但農(nóng)戶參與意愿偏低，產(chǎn)業(yè)有發(fā)展但農(nóng)戶參與程度不深；人居環(huán)境有改善，但生態(tài)治理農(nóng)戶組織化程度不足；鄉(xiāng)風文明進展速度較快，但農(nóng)戶活動參與度不高；鄉(xiāng)村治理有提升，但未激發(fā)農(nóng)戶參與熱情。
（三）鄉(xiāng)村治理手段“信息化”總體滯后
盡管近年來數(shù)字鄉(xiāng)村取得了一定進展，但與鄉(xiāng)村治理“智治”的要求相比，鄉(xiāng)村治理手段“信息化”總體仍顯滯后。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，資源整合較困難。鄉(xiāng)村治理信息化建設涉及組織部、宣傳部、政法委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局、公安局等30多個相關部門和縣域所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中涉及大量保密數(shù)據(jù)，存在數(shù)據(jù)壁壘、部門數(shù)據(jù)互通難等問題，致使協(xié)調(diào)難度大。數(shù)據(jù)分散不統(tǒng)一，缺乏相關數(shù)據(jù)采集、處理和發(fā)布等標準，各物聯(lián)網(wǎng)設備或管理平臺之間無法實現(xiàn)互聯(lián)共享，信息數(shù)據(jù)完整性、關聯(lián)度不高，碎片化嚴重，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。二是專業(yè)人才匱乏，應用場景偏少?？h、鄉(xiāng)、村三級缺少專業(yè)建設人才、運營人才、數(shù)據(jù)維護人才，既懂農(nóng)業(yè)技術又通信息化還熟悉鄉(xiāng)村治理的復合型人才奇缺，同時作為參與者和應用主體的村民的信息化素養(yǎng)有待進一步提升。目前數(shù)字鄉(xiāng)村主要是在農(nóng)村電商、移動社交、數(shù)字娛樂等方面應用較多，在鄉(xiāng)村數(shù)字治理方面應用還不夠，存在管理平臺功能單一、信息數(shù)據(jù)來源不足、信息化硬件設施相對不足等問題。三是資金投入不足，政策支持乏力。鄉(xiāng)村治理信息化工作涉及面廣、覆蓋面大、建設時間長，所需資金量巨大，而近兩年中央、省、市數(shù)字鄉(xiāng)村建設項目總體較少，縣級財政無法滿足數(shù)字鄉(xiāng)村建設的龐大資金需求，建設進展緩慢。同時，數(shù)字鄉(xiāng)村投資大見效慢，短期收益不明顯，各方政策支持尚不明朗，社會資本多處于觀望狀態(tài)，參與建設意愿不強。
（四）鄉(xiāng)村治理方式“行政化”傾向突出
鄉(xiāng)村治理及其現(xiàn)代化理應是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民自治的良性互動，但在行政傳導壓力下，經(jīng)由層層加碼到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“下壓”至村委會，呈現(xiàn)“行政性下沉”，不僅壓縮了鄉(xiāng)村的自治空間，還對鄉(xiāng)村的自治活力產(chǎn)生了一定的抑制作用。一是治理方式單一。部分村落習慣于主要依靠行政資源開展工作，運用行政命令方式推進鄉(xiāng)村治理，行政化傾向較為嚴重。二是依法治理水平還不夠高。部分基層組織和鄉(xiāng)村干部存在明顯的結(jié)果導向，認為只要能辦成事，是否民主、有無程序都無所謂；部分基層工作者害怕影響集體利益、觸及社會矛盾，對民主決策、民主監(jiān)督不想用不敢用；也有部分基層干部依法辦事意識不強。三是推進鄉(xiāng)風文明力度不夠。一些農(nóng)村陳規(guī)陋習根深蒂固，不良風氣滋生蔓延，婚喪大操大辦、高額彩禮、鋪張浪費、厚葬薄養(yǎng)等不良習俗仍較為突出；部分地方群眾大肆宣揚封建迷信，精神文化生活匱乏，移風易俗亟待加強。
三、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐路徑
確保鄉(xiāng)村治理體系的有效運轉(zhuǎn)并實現(xiàn)效能轉(zhuǎn)化需從以下幾個方面著手推進。
（一）以“發(fā)展式增長”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這表明我國發(fā)展目標已經(jīng)從單純追求“增長式發(fā)展”，轉(zhuǎn)向更加重視發(fā)展成果的可及性，即物質(zhì)資料生產(chǎn)必須服務于人民的美好生活需要，服務于全體人民的共享發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，相對新農(nóng)村建設“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”總要求，也更加突出了對“發(fā)展”的重視，即農(nóng)村發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟增長和擺脫貧困，而是經(jīng)濟與社會全面進步，農(nóng)村社會治理也不是管治農(nóng)民，而是如何維護農(nóng)民的根本利益和實現(xiàn)農(nóng)民的發(fā)展權益。換言之，振興鄉(xiāng)村就是避免無發(fā)展的增長，通過“發(fā)展式增長”將發(fā)展成果更多更公平惠及廣大農(nóng)民，促進農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主要目標是關注人的生存和發(fā)展權利，即堅持以人民為中心，持續(xù)性改善民生，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，完善社會共治治理路徑，確定廣泛參與和共同受益的社會治理總目標，使人民生產(chǎn)和生活相得益彰，各得其所。因而，從發(fā)展目標指向來說，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興是一脈相承的。
（二）以“自治活力”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要特征是治理主體的主動參與意愿和參與能力不斷提高。基層群眾積極參與鄉(xiāng)村治理，自覺提高自我管理能力，鄉(xiāng)村整體自治水平逐步提升，鄉(xiāng)村振興才能最終實現(xiàn)“治理有效”。從動力機制來說，鄉(xiāng)村振興的主要動力應該是農(nóng)民的自身需求，因而鄉(xiāng)村振興必須是基層群眾共建共治共享的振興，是基層群眾民主權利充分保障、基層群眾建設熱情充分迸發(fā)、基層社會活力充分涌現(xiàn)的振興，是一種自下而上、由農(nóng)民自我完善需求等鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力所推動的自我振興、可持續(xù)振興。
（三）以“協(xié)調(diào)治理”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
鄉(xiāng)村資源稟賦各異，類型多樣，鄉(xiāng)村人口分布和發(fā)展需求也各不相同，要因地制宜，因人制宜，堅持協(xié)調(diào)理念，通過政策融合、產(chǎn)業(yè)融合、資源融合、人才融合，將人的需求與支持這些需求的資源結(jié)合起來。同時，也要把鄉(xiāng)村資源利用好保護好。其一，農(nóng)村政策既要補短板、強弱項，不搞“一刀切”、平均用力，也要堅持有所為有所不為，因地制宜，精準施策；其二，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)既要堅持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向，不搞以工代農(nóng)，也要拒絕低附加值產(chǎn)業(yè)鏈的變相轉(zhuǎn)移，破壞鄉(xiāng)村經(jīng)濟屬性；其三，農(nóng)村文化既要避免硬性模仿、移植、嫁接城市文化，也要防止低俗網(wǎng)絡文化蔓延影響，堅持挖掘鄉(xiāng)村歷史和本土文化資源，通過鄉(xiāng)村記憶工程留住鄉(xiāng)音、鄉(xiāng)憶、鄉(xiāng)愁，打造鄉(xiāng)村本土文化品牌；其四，農(nóng)村治理既要堅持村民主體意識，鼓勵農(nóng)民自我組織、自我管理、自我監(jiān)督，也要以民主自治和議事協(xié)商培育鄉(xiāng)村治理共同體；其五，農(nóng)村資源利用既要堅持生態(tài)優(yōu)先，抵制以生態(tài)破壞為代價的產(chǎn)業(yè)侵入與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，保護綠水青山，也要維護鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展基礎及其祥和的鄉(xiāng)土生活根基。
（四）以“共治共享”助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
鄉(xiāng)村治理是治理主體和治理對象良性互動的治理，是共治共享。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須堅持全面發(fā)展理念，才能真正做到人的需求與資源支持相互適應，經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，一是加強黨對農(nóng)村工作的全面領導，根據(jù)農(nóng)民發(fā)展和本地資源狀況，因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村治理并舉；二是重視農(nóng)民對鄉(xiāng)村振興政策實施效果的反饋，及時更新發(fā)展規(guī)劃，充實、調(diào)整執(zhí)行方案和行動策略，為農(nóng)民自覺參與鄉(xiāng)村振興提供有效通道，逐步形成鄉(xiāng)村治理人人參與、治理成果人人共享的良好局面，確保黨的鄉(xiāng)村振興方針政策落地、開花和結(jié)果，造福于農(nóng)民，造福于鄉(xiāng)村。
（作者沈輝，學習時報社編輯）
責任編輯：胡秀榮
