【原】【律師手記】城市更新法律問(wèn)題的分析與梳理

秋水長(zhǎng)天居士t2 2022-04-10

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2022年1月1日《西安市城市更新辦法》頒布實(shí)施，該辦法由城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃、片區(qū)項(xiàng)目實(shí)施等六章二十七條組成。城市更新的根本目的在于提高土地和房屋的空間利用率，滿足城市活動(dòng)對(duì)物質(zhì)空間的需求，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。相較于沿海以及內(nèi)陸的發(fā)達(dá)城市而言，西安已屬落后。當(dāng)然，城市更新屬于一項(xiàng)綜合性的工程，涉及眾多利益主體，耗時(shí)較長(zhǎng)，工作內(nèi)容復(fù)雜，涉及的法律關(guān)系復(fù)雜多樣，不得不慎重對(duì)待。

那么，到底什么是城市更新？一般認(rèn)為，在城市發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等需要重建完善其功能的特定城市建成區(qū)，包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村以及舊屋村等，依據(jù)相關(guān)規(guī)定程序進(jìn)行的綜合整治、功能改變或者拆除重建活動(dòng)。根據(jù)《西安市城市更新辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱(chēng)城市更新，是指根據(jù)本市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，依法對(duì)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治、改善、優(yōu)化的活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)城市功能完善、品質(zhì)提升、可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于城市更新范圍一般為城市建成區(qū)內(nèi)舊小區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、城中村等，廣州市在此基礎(chǔ)上還包括棚戶(hù)區(qū)，而深圳市明確表示城市更新與棚戶(hù)區(qū)改造是相互獨(dú)立的政策體系；上海市城市更新范圍相對(duì)較窄，不包含政府已經(jīng)認(rèn)定的舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造等地區(qū)。就西安市而言，對(duì)于城市更新的范圍規(guī)定比較籠統(tǒng)，根據(jù)《西安市城市更新辦法》第八條規(guī)定：組織實(shí)施城市更新，應(yīng)當(dāng)采取“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。對(duì)用地效率低、人居環(huán)境差、管理服務(wù)機(jī)制不健全等區(qū)域，采取局部修繕加固、功能轉(zhuǎn)換、質(zhì)量提升、建筑節(jié)能改造、環(huán)境綜合整治、完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施等方式進(jìn)行整治提升；對(duì)存在重大安全隱患，現(xiàn)有土地用途、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建筑物使用功能明顯不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的區(qū)域，可以依法按照新的規(guī)劃和用地條件進(jìn)行建設(shè)。

城市更新流程主要分為申報(bào)立項(xiàng)、方案編制、方案批復(fù)和項(xiàng)目實(shí)施四個(gè)環(huán)節(jié)?！讹@示城市更新辦法》第二章、第三章、第四章分別規(guī)定了“城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”“城市更新年度實(shí)施計(jì)劃”以及“城市更新片區(qū)項(xiàng)目實(shí)施”等內(nèi)容，對(duì)于城市更新流程有著比較明確的規(guī)定，但是仍缺乏操作性。在城市更新的流程環(huán)節(jié)里，其中項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)是城市更新核心環(huán)節(jié)，涉及到的拆遷、安置、土地出讓都需要大量資金支持，且由于拆遷時(shí)間存在較大的不確定性，所以對(duì)于實(shí)施主體投融資要求較高。

城市更新類(lèi)項(xiàng)目資金需求量大，開(kāi)發(fā)階段長(zhǎng)和權(quán)利不確定性使得此類(lèi)項(xiàng)目融資具有特殊性?！段靼彩谐鞘懈罗k法》對(duì)于項(xiàng)目融資的問(wèn)題未曾提及，這也是該辦法不具操作性的一個(gè)主要體現(xiàn)。根據(jù)城市更新時(shí)間的情況來(lái)看，城市更新項(xiàng)目融資的特殊性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，城市更新項(xiàng)目權(quán)益不充分、基礎(chǔ)權(quán)利不確定；其二，擔(dān)保不足；其三，未來(lái)權(quán)益以及還款來(lái)源不確定。

第一，就政府投資而言，包括以下幾種：其一，財(cái)政撥款，就是以政府部門(mén)為實(shí)施主體，利用財(cái)政資金直接進(jìn)行投資建設(shè)。其建設(shè)資金的主要來(lái)源是政府財(cái)政直接出資。這種模式適用對(duì)象為資金需求不大的綜合整治項(xiàng)目，公益性較強(qiáng)的民生項(xiàng)目，收益不明確的土地前期開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。優(yōu)勢(shì)是項(xiàng)目啟動(dòng)速度快，政府容易進(jìn)行整體把控；劣勢(shì)是財(cái)政資金總量有限，更新強(qiáng)度一般不高。

其二，城市更新專(zhuān)項(xiàng)債，就是以政府為實(shí)施主體，通過(guò)城市更新專(zhuān)項(xiàng)債或財(cái)政資金+專(zhuān)項(xiàng)債形式進(jìn)行投資。城市更新專(zhuān)項(xiàng)債券主要收入來(lái)源包括商業(yè)租賃、停車(chē)位出租、物管等經(jīng)營(yíng)性收入以及土地出讓收入等。該種模式適用對(duì)象為項(xiàng)目具有一定盈利有能力，能夠覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債本息、實(shí)現(xiàn)資金自平衡。優(yōu)勢(shì)是專(zhuān)款專(zhuān)用，資金成本低，運(yùn)作規(guī)范；劣勢(shì)是專(zhuān)項(xiàng)債總量較少，投資強(qiáng)度受限，經(jīng)營(yíng)提升效率不高。

其三，地方政府授權(quán)國(guó)企，就是以地方國(guó)企為實(shí)施主體，通過(guò)承接債券資金與配套融資、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、專(zhuān)項(xiàng)貸款等方式籌集資金。項(xiàng)目收入來(lái)源于項(xiàng)目收益、專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼等方面。該種模式適用對(duì)象為需政府進(jìn)行整體規(guī)劃把控，有一定經(jīng)營(yíng)收入，投資回報(bào)期限較長(zhǎng)，需要一定補(bǔ)貼的項(xiàng)目。優(yōu)勢(shì)是可有效利用國(guó)企資源及融資優(yōu)勢(shì)，多元整合城市更新各種收益，能承受較長(zhǎng)期限的投資回報(bào)；劣勢(shì)是收益平衡期限較長(zhǎng)、較難，在目前國(guó)家投融資體制政策下融資面臨挑戰(zhàn)。

第二，就政府聯(lián)合社會(huì)資本而言，包括以下幾種模式：其一，PPP模式，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。該種模式適用對(duì)象為邊界較為清晰，經(jīng)營(yíng)需求明確，回報(bào)機(jī)制較為成熟的項(xiàng)目。優(yōu)勢(shì)是市場(chǎng)化運(yùn)作，引入社會(huì)資本提高更新效率及經(jīng)營(yíng)價(jià)值，風(fēng)險(xiǎn)收益合理分?jǐn)?，減輕政府財(cái)政壓力；劣勢(shì)是受10%紅線影響，運(yùn)作周期較長(zhǎng)，符合PPP回報(bào)機(jī)制的項(xiàng)目偏少。

其二，地方政府+房地產(chǎn)企業(yè)+產(chǎn)權(quán)所有者模式。由地方政府負(fù)責(zé)公共配套設(shè)施投入，房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目改造與運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)權(quán)所有者協(xié)調(diào)配合分享收益。通過(guò)三方合作，既能夠有效加快項(xiàng)目進(jìn)度，也能提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益。該種模式適用對(duì)象為盈利能力較好，公共屬性及配套要求較強(qiáng)，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)較為復(fù)雜的項(xiàng)目。優(yōu)勢(shì)是整合各方資源優(yōu)勢(shì)，較快解決更新區(qū)域產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，推進(jìn)項(xiàng)目有效運(yùn)營(yíng)；劣勢(shì)是涉及主體多，協(xié)調(diào)難度高，往往受村集體影響較大。

第三，就社會(huì)資本自主投資而言，主要是指開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)模式，即政府通過(guò)出讓城市更新形成的出讓用地，由開(kāi)發(fā)商按規(guī)劃要求負(fù)責(zé)項(xiàng)目的拆遷、安置、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理。在城市更新過(guò)程中政府不具體參與，只履行規(guī)劃審批職責(zé)，開(kāi)發(fā)商自主實(shí)施。該種模式主要適用對(duì)象為商業(yè)改造價(jià)值較高，規(guī)劃清晰，開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)項(xiàng)目。優(yōu)勢(shì)是能較快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，政府只需進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)管；劣勢(shì)是開(kāi)發(fā)商利益至上，可能疏于公共設(shè)施或空間建設(shè)，缺乏整體統(tǒng)籌；在地產(chǎn)融資受限的情況下，可持續(xù)融資面臨挑戰(zhàn)加大。

城市更新項(xiàng)目的的融資路徑仍在探索之中。除了以上的方式之外，還有一些創(chuàng)新的路徑，例如信托計(jì)劃，其得益于信托牌照、破產(chǎn)隔離以及不受投資人數(shù)限制等制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)，作為常見(jiàn)的融資渠道廣泛運(yùn)用于各行業(yè)融資活動(dòng)，但其受到的監(jiān)管比較嚴(yán)格。還比如私募基金，但是這種方式存在法律上的諸多障礙。還比如委托代建，這可以作為融資增信的舉措。還可以利用非典型擔(dān)保實(shí)現(xiàn)融資增信。

作者簡(jiǎn)介：