【原】“有利于行政相對人原則”，何時用、怎么用？

農(nóng)業(yè)A執(zhí)法 2022-05-20 發(fā)布于江蘇

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常有同事在討論爭議問題時提到“有利于當(dāng)事人”原則。怎么理解“有利于當(dāng)事人原則”？除了最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》提到“適用新法對保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益更為有利的”之外，法律或司法解釋并未明確規(guī)定“有利于當(dāng)事人”原則。

筆者理解，不能簡單的將“有利于當(dāng)事人原則”理解為“遇到爭議問題，怎么對當(dāng)事人有利就怎么辦”?！坝欣诋?dāng)事人原則”的適用，不是無條件的。可以理解為，在法律規(guī)定存在多種解釋時，應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對人的解釋。

比如，計算貨值金額時，當(dāng)事人購進(jìn)涉案產(chǎn)品的價格是15元。已銷售的部分單價有25元的，也有20元的，對于剩余未銷售又無標(biāo)價的部分，怎么認(rèn)定其銷售價格？有同事說那就按20元認(rèn)定，這樣做有利于當(dāng)事人。筆者理解，這么做有道理，有合理性。但也不一定全這么做，實(shí)務(wù)中還可以按已銷售部分按其比例折算后的均價計算，如江西欣眾醫(yī)藥有限公司與南昌市食品藥品監(jiān)督管理局藥品行政處罰二審行政判決書。還有同事認(rèn)為，照這么說，也可以按其進(jìn)價計算；筆者理解，這種做法不符合常理，除非當(dāng)事人能舉證。

也就是說，行政執(zhí)法中，對具體某個事實(shí)的認(rèn)定或某個程序的把握，在法律有明確規(guī)定、無疑義的情況下，不能適用“有利于當(dāng)事人原則”。如，貨值金額按銷售價格計算，這是法律明確規(guī)定的，不能“突破”法律規(guī)定這個底線，否則就是“亂作為”，甚至是濫用職權(quán)。

還要注意，適用“有利于當(dāng)事人原則”，是指在行政執(zhí)法的框架內(nèi)適用。一旦涉及到涉嫌是否構(gòu)成刑事犯罪的某些事實(shí)認(rèn)定或判斷，筆者認(rèn)為，萬萬不可按“有利于當(dāng)事人原則”處理，而應(yīng)當(dāng)交由司法機(jī)關(guān)認(rèn)定。比如，對于使用某個農(nóng)藥或獸藥，是不是屬于刑法中的禁用行為的判斷；再比如，對是否存在主觀故意的判斷。

本文整理了最高院的6個裁判案例，歸集了2個高院的案例。從這幾份行政裁判文書的內(nèi)容來看，主要在幾個方面：

（1）新舊法的選擇適用。第6個案例中，最高院認(rèn)為，最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法[2004]96號）第三部分規(guī)定了“實(shí)體從舊、程序從新”并有利于行政相對人的原則，對于發(fā)生在新法施行之前的行政行為應(yīng)當(dāng)從有利于保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的角度選擇法律及司法解釋適用。

（2）對于同一位階但具體規(guī)定不同的法律適用。實(shí)體處理方面，如第7個和第8個案例，江蘇高院和甘肅高院均在案例中支持適用有利于行政相對人的法律對當(dāng)事人予以處罰。程序處理方面，如部規(guī)章與省規(guī)章對聽證標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致時如何選擇。

但是，這兩個案例的思路與最高院發(fā)布的指導(dǎo)案例（139號）上海海鑫晶山建材開發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政處罰決定案裁判思路不一致。上海海鑫晶山建材開發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政處罰決定案裁判要旨指出，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者堆放、處理固體廢物產(chǎn)生的臭氣濃度超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)主管部門適用處罰較重的《中華人民共和國大氣污染防治法》對其進(jìn)行處罰，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者主張應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》對其進(jìn)行處罰的，人民法院不予支持”。

《環(huán)境行政處罰辦法》第九條規(guī)定，“當(dāng)事人的一個違法行為同時違反兩個以上環(huán)境法律、法規(guī)或者規(guī)章條款，應(yīng)當(dāng)適用效力等級較高的法律、法規(guī)或者規(guī)章；效力等級相同的，可以適用處罰較重的條款?！绷硗猓?021年實(shí)施的《行政處罰法》，也規(guī)定了“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！?/span>

（3）某些案件事實(shí)存疑情況下如何認(rèn)定事實(shí)的適用。如第5個案例。

1.（2020）最高法行申8910號案中，最高院認(rèn)為：

一審判決參照鲅魚圈區(qū)政府兩次委托評估的估價報告，本著有利于行政相對人的原則，以兩次評估中較高的數(shù)額確定對任連春土地附屬物及室內(nèi)裝修、樹木等損失的賠償，已經(jīng)最大化地保障了任連春的合法利益。雖任連春主張公證虛假，但沒有相關(guān)證據(jù)予以證實(shí)，故不予采信。

2.（2020）最高法行申8853號案中，最高院認(rèn)為：

本案爭議焦點(diǎn)為李悌樂起訴是否超過法定的起訴期限。案涉強(qiáng)制拆除行為發(fā)生于2017年12月17日，此時間段涉及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》新舊司法解釋分別規(guī)定的1年、2年起訴期限的銜接問題。

從有利于行政相對人合法權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā)，應(yīng)先適用原司法解釋規(guī)定的2年起訴期限，但從新司法解釋施行日期2018年2月8日起算，起訴期限最遲不超過1年，即至2019年2月。

故李悌樂于2019年4月提起行政訴訟，超過了法定起訴期限。

3.（2019）最高法行申12545號案中，最高院認(rèn)為：

關(guān)于李仲龍?zhí)崞鸨景冈V訟是否超過起訴期限的問題。根據(jù)“實(shí)體從舊、程序從新，兼顧有利于行政相對人”的一般原則，行政機(jī)關(guān)在2015年5月1日前作出具體行政行為，行政相對人此時知道其內(nèi)容，而在2018年2月8日后才對該具體行政行為提起行政訴訟的，實(shí)踐中，人民法院會依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的有關(guān)規(guī)定，對起訴期限進(jìn)行審查。

換言之，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知行政相對人訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從行政相對人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過二年。

根據(jù)原審法院查明的事實(shí)，新城公司與李仲龍于2010年3月24日訂立案涉協(xié)議，李仲龍此時已經(jīng)知道案涉協(xié)議的內(nèi)容。李仲龍于2018年6月6日向長沙中院提起本案訴訟，且未舉證證明起訴期限內(nèi)存在行政訴訟法第四十八條規(guī)定的情形，其起訴顯然已超過起訴期限。

4.（2019）最高法行申1950號案中，最高院認(rèn)為：

針對行政相對人不知道起訴期限的行政行為提起行政訴訟的，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行解釋》）規(guī)定的起訴期限為行政相對人知道行政行為之日起二年，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）則規(guī)定為一年。

涪銀公司所訴行為發(fā)生及其知道該行為時均在《執(zhí)行解釋》有效時，起訴則是在《適用解釋》施行后，涉及到新舊司法解釋如何銜接的問題。

“實(shí)體從舊、程序從新，兼顧有利于行政相對人”是處理此類問題的一般原則，雖然理論上對于起訴期限是程序性內(nèi)容還是實(shí)體性內(nèi)容尚存在不同認(rèn)識，但從有利于行政相對人的立場出發(fā)，本案應(yīng)適用被訴行為發(fā)生時有效的《執(zhí)行解釋》，即起訴期限為二年，一審裁定根據(jù)《適用解釋》確定起訴期限，屬于適用法律錯誤，二審裁定予以糾正是正確的。

5.（2018）最高法行申253號案中，最高院認(rèn)為：

根據(jù)依法行政的基本要求，沒有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響行政相對人合法權(quán)益或者增加行政相對人義務(wù)的決定；在法律規(guī)定存在多種解釋時，應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對人的解釋。

依據(jù)納稅人經(jīng)營活動的實(shí)質(zhì)而非表面形式予以征稅的情形樣態(tài)復(fù)雜，脫法避稅與違法逃稅的法律評價和后果并不相同，且各地對民間借貸的利息收入征收相關(guān)稅款的實(shí)踐不一。

稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)基于實(shí)質(zhì)課稅原則核定、征繳稅款，但加收滯納金分仍應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。根據(jù)《稅收征收管理法》第三十二條、第五十二條之規(guī)定，加收滯納金的條件為：納稅人未按規(guī)定期限繳納稅款且自身存在計算錯誤等失誤，或者故意偷稅、抗稅、騙稅的。

因此，對于經(jīng)核定依法屬于稅收征收范圍的民間借貸行為，只要不存在惡意逃稅或者計算錯誤等失誤，稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查也未發(fā)現(xiàn)納稅人存在偷稅、抗稅、騙稅等情形，而僅系納稅義務(wù)人對相關(guān)法律關(guān)系的錯誤理解和認(rèn)定的，稅務(wù)機(jī)關(guān)按實(shí)質(zhì)課稅的同時并不宜一律征繳滯納金甚至處罰。

本案莆田地稅稽查局依據(jù)實(shí)質(zhì)課稅原則認(rèn)定涉案系民間借貸關(guān)系而非房屋買賣關(guān)系，并因此決定征繳相應(yīng)稅款并無不當(dāng)，且決定加收相應(yīng)滯納金亦有一定法律依據(jù)。

但是，考慮到有關(guān)民間借貸征稅立法不具體，以及當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)實(shí)施稅收征收管理的實(shí)際情況，莆田地稅稽查局仍宜參考《稅收征收管理法》第五十二條第一款有關(guān)“因稅務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任，致使納稅人、扣繳義務(wù)人未繳或者少繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)在三年內(nèi)可以要求納稅人、扣繳義務(wù)人補(bǔ)繳稅款，但是不得加收滯納金”的規(guī)定精神，在實(shí)際執(zhí)行被訴稅務(wù)處理決定時予以充分考慮；并在今后加大對稅法相關(guān)規(guī)定的宣傳和執(zhí)行力度。

此外，行政審判對行政行為合法性的審查主要針對行政機(jī)關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的證據(jù)、事實(shí)和法律規(guī)范，稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然對實(shí)質(zhì)課稅原因以及應(yīng)納稅所得額認(rèn)定等事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任，但納稅義務(wù)人在稅收調(diào)查、核定和征收等行政程序中，仍負(fù)有主動或應(yīng)要求的協(xié)助義務(wù)，以厘清是非曲直，并主張對其有利的扣除、充抵、減免的有利情節(jié)；否則將可能承擔(dān)稅務(wù)機(jī)關(guān)對其不利的認(rèn)定或者推定。

6.（2018）最高法行申11441號案中，最高院認(rèn)為：

適用1年起訴期限違反了有利于行政相對人的法律適用原則，不利于當(dāng)事人訴權(quán)的行使。

最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法[2004]96號）第三部分規(guī)定了“實(shí)體從舊、程序從新”并有利于行政相對人的原則，對于發(fā)生在新法施行之前的行政行為應(yīng)當(dāng)從有利于保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的角度選擇法律及司法解釋適用。

故雖然起訴期限屬于程序性規(guī)定還是實(shí)體性規(guī)定尚有爭議，但在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定的起訴期限較長的情形下，本案也應(yīng)從有利于保護(hù)行政相對人行使訴權(quán)的角度，適用該司法解釋有關(guān)2年起訴期限的規(guī)定，即使不能，亦應(yīng)自《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》施行后從施行日起重新計算1年起訴期限，而不應(yīng)如二審法院簡單地認(rèn)定本案超出法定起訴期限。

7.(2016)蘇行申10號案中，江蘇高院認(rèn)為：

針對申請人金鹿合作社涉案購買飼料添加劑氯化鈉的行為（以下簡稱涉案購買行為），被申請人大豐鹽務(wù)局適用《食鹽專營辦法》等鹽業(yè)監(jiān)管法律規(guī)定（以下簡稱鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定）對申請人作出第22號《行政處罰決定書》。但同一位階的《飼料和飼料添加劑管理條例》等關(guān)于飼料添加劑監(jiān)管法律規(guī)定（以下簡稱飼料添加劑監(jiān)管規(guī)定）明確將飼料添加劑納入該類法律規(guī)范的監(jiān)管范圍，且對涉案購買行為的定性及處理后果與鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定并不相同，未設(shè)處罰規(guī)定。

因?qū)ι暾埲说纳姘纲徺I行為，適用同一位階不同的法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管會導(dǎo)致不同的法律后果，在無其他特別規(guī)定的情形下，基于信賴保護(hù)原則，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)適用有利于行政相對人的法律規(guī)定。

故被申請人適用鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定對申請人作出第22號《行政處罰決定書》，屬適用法律錯誤。原審法院根據(jù)鹽業(yè)監(jiān)管規(guī)定對大豐鹽務(wù)局作出第22號《行政處罰決定書》的合法性進(jìn)行評判，亦屬適用法律錯誤。

8.（2017）甘行終363號案中，甘肅高院認(rèn)為：

關(guān)于張生發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)預(yù)約軟件聯(lián)系客戶非法運(yùn)營的法律適用問題。

本案中，2016年10月26日，上訴人張生發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)軟件平臺注冊時，因其駕齡不滿三年，借用他人身份資料進(jìn)行注冊，在未取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》的情況下，從事網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)不符合《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱暫行辦法）第十八條“線上提供服務(wù)的駕駛員與線下實(shí)際提供服務(wù)的駕駛員一致”的規(guī)定，其行為屬于非法營運(yùn)行為。

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》已于2016年7月14日經(jīng)交通運(yùn)輸部第15次部務(wù)會議通過，并經(jīng)工業(yè)和信息化部、公安部等7部委同意，自2016年11月1日起施行。該暫行辦法對從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者、網(wǎng)約車車輛和駕駛員以及網(wǎng)約車經(jīng)營行為、監(jiān)督檢查及法律責(zé)任均作出了明確的規(guī)定。

而本案上訴人張生發(fā)的行為發(fā)生于2016年10月26日，上訴人市城運(yùn)處對張生發(fā)作出行政處罰在《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》生效之后，即2016年的11月3日，適用交通運(yùn)輸部《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第四十七條第一項“對未取得出租汽車經(jīng)營許可，擅自從事出租汽車經(jīng)營活動的，處5000元以上20000元以下罰款”的規(guī)定，對上訴人張生發(fā)予以處罰的。

根據(jù)行政訴訟“實(shí)體從舊，程序從新”的原則，即行政相對人的行為發(fā)生在新法實(shí)施以前,行政行為作出在新法施行以后，實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定。但適用新法對保護(hù)行政相對人合法權(quán)益更為有利的除外。

因《暫行辦法》對未取得經(jīng)營許可，擅自從事或者變相從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動的，在處罰幅度上高于交通運(yùn)輸部公布的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》規(guī)定的罰款數(shù)額。

鑒于本案上訴人行為無論是依據(jù)《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，還是適用《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，均屬非法營運(yùn)，均應(yīng)受到行政處罰。行政處罰行為的作出適用《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》比適用《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》更為有利于行政相對人。因此，上訴人市城運(yùn)處適用交通運(yùn)輸部《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第四十七條第一項規(guī)定，作出被訴的行政處罰決定并無不妥。