作者：牛范淇

來源：文豐律師

除應符合證監(jiān)會、基金業(yè)協(xié)會相關規(guī)定、自律規(guī)則要求外，政府投資基金合規(guī)要點包括：

（一）受托管理機構基本條件

財政預算資金一般以“受托管理”或“注入資本金”方式由國有企業(yè)受托管理，并由受托管理機構遴選市場化基金管理機構?！稌盒修k法》《暫行管理辦法》未明確受托管理機構具體要求，河南省財政廳于2017年2月頒布《河南省政府投資基金受托管理機構管理辦法》規(guī)定受托管理機構應滿足以下條件：

1.在河南省內(nèi)依法注冊設立，且注冊資本不低于1億元；

2.國有獨資及國有控股投資公司；

3.有較強的資金募集能力，基金管理經(jīng)驗和與之適應的專業(yè)管理團隊；

4.誠信經(jīng)營，依法合規(guī)運作。

（二）遴選基金管理人

《暫行辦法》第二十條明確了基金管理人實收資本、高級管理人員、合規(guī)、場所及內(nèi)控制度等規(guī)定，財政部《關于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》（財建〔2015〕1062號）強調(diào)遴選基金管理人要綜合考慮團隊募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實力等，預設好前置條件，確保專注管理。

為進一步降低道德風險并確保專注管理，如申請機構與基金管理人系關聯(lián)方的，應由申請機構承諾對基金管理人行為承擔連帶責任，并規(guī)定子基金在完成一定投資任務前鎖定關鍵人員不參與相同或相似領域基金的募集和管理。

（三）投資限制

《暫行辦法》《暫行管理辦法》分別規(guī)定政府投資基金不得實施以下投資：

1.發(fā)改委《暫行辦法》

（1）名股實債等變相增加政府債務的行為；

（2）公開交易類股票投資，但以并購重組為目的的除外；

（3）直接或間接從事期貨等衍生品交易；

（4）為企業(yè)提供擔保，但為被投資企業(yè)提供擔保的除外；

（5）承擔無限責任的投資。

2.財政部《暫行管理辦法》

（1）從事融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業(yè)務；

（2）投資二級市場股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評級AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財產(chǎn)品、保險計劃及其他金融衍生品；

（3）向任何第三方提供贊助、捐贈（經(jīng)批準的公益性捐贈除外）；

（4）吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；

（5）進行承擔無限連帶責任的對外投資；

（6）發(fā)行信托或集合理財產(chǎn)品募集資金；

（7）其他國家法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務。

結合發(fā)改委以并購重組為目的投資交易類股票的例外規(guī)定及基金業(yè)協(xié)會對私募股權投資基金投資交易類股票規(guī)定，部分地市政府引導基金管理辦法（如洛陽市知識產(chǎn)權引導基金管理辦法）將投資二級市場股票例外情形具體為大宗交易、協(xié)議轉讓、戰(zhàn)略配售、定向增發(fā)、所投企業(yè)上市后基金所持分股未轉讓及其配售等。

（四）托管

基金業(yè)協(xié)會自律規(guī)定規(guī)定公司型、合伙型私募股權投資基金可以不托管，但應在基金合同中明確保障私募基金財產(chǎn)安全的制度措施、保管機制和糾紛解決機制。

針對政府投資基金，《暫行辦法》《暫行管理辦法》規(guī)定政府投資基金應選擇在中國境內(nèi)設立的商業(yè)銀行托管，《河南省政府投資基金管理暫行辦法》允許除商業(yè)銀行外的其他具備資質(zhì)的托管機構進行托管。托管機構依據(jù)托管協(xié)議負責賬戶管理、資金清算、資金保管等實務，對投資活動實施動態(tài)監(jiān)管?！稌盒修k法》還明確了托管機構具體職責。

（五）分散投資

為落實杠桿放大、防范風險要求，《暫行辦法》規(guī)定政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金對單個企業(yè)的投資額不得超過基金資產(chǎn)總值的20%。針對投資領域，《暫行辦法》明確投資于基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議中約定產(chǎn)業(yè)領域的比例不得低于基金募集規(guī)?；虺兄Z出資額的60%。

實踐中對上述規(guī)定存在較多解讀，例如將政府投資基金參股子基金解讀為母基金性質(zhì)，并通過再參與設立子基金方式實現(xiàn)分散投資。如采取該等方式，建議在政府投資基金實施方案中對資金杠桿、分散投資要求均提前明確，有的放矢。

（六）強制退出

政府投資基金應預設好退出前置條件。《暫行管理辦法》第二十條、二十一條分別規(guī)定了政府出資自政府投資基金退出的情形及定價依據(jù)。

結合實務，建議在基金合同中進一步明確觸發(fā)情形下政府出資有權“優(yōu)先”退出并獲得分配，以明確資金來源；并考慮在觸發(fā)退出情形中增加“基金管理機構或申請機構違反相關承諾，或向引導基金提供的材料存在虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏的”“子基金運營存在違法違規(guī)情形的”“子基金管理機構發(fā)生實質(zhì)變化且未經(jīng)子基金相關權利機構認可的”等觸發(fā)情形，進而落實自管理人遴選直至投后管理報送文件的主體責任，進一步強調(diào)子基金應依法合規(guī)經(jīng)營，也利于在子基金發(fā)生重大事項變更、管理人員變化等情形時行使相應權利。

（一）資金屬性與國資監(jiān)管

《暫行管理辦法》明確了增列財政支出會計核算方式。一種觀點認為，政府出資以“受托管理”或“注入資本金”方式注入國有企業(yè)后，該部分資金本質(zhì)為政府預算資金，不適用國資監(jiān)管規(guī)定。結合政府投資基金監(jiān)管規(guī)定及政府出資形成權益較為靈活的退出方式，上述觀點具備一定依據(jù)。

但在深圳市政府投資基金管理辦法中，就明確了政府投資基金受出資人和國資委的雙重監(jiān)管，并由國資委作為主管部門牽動負責對天使母基金進行績效考核，并按照國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和基金管理有關規(guī)定履行日常監(jiān)管職責。

本文認為，針對以“注入資本金”方式設立的政府投資基金，除退出方式存在特殊規(guī)定外，其直投、跟投等流程應參照國資監(jiān)管規(guī)定執(zhí)行。

（二）員工持股及跟投

員工持股及跟投歷來是較為敏感的話題。監(jiān)管部門也表態(tài)希望“雙百企業(yè)”要綜合運用好國有控股上市公司股權激勵、國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵、國有控股混合所有制企業(yè)員工持股等不同的激勵路徑及工具，而不是“一窩蜂”開展“員工持股”。

隨著產(chǎn)業(yè)不斷升級，特別是在負有打造國家創(chuàng)新高地，并由政府投資基金引導高新科技企業(yè)發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)領域，結合科技型企業(yè)員工持股、跟投的制度背景，可以考慮結合《國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法》等規(guī)定，進行主要投資于科技型企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機構開展員工持股、跟投的制度建設，激發(fā)能動性并共擔風險。

（三）明確跟投機制

“千里馬常有，而伯樂不常有”。政府投資基金跟進投資的初衷在于扶持創(chuàng)業(yè)投資機構。跟投機制一般指政府投資基金跟隨擬扶持的創(chuàng)業(yè)投資機構對其推薦的標的企業(yè)進行股權投資，并將形成的權益委托創(chuàng)業(yè)投資機構進行管理，以支持創(chuàng)業(yè)投資機構發(fā)展壯大。

結合較發(fā)達地區(qū)跟投規(guī)定，關于跟投的制度建設尚不完善，某些地區(qū)明確跟投條件應比照子基金準入條件，或與子基金投資條件一致，但在實施中，特別是評估或估值的定價和對賭機制等措施還需進一步明確。

（四）投資退出

政府出資設立基金的背景為“財政性涉企資金基金化改革”，該等資金的初衷為補貼企業(yè)。結合財政部有關財政資金在基金中可以協(xié)議退出、可以適當讓利的規(guī)定，可以得出：針對不含國有企業(yè)資本的政府出資基金，因財政資金可以按照約定從基金層面以協(xié)議方式直接退出，政府出資基金投資形成的產(chǎn)權也可以按照約定從投資項目中以協(xié)議方式實現(xiàn)退出。針對含有國有企業(yè)資本的政府出資基金，在認定該基金是否應為32號令認定的國有企業(yè)進而判定是否需要“進場交易”時，僅需考慮除財政資金之外的國有資本對基金的影響力及控制力，進而確定產(chǎn)權交易方式，并可以通過事先的投資方案對于過程監(jiān)管、退出機制、退出利益等進行明確約定。而對于由財政資金和國有企業(yè)合資形成政府投資基金，該類基金持有的產(chǎn)權不能免去進場交易的程序，除非相關的退出安排已經(jīng)包括在經(jīng)過審批的投資方案中并配套有完善的保障措施。

（五）建立全生命周期績效考核

《暫行辦法》《暫行管理辦法》及其配套制度規(guī)定了政府投資基金績效考核方法，但上述制度又繞不開《暫行管理辦法》“在保證政府投資安全的前提下實現(xiàn)保值增值”等剛性要求。相對于國企投資，政府投資基金不以營利為目的原則和更為靈活的監(jiān)管促使其績效考核具備“算大賬”的條件和適用場景。建議建設全生命周期的政府投資基金績效考核方法，并考慮以GNP等指標統(tǒng)計政府投資基金貢獻，弱化單個投資項目回報，輔以專家評審、公示、信用信息報送措施，構建更科學的績效考核評價體系。