面向“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，我國城市建設(shè)投融資需求十分龐大，而投融資領(lǐng)域體制性、結(jié)構(gòu)性問題仍較為突出，尤其是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范、融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型等方面的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，亟需尋求新的突破口。為支撐我國以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施，適應(yīng)城市建設(shè)投融資新特點(diǎn)、新形勢(shì)，應(yīng)從立足項(xiàng)目全生命周期視角，牢牢守住風(fēng)險(xiǎn)防范底線，圍繞主體多元、重構(gòu)信用、分類施策、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，形成期限匹配、成本適當(dāng)、可持續(xù)、全周期的城市建設(shè)投融資機(jī)制。

當(dāng)前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍存在很多短板，與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要相比有較大距離， 未來城市建設(shè)投融資需求依然很大。為尋求城市建設(shè)資金保障，近年來地方政府不斷創(chuàng)新投融資模式，逐步形成了以地方政府融資平臺(tái)公司融資、地方政府債券融資兩大模式為主體， PPP模式為有益補(bǔ)充的多樣化城市建設(shè)投融資模式，形成了投資主體、融資方式、融資工具等多元化格局。

（一）以地方政府融資平臺(tái)公司為主體、以銀行借款作為主要資金來源的投融資模式，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段發(fā)揮了主導(dǎo)作用

融資平臺(tái)公司是地方政府在現(xiàn)有約束條件下的重要融資實(shí)踐創(chuàng)新，其核心邏輯是“土地財(cái)政+政府融資平臺(tái)公司+政府信用支持”形成的有機(jī)組合。2009年，為拓寬中央投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道， 有關(guān)部門提出鼓勵(lì)和支持有條件的地方政府組建融資平臺(tái)公司。此后，以融資平臺(tái)公司為主體的投融資模式， 成為各地城市建設(shè)投融資的普遍做法并持續(xù)至今。在目前的財(cái)政分權(quán)體制下，“經(jīng)營(yíng)土地”是地方政府應(yīng)對(duì)“錢袋子”捉襟見肘的必然選擇， 而融資平臺(tái)公司則是替地方政府實(shí)施“經(jīng)營(yíng)土地”戰(zhàn)略的最佳主體。

（二）新預(yù)算法實(shí)施后地方政府債券融資功能日益凸顯

根據(jù)新預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件規(guī)定，發(fā)行地方政府債券是目前地方政府唯一合法的融資方式。2015年以來，地方政府債券發(fā)行規(guī)?？焖贁U(kuò)張。截至2020年6月底， 地方政府債券余額達(dá)到24萬億元。專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模占比逐年提高。2020年1—6月，累計(jì)新發(fā)行地方政府債券中，專項(xiàng)債券占68%。城市建設(shè)領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目屬于專項(xiàng)債券的重點(diǎn)支持對(duì)象，具體包括軌道交通、城市停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政設(shè)施。

（三）積極通過PPP模式吸引社會(huì)資本進(jìn)入城市建設(shè)領(lǐng)域

2014年以來，全國掀起了新一輪PPP熱潮。據(jù)北京明樹公司統(tǒng)計(jì)， 截至2019年12月底，全國范圍內(nèi)落地的PPP項(xiàng)目規(guī)模達(dá)16.4萬億元，項(xiàng)目總數(shù)超過1.1萬個(gè)。這些項(xiàng)目主要分布在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。其中， 市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)兩大與城市建設(shè)直接相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域累計(jì)落地的PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模分別占全部落地PPP項(xiàng)目的49%和41%。考慮到保障性安居工程、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、科技、體育、養(yǎng)老等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目主要布局在城市，與城市建設(shè)相關(guān)的PPP項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模將占大多數(shù)。PPP模式在城市建設(shè)領(lǐng)域的積極探索，對(duì)減輕城市建設(shè)資金不足的壓力、推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化產(chǎn)生了積極影響，是對(duì)傳統(tǒng)投融資模式的重要補(bǔ)充。

誠然，現(xiàn)有城市建設(shè)投融資模式，特別是融資平臺(tái)公司融資模式， 為地方政府在短期內(nèi)快速籌集大規(guī)模資金、保障城市建設(shè)資金需求做出了重大貢獻(xiàn)。然而從可持續(xù)發(fā)展的角度看，現(xiàn)有投融資模式雖然在投資主體、融資方式等方面已趨向多元，但仍存在很多潛在風(fēng)險(xiǎn)和問題，難以長(zhǎng)期持續(xù)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）城市建設(shè)投融資過于依賴土地財(cái)政

現(xiàn)階段，我國主流的城市建設(shè)投融資模式，本質(zhì)上是以土地財(cái)政為引擎的增量擴(kuò)張模式，土地出讓收入增長(zhǎng)撬動(dòng)更多土地融資規(guī)模， 帶動(dòng)城市建設(shè)投資規(guī)模擴(kuò)大。

在政府融資平臺(tái)公司融資模式下，土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)了土地資源向資本、資產(chǎn)和資金的轉(zhuǎn)變，為融資平臺(tái)公司對(duì)外融資創(chuàng)造了條件。在地方政府債券融資模式下，作為主體的專項(xiàng)債券通過項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和專項(xiàng)收入償還，償債來源高度依賴于土地出讓收入。在PPP 模式下，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制對(duì)政府付費(fèi)或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的依賴度很高，在政府付費(fèi)來源尚未明確出處時(shí)，大量政府付費(fèi)類或可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目收入來源，來自以土地出讓收入為主體的政府性基金預(yù)算。

過于依賴土地財(cái)政，給城市建設(shè)投融資模式埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。隨著土地供給逐漸減少、土地制度改革深化、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控常態(tài)化， 土地出讓收入總體呈下滑態(tài)勢(shì)，高度依賴土地相關(guān)收入的城市建設(shè)融資模式將難以持續(xù)。

（二）脫離政府信用的融資平臺(tái)公司很難真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)公司在按政府指令完成城市建設(shè)任務(wù)過程中，雖然賬面上積累了一定規(guī)模的資產(chǎn)，但主要集中于公益性資產(chǎn)， 缺少具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。依托地方政府信用背書，融資平臺(tái)公司通過滾雪球的方式開展投融資運(yùn)作，資產(chǎn)總量和債務(wù)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，積累了大量的政府性債務(wù)。

在脫離政府信用背書后，融資平臺(tái)公司以現(xiàn)有資產(chǎn)撬動(dòng)市場(chǎng)化融資的難度大增，靠資金騰挪化解到期債務(wù)愈發(fā)困難，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型舉步維艱。事實(shí)上，政府融資平臺(tái)公司天然就是為從事政府項(xiàng)目投融資而存在的，融資平臺(tái)公司徹底脫離政府信用，成為完全獨(dú)立的市場(chǎng)化主體的轉(zhuǎn)型很難實(shí)現(xiàn)。

（三）地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)不斷顯現(xiàn)

伴隨著地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，債券風(fēng)險(xiǎn)不斷顯現(xiàn)，“一般債化”問題較為突出。償債機(jī)制、項(xiàng)目質(zhì)量、期限錯(cuò)配是目前專項(xiàng)債券的主要風(fēng)險(xiǎn)源。專項(xiàng)債券償債高度依賴土地出讓收入，償債保障機(jī)制不健全。一些地方將無收益來源的純公益性項(xiàng)目策劃包裝成專項(xiàng)債券項(xiàng)目，或虛列虛高項(xiàng)目收益，或統(tǒng)籌使用專項(xiàng)債券資金， 專項(xiàng)債券項(xiàng)目質(zhì)量不容樂觀。

此外，我國地方政府債券發(fā)行期限較短，2019年新增債券平均期限為10.3年，其中專項(xiàng)債券平均期限僅為9年，與城市建設(shè)項(xiàng)目期限的錯(cuò)配明顯，使得項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)與債券償還節(jié)點(diǎn)存在較大不一致，項(xiàng)目收益往往滯后實(shí)現(xiàn)或未能實(shí)現(xiàn)，加大了專項(xiàng)債券償還的不確定性。

（四）PPP項(xiàng)目問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患不可忽視

根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，93%的PPP項(xiàng)目回報(bào)來源依賴政府付費(fèi)或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，只有很少的一部分項(xiàng)目可以完全靠使用者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)，給地方財(cái)政形成較大的長(zhǎng)期支付壓力。在融資來源有限的情況下，很多地方對(duì)PPP模式融資功能寄以厚望，為加快實(shí)施項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目缺乏充分論證，給項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)埋下了很多隱患。

此外，PPP模式經(jīng)過多年發(fā)展，參與主體重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的傾向仍然較為明顯。目前，全國范圍內(nèi)已成交PPP項(xiàng)目的中標(biāo)社會(huì)資本方以施工企業(yè)為主，其雖然具備較強(qiáng)的施工能力，但行為短期化特征較明顯，更偏好“賺快錢”，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)意愿不足。有的施工企業(yè)甚至采取低價(jià)中標(biāo)方式，賺取工程利潤(rùn)后就設(shè)法“金蟬脫殼”。重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的傾向有違PPP模式初衷，使得城市建設(shè)項(xiàng)目難以提升運(yùn)營(yíng)管理效率， 甚至可能因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)主體變更而面臨運(yùn)營(yíng)中斷風(fēng)險(xiǎn)。

一、銀行信貸資金。卻可能造成政府過度負(fù)債，難以為繼或因政府財(cái)力信用不足，銀行怠于放款。

二、土地出讓金。但土地資源有限，難以成為長(zhǎng)期持續(xù)的建設(shè)資金來源。

三、吸引社會(huì)資金。即市場(chǎng)化融資。

其包括：債券融資、股權(quán)融資、投資基金、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目融資和融資租賃等多種方式。

一、 債券融資

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，若政府財(cái)政不足，可通過發(fā)行城投債、企業(yè)債、市政債券向社會(huì)募集建設(shè)資金。發(fā)行城投債、企業(yè)債、市政債券一般有兩種途徑，一種是通過基礎(chǔ)設(shè)施未來的收益為保障來發(fā)行，一種是以政府信用和政府稅收為保障來發(fā)行。目前，債券融資我國各地的建設(shè)中都已得到廣泛應(yīng)用，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。

二、 股權(quán)融資

是在股票市場(chǎng)發(fā)行股票為項(xiàng)目建設(shè)募集資金的一種有效途徑。能夠在較短的時(shí)間內(nèi)籌集項(xiàng)目建設(shè)所需的資金，且融資成本較低，為社會(huì)投資者歡迎。但是這種模式對(duì)資本市場(chǎng)的發(fā)育程度依賴較大，若是市場(chǎng)不成熟，這種模式很難達(dá)到融資目的，所有這種模式在發(fā)達(dá)國家更受青睞。

三、 投資基金

投資基金是通過信托、契約或公司的形式，通過發(fā)行基金證券將眾多的、不確定的社會(huì)閑置資金募集起來，形成一定規(guī)模的信托資產(chǎn)，交給專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員按照資產(chǎn)組合原理進(jìn)行分散投資，獲得收益后由投資者按出資比例分享的一種投資工具。政府投資項(xiàng)目投資基金即屬產(chǎn)業(yè)投資基金的一種，它通過向特定或非特定多數(shù)投資者發(fā)行投資基金份額方式成了基金，并委托相關(guān)專業(yè)人員將基金投資于政府投資項(xiàng)目，投資收益和風(fēng)險(xiǎn)由投資者按出資比例共擔(dān)。政府投資基金是一種直接融資方式，基金資產(chǎn)的投資由專門人員負(fù)責(zé)，直接投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而不會(huì)通過其他基金融資機(jī)構(gòu)間接投資。

四、 資產(chǎn)證券化

ABS模式是以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。從ABS的定義可以看出，它對(duì)那些有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目比較適合，而政府投資的收費(fèi)項(xiàng)目證券化恰好與資產(chǎn)證券化相符合，從多種融資方式的比較來看，政府投資項(xiàng)目ABS融資與其他形式的項(xiàng)目融資相比具有很大的優(yōu)勢(shì)，首先，它可以有效的避免借用國外貸款或直接吸納國外資金帶來的外債壓力和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊；其次，通過信用增級(jí)，在大規(guī)模對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資時(shí)，可以有效的降低融資成本；再次，ABS對(duì)建成的和沒有建成的政府投資項(xiàng)目均可以使用，在融資過程中政府并不會(huì)喪失項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，ABS是收費(fèi)的政府投資項(xiàng)目建設(shè)融資的理想選擇。

五、 項(xiàng)目融資

項(xiàng)目融資是通過政府選擇項(xiàng)目的投資者，由投資者組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目未來的收益為保障，且通過政府提供一定的信用擔(dān)保，政策優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)融資。項(xiàng)目融資最早出現(xiàn)在西方國家，主要是公共工程的巨大需求和政府財(cái)政的壓力迫切需要，政府尋求新的途徑解決資金問題，項(xiàng)目融資模式應(yīng)運(yùn)而生。目前主要的項(xiàng)目融資模式有BOT\TOT\BT\PPP等。應(yīng)當(dāng)說項(xiàng)目融資在解決政府投資項(xiàng)目資金問題的同時(shí)，也有力的提高了項(xiàng)目的管理水平。

市場(chǎng)化融資可以拓寬政府投資項(xiàng)目的融資渠道，減輕政府的財(cái)政壓力。但是，市場(chǎng)化融資需要政府的信用擔(dān)保，對(duì)信用擔(dān)保的依賴較高。同時(shí)，采取市場(chǎng)化融資手續(xù)較為復(fù)雜，融資速度較慢，且容易產(chǎn)生各種爭(zhēng)議?？傮w上說，市場(chǎng)化融資對(duì)政府投資項(xiàng)目的融資的作用還是相當(dāng)明顯的，對(duì)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)具有重大意義。

六、 融資租賃

政府投資項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)者并不直接動(dòng)用資金購買項(xiàng)目建設(shè)所需的設(shè)備，而是通過租賃建筑機(jī)械設(shè)備建筑項(xiàng)目。這樣做的好處是能以較少的資金獲得項(xiàng)目建設(shè)所需的設(shè)備，從而提高了項(xiàng)目資金的利用水平。融資租賃比較適合中小企業(yè)融資，這樣做的好處是融資租賃并不會(huì)在企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)債中體現(xiàn)出了，對(duì)企業(yè)自身的信用沒有負(fù)面影響，無疑對(duì)融資企業(yè)較為有利。

（一）BOT模式

BOT是“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交” ，即建設(shè)項(xiàng)目的特許權(quán)轉(zhuǎn)移，是政府就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與私人部門的項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的項(xiàng)目公司來承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個(gè)項(xiàng)目公司向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此來收回投入融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本，并獲取合理回報(bào)，政府部門則對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目擁有監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)。特許期滿，簽約方項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目無償移交給政府部門。

（二）TOT模式

TOT是“移交-經(jīng)營(yíng)-移交”，即通過出售現(xiàn)有投產(chǎn)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金來建設(shè)新項(xiàng)目的一種融資方式。一般做法是政府把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的項(xiàng)目在一定期限內(nèi)移交（T）給投資者經(jīng)營(yíng)（O），以項(xiàng)目在該期限的現(xiàn)金流量為標(biāo)的，一次性地從外商那里獲得一筆資金，然后可以將這筆資金用于開發(fā)建設(shè)新的項(xiàng)目。而投資者在約定的期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過該項(xiàng)資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理的回報(bào)后，再把原來項(xiàng)目移交（T）回到政府。

（三）PPP模式

PPP是公私合作模式，即公共政府部門和民營(yíng)企業(yè)合作模式，是由政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)的一種融資模式。

（四）BT模式

BT是“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓”，是政府利益非政府資金來承建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種投資方式。政府根據(jù)需要要對(duì)某政府投資項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)時(shí)，有礙于自身的資金或管理能力的不足，與承包公司簽訂BT合同，BT承包商承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)期的法人職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)，在項(xiàng)目建成后，由政府出錢將項(xiàng)目贖回，可以一次付清也可以分期付款，具體根據(jù)BT承包合同而定。BT模式既減少了政府融資的難度，又有利于提高項(xiàng)目的管理水平，當(dāng)政府自身管理不足時(shí)，BT模式無疑是一種很好的選擇，BT模式一般在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中采用。

以上四種項(xiàng)目融資模式運(yùn)用到基礎(chǔ)建設(shè)中相對(duì)于傳統(tǒng)政府財(cái)政投資有很多優(yōu)勢(shì)，其中它們的共同優(yōu)勢(shì)有：

可以有效地減輕整個(gè)財(cái)政負(fù)擔(dān)和避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；

給項(xiàng)目所在國或地區(qū)帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)交流、融合；

民間資本和外資的介入有利于提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率。

但是，這四種融資項(xiàng)目也有獨(dú)特性，在不同項(xiàng)目和環(huán)境下，應(yīng)選擇不同的融資方式以適應(yīng)項(xiàng)目本身的發(fā)展和當(dāng)?shù)氐木唧w情況。

為了區(qū)分四種方式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中的使用差異性，主要選擇適用范圍、投資主體、資金來源、使用效率等方面的進(jìn)行比較（見表1）

通過表1可以得出在四種融資模式中，BOT適用規(guī)模大的純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)在風(fēng)險(xiǎn)和融資責(zé)任和控制權(quán)中私人部門占的比例大。而TOT、PPP適用范圍大，在公共部門和私人部門中都是共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，共同擔(dān)任融資的責(zé)任，共同承擔(dān)前期投入和控制工程的進(jìn)行。BT適用于各類政府投資項(xiàng)目，不論項(xiàng)目性質(zhì)如何，只要在延期支付期間，滿足一定的擔(dān)保付款條件，且有到期足額償付的資金保障，就可以采用，但一般在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中采用較多。因此我們根據(jù)以上表格為基礎(chǔ)可得出四種融資模式的優(yōu)缺點(diǎn)比較（見表2）。

通過表2可以簡(jiǎn)單得出：BOT模式適合于技術(shù)較為成熟、投資回報(bào)率比較穩(wěn)定的項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的行業(yè)，如發(fā)電廠、煤礦、石油、天然氣田、石油與天然氣運(yùn)輸管道、橋梁、高速公路及港口、機(jī)場(chǎng)、隧道、通訊系統(tǒng)、供水工程、污水處理、垃圾清理等；TOT模式適合于有長(zhǎng)期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的已建成的具有良好收益率的基礎(chǔ)設(shè)施，如污水處理、節(jié)水設(shè)施、環(huán)保設(shè)施等；PPP模式適用范圍較為廣泛，適用于政策性較強(qiáng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，這些項(xiàng)目有一定的現(xiàn)金流入，但無法實(shí)現(xiàn)自身的收支平衡，特別是大型的、一次性的項(xiàng)目，如監(jiān)獄、鐵路、地鐵、醫(yī)院以及學(xué)校等，除了上述范圍外，還適用收益率相對(duì)不高的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，如體育館、博物館、展覽館等。BT模式適用范圍最為廣泛，不論項(xiàng)目性質(zhì)如何，只要在延期支付期間，滿足一定的擔(dān)保付款條件，且有到期足額償付的資金保障，就可以采用。但一般在 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中采用較多。

融資模式是政府投資項(xiàng)目融資的核心，對(duì)于融資模式的選擇必須先確定項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)，即項(xiàng)目的投資主體，在項(xiàng)目的投資主體確定后，進(jìn)一步細(xì)化完成項(xiàng)目融資模式的選擇工作。由于各個(gè)工程自身特點(diǎn)、投資主體以及融資方略的不同，決定了沒有固定的模式可供選擇。但是在選擇融資模式時(shí)有些因素是政府選擇融資模式時(shí)必須要考慮的。

1、政策因素

某些投融資方式中涉及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以BOT\TOT為例，BOT是社會(huì)資金進(jìn)入政府投資上門的典型案例，雖然政府擁有項(xiàng)目的最終所有權(quán)，但必須通過一定的特許期讓社會(huì)投資者收回投資并獲得一定的回報(bào)，涉及到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的流失，對(duì)于關(guān)系到國家安全和機(jī)密的項(xiàng)目，就不能采用。

2、項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資可以套現(xiàn)，這樣可以吸引社會(huì)資金進(jìn)行投資，這樣不僅能緩解政府的財(cái)政壓力，社會(huì)投資者也可以帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，提高項(xiàng)目的建設(shè)效率；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性不強(qiáng)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，則須由政府作為投資主體，以財(cái)政性資金和其他渠道來完成項(xiàng)目融資。

3、融資成本

融資成本是政府在選擇融資模式時(shí)必須要考慮的因素。比如政府可以通過銀行貸款的方式融資，但是利息較高，一定程度上增加了融資成本。BOT中政府只需要提供一定的信用擔(dān)保，相比銀行貸款而言就在一定程度上降低了融資成本。

4、政府風(fēng)險(xiǎn)

不同的項(xiàng)目融資模式，政府的風(fēng)險(xiǎn)也不相同。項(xiàng)目融資存在多種風(fēng)險(xiǎn)，比如政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等。在選擇項(xiàng)目融資模式時(shí)，政府比較傾向于那些自身風(fēng)險(xiǎn)較低而融資效率較高的融資模式。

5、政府的特殊需要如果項(xiàng)目的建設(shè)比較迫切，那么在選擇融資模式時(shí)必須考慮每種融資模式下獲得資金所需要的時(shí)間了。

首先考慮的就是是否存在法律法規(guī)限制，一些項(xiàng)目是有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的。比如：涉及國家安全和機(jī)密的工程，軍事工程，這時(shí)只能由政府直接進(jìn)行出資或融資建設(shè)，并不存在投資主體的選擇。

隨后考慮項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由政府投資建設(shè)，通過財(cái)政性資金、貸款、債券融資等方式進(jìn)行融資，建設(shè)過程中可以采用代建制。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則有項(xiàng)目融資、ABS資產(chǎn)證券化、融資租賃等幾種方式可供選擇。

最后要綜合考慮項(xiàng)目的融資成本和融資模式下政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，最好的融資模式應(yīng)該是使融資成本較低而政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，在政府能夠承受的范圍內(nèi)。必須考慮每一種融資模式中政府所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)衡其是否在政府所能容忍的范圍內(nèi)，選擇最合適的融資方式。

（一）堵疏結(jié)合，避免出現(xiàn)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)

一是堵“后門”與開“前門”相結(jié)合。在遏制隱性債務(wù)增量的同時(shí)，適當(dāng)增加地方專項(xiàng)債券發(fā)行額度，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，拓寬合法合規(guī)的政府融資渠道。二是地方政府要和金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)做好溝通銜接，在確保信息安全的前提下，加強(qiáng)隱性債務(wù)的信息共享、處置共商，共同形成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)合力，以便金融機(jī)構(gòu)有針對(duì)性地防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)推出相關(guān)融資產(chǎn)品，置換部分成本高、期限短的隱性債務(wù)，緩釋短期債務(wù)償還壓力，避免出現(xiàn)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。四是督促金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則開展政府類項(xiàng)目融資授信評(píng)估，不斷健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制來防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏止金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向政府類項(xiàng)目融資，特別是在開展創(chuàng)新融資模式時(shí)要杜絕形成新增隱性債務(wù)。

（二）多措并舉，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)

一是整合優(yōu)化融資平臺(tái)。合并現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的小平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)向大平臺(tái)、大集團(tuán)企業(yè)轉(zhuǎn)變;整合現(xiàn)金流充足與不足的平臺(tái)，以提高融資償還能力。

二是做實(shí)有效資產(chǎn)，重構(gòu)平臺(tái)業(yè)務(wù)體系。部分融資平臺(tái)總資產(chǎn)規(guī)模很大，但真正有效的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重較低，地方政府部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)資源劃撥進(jìn)入融資平臺(tái)，充實(shí)資本實(shí)力，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)營(yíng)與盈利能力;并通過財(cái)政資金補(bǔ)充、國有資產(chǎn)注入等形式，建立持續(xù)的資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的自我造血功能。

三是高起點(diǎn)培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)管理人才。融資平臺(tái)企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作是項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的工作，必須加大人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度，探索建立健全職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)制度，參照不同項(xiàng)目類型進(jìn)行考核，選好隊(duì)伍，讓懂經(jīng)營(yíng)、善管理、會(huì)運(yùn)作的人來做專業(yè)的事，切實(shí)做到防范投資、債務(wù)、市場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提升企業(yè)內(nèi)部管理水平。

（三）積極鼓勵(lì)引導(dǎo)，充分挖掘和發(fā)揮民間資本潛力

地方政府在提供基本公共服務(wù)、建設(shè)公益性基礎(chǔ)項(xiàng)目外，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目，原則上都應(yīng)由市場(chǎng)化主體即企業(yè)去運(yùn)作。一是要明確國有資本的職能定位是實(shí)現(xiàn)政府政策意圖，平衡好保值增值的要求與服務(wù)于公益的定位，不應(yīng)過多地進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，防止對(duì)民營(yíng)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。二是要積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)投向資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障性住房等重點(diǎn)領(lǐng)域，鼓勵(lì)用其掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，適當(dāng)滿足民間資本的投資盈利目標(biāo)，以便更有效率地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（四）創(chuàng)新融資模式，多層次、多元化拓展資金來源渠道

在銀行間接融資的基礎(chǔ)上，要?jiǎng)?chuàng)新融資模式，拓展資金渠道：

一是大力發(fā)展資本市場(chǎng)融資，加大公司債、企業(yè)債、中期票據(jù)等債券發(fā)行融資力度，構(gòu)建多樣化融資方式相結(jié)合的資金來源體系。

二是加強(qiáng)PPP等融資模式的創(chuàng)新，積極主動(dòng)探索引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)服務(wù)。

三是加強(qiáng)同業(yè)合作，探索創(chuàng)新合作模式支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，包括間接銀團(tuán)、直接銀團(tuán)、債權(quán)投資計(jì)劃、設(shè)立城鎮(zhèn)化基金以及融資租賃等方式，合力支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（五）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

一是強(qiáng)化地方政府對(duì)政府類項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)的主體責(zé)任，堅(jiān)持誰舉債、誰使用、誰負(fù)責(zé)，建立健全政府類項(xiàng)目融資查處、問責(zé)和追責(zé)機(jī)制，特別強(qiáng)化對(duì)新增政府類項(xiàng)目融資的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)力度。

二是嚴(yán)肅問責(zé)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資行為，對(duì)虛構(gòu)項(xiàng)目、包裝融資項(xiàng)目、監(jiān)管不力不到位的，問責(zé)主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人，督促金融機(jī)構(gòu)健全內(nèi)控、考核和問責(zé)機(jī)制。

三是加強(qiáng)重點(diǎn)督查，堅(jiān)決查處問責(zé)違法違規(guī)行為。