這個(gè)案子是因民事糾紛產(chǎn)生的行政訴訟，焦點(diǎn)問(wèn)題在于非農(nóng)村戶口的集體組織成員是否可以繼承農(nóng)村的私有房屋，并取得房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)。

應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題原來(lái)爭(zhēng)議是很大的，但自然資源部的一個(gè)“答復(fù)”解決了這個(gè)問(wèn)題。2020年9月9日，自然資源部在對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議的答復(fù)中確定，“農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記”。

以往針對(duì)農(nóng)村房屋，法院有的認(rèn)定當(dāng)事人能繼承房屋所有權(quán)，卻不能繼承宅基地使用權(quán)。我認(rèn)為這是毫無(wú)道理的。這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)議很大，里面涉及的法律問(wèn)題很簡(jiǎn)單也很復(fù)雜。

什么是宅基地？宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的土地。我們國(guó)家在土地上建造房屋權(quán)利人享有的權(quán)利分出了兩塊，一塊是城市的，叫建設(shè)用地使用權(quán)，一塊是農(nóng)村用于建造住宅房屋的，叫宅基地使用權(quán)。關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律定義是從物權(quán)法開(kāi)始的?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)是依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！睹穹ǖ洹返?62條仍然沿用了這個(gè)規(guī)定，但關(guān)于宅基地使用權(quán)在立法過(guò)程中爭(zhēng)議卻有很多。

從上述立法的規(guī)定可以看出，宅基地使用權(quán)它的特征主要是三個(gè)：其一，宅基地使用權(quán)的權(quán)利客體是集體所有的土地，不是國(guó)有的，也就是農(nóng)村土地，歸集體所有。集體土地在用途上分三塊，一塊是農(nóng)業(yè)用地，包括耕地、園地等農(nóng)業(yè)用途；第二塊是農(nóng)村的公共設(shè)施、公益事業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這塊用地權(quán)利人享有的是建設(shè)用地使用權(quán)，也不是叫宅基地使用權(quán)；第三塊是農(nóng)村住宅所占有的土地，這是住宅用地，這一塊權(quán)利人享有的就是宅基地使用權(quán)。其二，權(quán)利人占有使用集體的土地用于建造住宅及其附屬設(shè)施，并取得房屋所有權(quán)，但是這個(gè)土地用來(lái)干什么呢？只能建造住宅及附屬設(shè)施。建造住宅占有宅基地使用權(quán)有權(quán)取得房屋所有權(quán)，這個(gè)所有權(quán)從什么時(shí)候取得？從房屋建成之時(shí)，就是事實(shí)行為發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)，建成就取得所有權(quán)了，不管是否登記，他就是所有權(quán)人。其三，從主體上來(lái)講，宅基地使用權(quán)的主體主要是農(nóng)村集體組織的成員。但是我們必須要明確，非農(nóng)村集體組織的成員基于一定原因也會(huì)取得宅基地的使用權(quán)。我們說(shuō)農(nóng)村土地，歷史上的變遷大家都比較清楚，經(jīng)歷了幾次大的變動(dòng)。第一個(gè)就是土地的變革，土地改革就是沒(méi)收了地主的土地，分給了貧民，土地歸農(nóng)民所有。這個(gè)時(shí)間，農(nóng)村的農(nóng)民不管是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，還是用于建房的土地都是有所有權(quán)的。直到1958年開(kāi)始成立人民公社，這時(shí)候土地就是屬于人民公社了，但是房屋和房屋所依附的土地從來(lái)沒(méi)有入社，仍然是有所有權(quán)。

1960年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，生產(chǎn)隊(duì)所有的土地包括自留地、自留山、宅基地，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)，社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有。從這個(gè)規(guī)定以后，農(nóng)村社員的房屋土地所有權(quán)就變成了使用權(quán)了，土地都是歸集體所有，但是房屋永遠(yuǎn)是個(gè)人所有的。這個(gè)規(guī)定被1982年憲法所確認(rèn)了，確認(rèn)了農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國(guó)有，農(nóng)村土地的房屋所有權(quán)人只能享有宅基地使用權(quán)。

但是，這個(gè)變化并沒(méi)有否認(rèn)城鎮(zhèn)人口會(huì)享有宅基地使用權(quán)，社員如果不在這個(gè)地方了，這個(gè)房屋還是人家的，有人說(shuō)這個(gè)宅基地使用權(quán)是一種福利待遇，因此只能歸農(nóng)村人口，不能歸城市人口。這個(gè)說(shuō)法有一定道理，但是這是把宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)權(quán)跟宅基地使用權(quán)混淆了。為什么呢？宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)權(quán)，這是給農(nóng)村集體成員的，他才可以申請(qǐng)，這是他享有的福利，但是你要申請(qǐng)了以后建了房子就不是福利待遇了，就像現(xiàn)在城里人口可以申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房，這就是福利待遇，但是我申請(qǐng)下來(lái)得到這個(gè)房屋，那這就是我的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，要把這些關(guān)系理清。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村房屋宅基地使用權(quán)必須歸集體組織成員，是因?yàn)檫@是農(nóng)民無(wú)償取得的，這個(gè)說(shuō)法是不全面的。從宅基地使用權(quán)的取得來(lái)講，我想主要有三種情況，第一種情況就是剛才我講的由宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為宅基地使用權(quán)，第二種情況就是申請(qǐng)取得的。哪些人可以申請(qǐng)宅基地呢？主要是發(fā)生在上個(gè)世紀(jì)70年代以后，因?yàn)樵?960年以前都是所有權(quán)，1960年以后每個(gè)家庭都有自己的住房，子女沒(méi)有長(zhǎng)大，不需要蓋房子，到了70年代的時(shí)候家里的子女長(zhǎng)大了，需要蓋房了，所有權(quán)歸集體了，那就得申請(qǐng)宅基地。國(guó)家法律政策有規(guī)定，這以后宅基地所有權(quán)的取得是要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、審批才行。

這里有兩個(gè)規(guī)定：1982年國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，其中第5條規(guī)定，在村鎮(zhèn)內(nèi)，個(gè)人建房和社隊(duì)企業(yè)、事業(yè)單位建設(shè)用地，都應(yīng)按照本條例的規(guī)定，辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)的手續(xù)。第14條規(guī)定，農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論通過(guò)，生產(chǎn)大隊(duì)審核同意，報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn)；確實(shí)需要占用耕地、園地的，必須報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。本案中的吉廣某就是回鄉(xiāng)落戶。

1993年國(guó)務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定，農(nóng)村村民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建住宅的，應(yīng)當(dāng)先向村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出建房申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議討論通過(guò)后，按照下列審批程序辦理：（一）需要使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核、縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)審查同意并出具選址意見(jiàn)書(shū)后，方可依照《土地管理法》向縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)劃撥土地；（二）使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府根據(jù)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃批準(zhǔn)。城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定的審批程序辦理?；卦迩f、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人和離休、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的，依照本條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定的審批程序辦理。這條就很明確地規(guī)定了農(nóng)村村民可以申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，其他人、非農(nóng)村本村村民也可以申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為宅基地要經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。

上個(gè)世紀(jì)80、90年代，當(dāng)時(shí)離休的回農(nóng)村的少，退休的基本都是回老家，因?yàn)槔霞矣蟹孔樱@時(shí)候的申請(qǐng)宅基地基本上是無(wú)償?shù)?，不收費(fèi)的，所以這種情況真的是一種福利。再一種方式就是通過(guò)受讓房屋所有權(quán)而取得宅基地使用權(quán)，主要發(fā)生在上個(gè)世紀(jì)80年代以后，就是改革開(kāi)放農(nóng)村體制改革，人民公社解體，這個(gè)時(shí)間集體的土地承包了，然后集體的一些公用設(shè)施的用房廢棄了，有一些村民買(mǎi)到這些房屋也就取得了房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，還有老人死亡發(fā)生繼承，也就取得宅基地使用權(quán)。這說(shuō)明受讓房屋是可以取得宅基地使用權(quán)的。

說(shuō)到關(guān)于宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓？農(nóng)民的房屋是否可以轉(zhuǎn)讓？這是物權(quán)法立法中爭(zhēng)議很大的一個(gè)問(wèn)題。在物權(quán)法制定過(guò)程中，物權(quán)法草案中對(duì)農(nóng)村宅基地曾經(jīng)規(guī)定，宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶，住房轉(zhuǎn)讓時(shí)宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。有的學(xué)者說(shuō)這個(gè)規(guī)定是規(guī)定了宅基地的不可交易性。這個(gè)草案產(chǎn)生了很大的爭(zhēng)議，有的認(rèn)為這是為了保護(hù)農(nóng)民的利益。用限制權(quán)利的方法來(lái)保護(hù)權(quán)利，這根本說(shuō)不通。最后物權(quán)法把這個(gè)草案刪除了。

本案中涉及的吉廣某，他是在原來(lái)的祖屋上重新蓋了房屋，剛才提到在集體土地上翻建祖屋是否違法，有幾種情況：一個(gè)是祖屋完全塌了再建，要重新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)；一個(gè)是要倒了翻建也要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)。從實(shí)際上來(lái)講大部分這種情況經(jīng)過(guò)村里同意就行了，但是誰(shuí)都不打招呼就蓋房子肯定是不行的。所以現(xiàn)在農(nóng)村哪些是違法建筑，衛(wèi)星圖像都能看出來(lái)。我認(rèn)為這個(gè)案子不能認(rèn)定為違法建筑，吉廣某的非農(nóng)業(yè)戶口不影響取得房屋所有權(quán)。

這個(gè)案子是因遺囑繼承引發(fā)的爭(zhēng)議，吉廣某很可能就把房屋給了一個(gè)子女，所以另一個(gè)子女提出訴訟。行政頒發(fā)證上有沒(méi)有問(wèn)題，現(xiàn)在也查不清楚。從案中原、被告雙方所陳述的事實(shí)來(lái)講，當(dāng)時(shí)的房子開(kāi)始建設(shè)是2009年，建成是在2010年，但是這個(gè)房子是在80年代已經(jīng)建好地基了，這種情況也是有的。他實(shí)際上是有宅基地使用權(quán)的，是可以繼承的。國(guó)務(wù)院國(guó)土資源部也發(fā)了規(guī)定，非農(nóng)村戶口也可以辦理宅基地使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記。

這里面還涉及《土地管理法》中的一條規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條第1款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)這個(gè)問(wèn)題我曾經(jīng)在一次國(guó)土資源部的座談會(huì)上提出過(guò)異議，我說(shuō)農(nóng)民一戶只能有一處宅基地，這個(gè)規(guī)定不行，會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：第一，怎么算一戶？以我的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有分家的時(shí)候就申請(qǐng)宅基地蓋房子了，一戶如果兩處以上的宅基地怎么處理？如果一個(gè)人有一個(gè)宅基地有房屋，他的父母也有宅基地，現(xiàn)在父母死亡了，他繼承了，他就有兩處了，怎么辦？再一個(gè)現(xiàn)在像我們這個(gè)地區(qū)，沒(méi)有無(wú)償申請(qǐng)宅基地了，前些年要花錢(qián)的，我覺(jué)得法律應(yīng)該直接規(guī)定不能申請(qǐng)宅基地，只能用現(xiàn)在的宅基地。后來(lái)國(guó)土資源部的一位副部長(zhǎng)給我解答了這個(gè)問(wèn)題，他說(shuō)這是保障性的條款，他說(shuō)一定要保障農(nóng)村居民一戶有一處宅基地。第二個(gè)問(wèn)題，農(nóng)村村民出賣(mài)住房后再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)，涉及農(nóng)民的房屋是否可以轉(zhuǎn)讓，我剛才提到《物權(quán)法》在草案中規(guī)定只準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓給本集體組織內(nèi)符合分配宅基地條件的居民，禁止向其他人轉(zhuǎn)讓，直到現(xiàn)在為止許多人還是認(rèn)為農(nóng)民的房屋是禁止轉(zhuǎn)讓的，法律禁止性規(guī)定在哪兒呢？找不到，許多人引用的都是《土地管理法》62條最后一款，這一款規(guī)定的是禁止轉(zhuǎn)讓房屋嗎？不是的，它只是規(guī)定你出賣(mài)、出租房屋的不得再申請(qǐng)宅基地。假設(shè)你有兩處房屋，賣(mài)了一處，你還有地方住，為什么不能賣(mài)呢？還有一個(gè)就一處房屋現(xiàn)在急需用錢(qián)，賣(mài)了以后借個(gè)房子用，是否可以呢？它只是說(shuō)你不能再申請(qǐng)了，有些人把這個(gè)規(guī)定作為限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的規(guī)定。這是從土地管理上來(lái)講的，沒(méi)有一條法律和行政法規(guī)說(shuō)農(nóng)村房屋不能買(mǎi)賣(mài)。我認(rèn)為在沒(méi)有禁止的情況下，要遵守誠(chéng)信、平等原則，我主張農(nóng)村可以到城市買(mǎi)房，城市也可以到農(nóng)村買(mǎi)房，法律既然沒(méi)有禁止買(mǎi)賣(mài)，你買(mǎi)賣(mài)了就要講誠(chéng)信，不能反悔。對(duì)于農(nóng)村土地，最關(guān)鍵是保障農(nóng)業(yè)用地的安全，農(nóng)業(yè)用地不能擅自改變用途，我們從《物權(quán)法》到《民法典》，在涉及土地上都強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，不得擅自改變土地的用途，這是最根本的。

總之，我認(rèn)為對(duì)于法律沒(méi)有禁止性規(guī)定的事情，法無(wú)禁止皆可為，如此才能真正通過(guò)司法實(shí)踐實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的核心價(jià)值觀。