要點(diǎn)一：省以下財(cái)政體制亟待改革，但穩(wěn)字當(dāng)頭

6月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳公開(kāi)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），對(duì)省市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入關(guān)系理順、轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政管理規(guī)范等做出新的部署。

省以下財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系制度的組成部分，對(duì)于建立健全科學(xué)的財(cái)稅體制，優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要作用。

自2016年國(guó)務(wù)院發(fā)文，推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革后，新一輪省以下財(cái)政體制改革實(shí)際在推進(jìn)，不少省份發(fā)文進(jìn)一步明晰省以下部分領(lǐng)域財(cái)政權(quán)責(zé)、收入劃分，取得成效。為何此時(shí)國(guó)務(wù)院再次單獨(dú)發(fā)文，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革？

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，作為中央與地方財(cái)政關(guān)系的延伸，一些地區(qū)省以下財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，存在與完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)公平統(tǒng)一市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求不相適應(yīng)的方面，主要體現(xiàn)在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財(cái)力保障較為薄弱、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等，亟需通過(guò)進(jìn)一步深化改革來(lái)推動(dòng)解決。

這項(xiàng)改革盡管亟待推進(jìn)，但仍以穩(wěn)字當(dāng)頭。

上述負(fù)責(zé)人談及省以下財(cái)政體制改革原則時(shí)說(shuō)，財(cái)政體制改革涉及各方面的利益關(guān)系調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響廣泛深遠(yuǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。必須堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，妥善處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系，要把握好改革的節(jié)奏與力度，在確保穩(wěn)定的前提下推進(jìn)改革，保持財(cái)政體制連貫性和政策連續(xù)性。

要點(diǎn)二：適度強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)和調(diào)控能力

省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任、收入等劃分原則并未改變，但從《意見(jiàn)》相關(guān)表述可以看出一個(gè)明顯趨勢(shì)，那就是適度強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)和調(diào)控能力，這一目的是更好落實(shí)基層“?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)共同富裕，并促進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)。

在省以下財(cái)政事權(quán)劃分中，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示一大改革舉措是適度強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政事權(quán)。對(duì)需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或外部性較強(qiáng)的事務(wù)，適度強(qiáng)化省級(jí)責(zé)任，更好發(fā)揮省級(jí)在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理等方面的作用。

《意見(jiàn)》明確，適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)。

既然省級(jí)財(cái)政事權(quán)得到強(qiáng)化，相應(yīng)支出責(zé)任也增加，因此某種程度上需要在收入劃分上向省級(jí)政府傾斜。

上述負(fù)責(zé)人在談到理順省以下政府間收入關(guān)系時(shí)表示，此次改革適度增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力。這包括合理確定省級(jí)收入分享比例，省級(jí)適度分享資源稅收入，合理分配省級(jí)集中的收入增量。

《意見(jiàn)》提出，基層“三保”壓力較大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級(jí)收入分享比例，增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力。區(qū)域間資源分布不均的地區(qū)，省級(jí)可參與資源稅收入分享，結(jié)合資源集中度、資源稅收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素確定省級(jí)分享比例。

該負(fù)責(zé)人表示，國(guó)有資源屬于全民所有，其稅收收益應(yīng)在更廣范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，不宜全部留給資源產(chǎn)地。省級(jí)適度參與資源稅收入分享，一方面，可避免資源產(chǎn)地對(duì)資源開(kāi)采產(chǎn)生過(guò)度依賴，另一方面，有利于實(shí)現(xiàn)資源稅收入在省域內(nèi)共享，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

這一輪改革后，省級(jí)政府獲得的收入增量并非用于省本級(jí)，而是支持地方“三?！保ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）。

上述負(fù)責(zé)人表示，以規(guī)范省以下收入劃分、增強(qiáng)省級(jí)調(diào)控能力等為目的，對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整，省級(jí)財(cái)政會(huì)獲得部分收入增量。對(duì)這部分增量，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)認(rèn)真研究，合理規(guī)劃其分配、使用，原則上應(yīng)主要用于對(duì)下級(jí)的一般性轉(zhuǎn)移支付，以財(cái)力形式加大對(duì)基層縣區(qū)，以及困難地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜支持等。

要點(diǎn)三：收入劃分再規(guī)范

目前省以下政府間收入劃分千差萬(wàn)別，此次改革在尊重地方因地制宜存在差異的同時(shí)，也對(duì)此進(jìn)一步規(guī)范，從而調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性。

在省市縣收入劃分中，除了按照稅種屬性劃分外，此次《意見(jiàn)》一大亮點(diǎn)，是明確對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費(fèi)收入，可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。

上述負(fù)責(zé)人表示，這是對(duì)部分行業(yè)企業(yè)收入作均衡化處理?？紤]到金融、電力、石油、鐵路、高速公路等跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，但收入繳納較為集中的行業(yè)，如將其收入全部留給企業(yè)注冊(cè)地，會(huì)加劇區(qū)域間收入差距，同時(shí)也容易因收入波動(dòng)對(duì)縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行產(chǎn)生沖擊。

《意見(jiàn)》還提出，除按規(guī)定上繳財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。

該負(fù)責(zé)人表示，2002年所得稅收入分享改革后，大部分地區(qū)已經(jīng)取消按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，但有個(gè)別地方仍延續(xù)了這種做法。這種做法，容易造成地方政府為保護(hù)稅源而干預(yù)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為，不利于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。因此逐步取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入。

目前中國(guó)政府收入以共享為主，規(guī)范收入分享方式也是此次改革的一大要點(diǎn)。

此次《意見(jiàn)》要求對(duì)主體稅種實(shí)行按比例分享，但對(duì)非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。

上述負(fù)責(zé)人表示，這是貫徹分稅制原則的重要舉措。不同稅種分享比例的確定，要有利于調(diào)動(dòng)市縣政府的積極性，也要考慮稅種屬性以及不同稅種收入規(guī)模，還要兼顧省級(jí)均衡區(qū)域間財(cái)力差異的需要。非稅收入可暫時(shí)采取多種分享方式，但應(yīng)逐步規(guī)范，向按比例分享的方式過(guò)渡。

另外，《意見(jiàn)》提出，省內(nèi)同一稅費(fèi)收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。

該負(fù)責(zé)人表示，公平、統(tǒng)一、規(guī)范是保證收入劃分穩(wěn)定的基礎(chǔ)，同時(shí)，統(tǒng)一分享比例也有利于引導(dǎo)地方政府根據(jù)自身財(cái)力合理制定政策，避免超越自身承受能力出臺(tái)政策。因此推動(dòng)同一稅費(fèi)收入分享比例逐步統(tǒng)一。

此外，《意見(jiàn)》還提出，逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。

上述負(fù)責(zé)人表示，上述要求，與3月份中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出的“清理廢除各地區(qū)含有地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策，全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實(shí)行地方保護(hù)的各類優(yōu)惠政策，防止招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)行為”的要求一脈相承，是從財(cái)政體制角度提出的具體改革措施，有利于抑制地方出臺(tái)不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的政策，避免產(chǎn)生招商引資政策惡性競(jìng)爭(zhēng)，破壞公平有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

要點(diǎn)四：強(qiáng)化基層“三?！?/strong>

此次省以下財(cái)政體制改革一大導(dǎo)向是確?；鶎颖Ｕ细佑辛Α１热纭兑庖?jiàn)》要求做實(shí)縣級(jí)“三?！北Ｕ蠙C(jī)制。建立縣級(jí)財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制。堅(jiān)持縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底、中央激勵(lì)，全面落實(shí)基層“三保”責(zé)任等。

該負(fù)責(zé)人表示，縣級(jí)財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政之基礎(chǔ)，是財(cái)政發(fā)揮職能作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定的關(guān)鍵一環(huán)，是做好財(cái)政運(yùn)行工作的重中之重。保障縣級(jí)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行不僅要確保當(dāng)期不出問(wèn)題，更要居安思危作長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，通過(guò)省以下財(cái)政體制改革，從體制機(jī)制上建立健全管長(zhǎng)遠(yuǎn)、固根本、見(jiàn)長(zhǎng)效的縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制，把縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行這個(gè)基礎(chǔ)筑牢、夯實(shí)，將國(guó)家財(cái)政運(yùn)行置于長(zhǎng)期穩(wěn)固可靠的基礎(chǔ)之上。

循著這一思路，此前省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管改革思路進(jìn)一步明晰。

該負(fù)責(zé)人表示，多年來(lái)，省直管縣財(cái)政改革不斷推進(jìn)，在加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力保障、提高財(cái)政管理效率、調(diào)動(dòng)縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性等方面取得了明顯成效，但也存在一些需要完善的方面。

為進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，《意見(jiàn)》明確對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ邢?、?cái)政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強(qiáng)省級(jí)對(duì)縣級(jí)的財(cái)力支持。對(duì)由市級(jí)管理更有利于加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃、增強(qiáng)發(fā)展活力的縣，適度強(qiáng)化市級(jí)的財(cái)政管理職責(zé)。

該負(fù)責(zé)人稱，2006年以來(lái)，各地積極推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作。目前，除了部分經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，全國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管。鄉(xiāng)財(cái)縣管在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定等方面取得顯著成效。

為繼續(xù)向縱深推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作，《意見(jiàn)》明確，將財(cái)政收入難以覆蓋支出需要、財(cái)政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財(cái)縣管范圍；加強(qiáng)財(cái)力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，加大對(duì)農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的支持力度等。

上述負(fù)責(zé)人表示，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，健全規(guī)范省以下財(cái)政體制框架，合理優(yōu)化基本制度安排，更好發(fā)揮財(cái)政在資源配置、財(cái)力保障、統(tǒng)籌調(diào)控等方面的作用，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)各方面積極性、主動(dòng)性，確保各級(jí)財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)健、保障有力、長(zhǎng)期可持續(xù)，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定，將中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。