2022年1月21日，國(guó)務(wù)院災(zāi)害調(diào)查組公布《河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報(bào)告》。報(bào)告認(rèn)定，2021年7月20日鄭州地鐵5號(hào)線14人死亡事件是“一起由極端暴雨引發(fā)嚴(yán)重城市內(nèi)澇，澇水沖毀五龍口停車場(chǎng)擋水圍墻、灌入地鐵隧道，鄭州市地鐵集團(tuán)有限公司和有關(guān)方面應(yīng)對(duì)處置不力、行車指揮調(diào)度失誤，違規(guī)變更五龍口停車場(chǎng)設(shè)計(jì)、對(duì)擋水圍墻建設(shè)質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，造成重大人員傷亡的責(zé)任事件”。

報(bào)告認(rèn)為，監(jiān)理人未認(rèn)真履行監(jiān)理責(zé)任，存在未及時(shí)制止施工單位采用白圖施工，違反《工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條；未參加圖紙會(huì)審，違反《工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第三十七條；圍墻工程質(zhì)量驗(yàn)收時(shí)未發(fā)現(xiàn)施工與施工藍(lán)圖明顯不一致等問(wèn)題。

行政監(jiān)管部門，甚至工程監(jiān)理行業(yè)身，通常認(rèn)為“對(duì)于嚴(yán)重的工程安全事故，監(jiān)理人必然應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任”，這一觀點(diǎn)是一定正確的嗎？安全事故發(fā)生后，工程監(jiān)理必定要承擔(dān)刑事責(zé)任嗎？

對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確或注意以下幾點(diǎn)：

從合同性質(zhì)來(lái)看，發(fā)包人與工程監(jiān)理所簽訂的合同是工程委托合同，監(jiān)理人與承包人發(fā)生的關(guān)系是基于該工程委托合同產(chǎn)生的。

工程監(jiān)理委托合同生效后，監(jiān)理人除了要履行合同中的約定義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)履行法律規(guī)定的職責(zé)，即監(jiān)理人的責(zé)任囊括法律、行政法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定以及施工承包合同、施工圖紙、技術(shù)文件的約定，監(jiān)理人應(yīng)對(duì)承包人是否按圖施工、是否按約履行、是否遵循技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督。

如果監(jiān)理人沒(méi)有履行合同義務(wù)，可能承擔(dān)違約責(zé)任。違約責(zé)任針對(duì)的是兩個(gè)平等民事主體之間的關(guān)系，屬于私法范疇，通常法律允許協(xié)商解決。如果監(jiān)理人沒(méi)有履行法律、行政法規(guī)等賦予的職責(zé)，則可能承擔(dān)行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任，通常法律不允許協(xié)商解決。

根據(jù)工程安全事故發(fā)生的原因，可以分為因安全措施不到位產(chǎn)生的安全事故及因工程質(zhì)量不到位產(chǎn)生的安全事故。若前者發(fā)生的安全事故，監(jiān)理人通常就以下四種情形有可能承擔(dān)刑事責(zé)任：

1、監(jiān)理人未對(duì)施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案進(jìn)行審查而造成重大安全事故的；

2、監(jiān)理人發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時(shí)要求施工單位整改或者暫時(shí)停止施工而造成重大安全事故的；

3、施工單位對(duì)監(jiān)理人要求整修或停工而拒不整改或者不停工，監(jiān)理人未及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告而造成重大安全事故的；

4、監(jiān)理人未依照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理的而造成重大安全事故的

監(jiān)理人僅為發(fā)包人的受托人，因此，除發(fā)包人和承包人簽訂的《工程建設(shè)施工承包合同》和《工程監(jiān)理委托合同》中明確賦予監(jiān)理人簽發(fā)停工令的約定權(quán)利外，監(jiān)理人簽發(fā)停工令的法定權(quán)利來(lái)自于《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“工程安全管理?xiàng)l款”），即監(jiān)理人在監(jiān)理過(guò)程中，如發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患（以下簡(jiǎn)稱“隱患”）的，情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)發(fā)出停工令。若承包人不停工，監(jiān)理人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告。

對(duì)發(fā)包人而言，監(jiān)理人簽發(fā)停工令是一種義務(wù)，而對(duì)承包人而言，監(jiān)理人簽發(fā)停工令就是一種權(quán)利，若監(jiān)理人應(yīng)當(dāng)簽發(fā)停工令而沒(méi)有簽發(fā)，或者監(jiān)理人在發(fā)現(xiàn)承包人收到停工令后實(shí)際未停工但未及時(shí)向有關(guān)管部門報(bào)告而造成重大安全事故的，監(jiān)理人可能承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

1、存在隱患

所謂“隱患”是指隱藏的、尚未發(fā)生的，但可能導(dǎo)致不利后果的狀況。顧名思義，隱患本身必定具有隱蔽性、不確定性。

2、監(jiān)理人應(yīng)該（或者已經(jīng)）發(fā)現(xiàn)隱患

而判斷監(jiān)理人是否應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)隱患準(zhǔn)標(biāo)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)至少結(jié)合兩點(diǎn)進(jìn)行考量，即（1）隱患表現(xiàn)是否明顯違反科學(xué)原理或安全生產(chǎn)常識(shí)等監(jiān)理人應(yīng)具備的基本專門知識(shí)；（2）監(jiān)理人資質(zhì)、投標(biāo)業(yè)績(jī)和社會(huì)評(píng)價(jià)等綜合因素。

3、隱患的表現(xiàn)的狀況和可能發(fā)生的不利后果明顯

監(jiān)理人并非應(yīng)該（或者已經(jīng)）發(fā)現(xiàn)隱患就必須馬上簽發(fā)停工令。法律明確，只有在“情況嚴(yán)重”時(shí)才有簽發(fā)停工令的必要性和緊迫性。

筆者認(rèn)為：隱患不可能被發(fā)現(xiàn)的、隱患應(yīng)當(dāng)被發(fā)現(xiàn)但與后果幾乎同步發(fā)生、隱患應(yīng)當(dāng)被發(fā)現(xiàn)但其發(fā)生后果的概率極低且后果輕微、隱患后果損失明顯低于簽發(fā)停工令造成的損失等情況，監(jiān)理人簽發(fā)停工令，也不應(yīng)對(duì)不利后果承擔(dān)責(zé)任。

無(wú)論《建筑法》，還是《工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，均沒(méi)有直接賦予監(jiān)理人對(duì)工程施工中不符合工程設(shè)計(jì)要求、不符合施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定行為簽發(fā)停工令的權(quán)利，僅賦予其要求承包人改正的權(quán)利。故，如果發(fā)包人和承包人在《工程建設(shè)承包合同》中未約定該監(jiān)理人權(quán)利，則監(jiān)理人無(wú)權(quán)針對(duì)上述情況簽發(fā)停工令。

《刑法》中卻明確規(guī)定，如果監(jiān)理人違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由此造成重大安全事故的，監(jiān)理人應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。那么，如何科學(xué)認(rèn)定“監(jiān)理人違反國(guó)家規(guī)定降低工程質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的行為”呢？筆者認(rèn)為，這種認(rèn)定是復(fù)雜且急需專門知識(shí)的。認(rèn)定這一問(wèn)題的主體無(wú)論是缺乏工程專業(yè)知誤或現(xiàn)場(chǎng)工作經(jīng)驗(yàn)，還是缺乏法律等知識(shí)，均有可能導(dǎo)致誤判。這可能也導(dǎo)致“現(xiàn)場(chǎng)出事故，監(jiān)理當(dāng)然有責(zé)任”這一慣性思維出現(xiàn)的主要原因之一。

決定刑事責(zé)任承擔(dān)的三大要件，即犯罪主體要件、客觀要件和主觀要件，而客觀要件的重要組成之一是刑法上的因果關(guān)系。而對(duì)于“工程重大事故罪”這種結(jié)果罪而言，如不具備因果關(guān)系，則認(rèn)定其承擔(dān)刑事責(zé)任是不具有客觀依據(jù)的。

無(wú)論因安全措施不到位而產(chǎn)生的安全事故，還是因工程質(zhì)量不到位而產(chǎn)生的安全事故，要求監(jiān)理人承擔(dān)刑事責(zé)任均應(yīng)當(dāng)證明監(jiān)理人行為與工程安全事故存在刑法上的因果關(guān)系，而不應(yīng)僅通過(guò)主觀推斷進(jìn)行認(rèn)定。雖然由于建設(shè)工程本身參與主體眾多、時(shí)間長(zhǎng)、涉及專業(yè)知誤復(fù)雜，加之事故現(xiàn)場(chǎng)必然較為混亂，故因果關(guān)系的認(rèn)定也更為復(fù)雜困難。但如果認(rèn)定困難而草率進(jìn)行推定，顯然是不可取的。

但無(wú)論因安全措施不到位而產(chǎn)生的安全事故，還是因工程質(zhì)量不到位而產(chǎn)生的安全事故，造成事故的直接原因通常并非監(jiān)理人，故草率要求監(jiān)理人承擔(dān)主要責(zé)任刑事的做法值得商榷。

特別是在“多因一果”的案件中，如設(shè)計(jì)人未提供詳圖，施工人明知卻仍然施工，監(jiān)理人明知卻不簽發(fā)停工令，最終導(dǎo)致安全事故發(fā)生。此時(shí)，隱患的引起者是設(shè)計(jì)人，安全事故的行為原因在于承包人，同時(shí)發(fā)包人未盡管理義務(wù)，監(jiān)理人未盡監(jiān)理責(zé)任等附屬原因。因此，筆者認(rèn)為，此類案件的主要責(zé)任應(yīng)在于設(shè)計(jì)人或承包人，對(duì)于監(jiān)理人的處罰程度不應(yīng)高于設(shè)計(jì)人或承包人。

1、建設(shè)工程安全事故調(diào)查由安監(jiān)局牽頭值得商榷

根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定，當(dāng)發(fā)生建設(shè)工程安全事故后，首先應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾闪⒂砂脖O(jiān)、公安、監(jiān)察、質(zhì)監(jiān)、建委等部門組成的事故調(diào)查小組。事故調(diào)查小組由安監(jiān)部門作為牽頭人。

建設(shè)工程安全事故的種類本就眾多，其引起原因也多種多樣，更可能存在混合過(guò)錯(cuò)的情況。而牽頭人往往決定了整個(gè)調(diào)查方向，故其應(yīng)具有相當(dāng)程度的綜合能力。不僅包括工科的技術(shù)素養(yǎng)，更要有極強(qiáng)的邏輯分析能力、法律意識(shí)以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于建設(shè)工程這種具有高度專業(yè)性、復(fù)雜性的安全故事的調(diào)查，由安監(jiān)局作為牽頭人是否合適是值得商榷。

2、《安全事故調(diào)查報(bào)告》的可訴性應(yīng)當(dāng)明確并告知相對(duì)人

《安全事故調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“調(diào)查報(bào)告”）的可訴性應(yīng)當(dāng)明確，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行事故調(diào)查開(kāi)始時(shí)就應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)人，事故調(diào)查小組成果更應(yīng)當(dāng)知道主：調(diào)查報(bào)告是可訴的，這樣主要有以下的好處：

（1）有利于調(diào)查報(bào)告質(zhì)量的提高

《調(diào)查報(bào)告》具有可訴性，行政單位在調(diào)查時(shí)將更注意理性客觀、科學(xué)合理以及程序合法，更注意結(jié)果的邏輯性以經(jīng)得起法庭質(zhì)證。這一切均有利于加強(qiáng)依法行政，提高調(diào)查報(bào)告的質(zhì)量水平，真正做到為人民服務(wù)。

（2）有利于保護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的利益

對(duì)于安監(jiān)部門作為牽頭人作出《調(diào)查報(bào)告》，相關(guān)當(dāng)事人理應(yīng)有權(quán)從實(shí)體、程序、形式等多方面對(duì)《調(diào)查報(bào)告》進(jìn)行質(zhì)證以維護(hù)自身權(quán)益。

（3）有利于行政審判的效率性和準(zhǔn)確性

對(duì)于《調(diào)查報(bào)告》可訴性的明確，及對(duì)于當(dāng)事人知情權(quán)的維護(hù)，更有助于在當(dāng)事人就《調(diào)查報(bào)告》提起行政訴訟時(shí)候更專注于《調(diào)查報(bào)告》本身的實(shí)體、程序、形式等方面的質(zhì)證，提高審判效率，也有利于提高判決的準(zhǔn)確性。

在深化改革的過(guò)程中，我們決不能“一廂情愿”為了“公共利益或安全”，而不顧一切追求所謂的“善良目的”，卻忽視了“程序”和“法治”，這既不符合“科學(xué)發(fā)展觀”的要求，也與“實(shí)事求是”的精髓相悖，不僅起不到追求建設(shè)“和諧社會(huì)”的目的，還可能產(chǎn)生大量混亂和糾紛。

筆者的觀點(diǎn)在學(xué)理上、邏輯上是否存有疏漏謬誤，實(shí)務(wù)操作中是否切實(shí)可行，也期待讀者諸君斧正、建言。

法律條款鏈接

1、《建筑法》第三十二條：

“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。

工程監(jiān)理人員認(rèn)為工程施工不符合工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正。

工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)不符合建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者合同約定的質(zhì)量要求的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告建設(shè)單位要求設(shè)計(jì)單位改正。”

2、《刑法》第一百三十七條：

“建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對(duì)直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”

3、《建設(shè)工程安全條例》第十四條第二款：

“工程監(jiān)理單位在實(shí)施監(jiān)理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工，并及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告?！?/p>

4、《建設(shè)工程安全條例》第五十七條：

“違反本條例的規(guī)定，工程監(jiān)理單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令停業(yè)整頓，并處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，降低資質(zhì)等級(jí)，直至吊銷資質(zhì)證書(shū)；造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對(duì)直接責(zé)任人員，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任：

(一)未對(duì)施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案進(jìn)行審查的；

(二)發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時(shí)要求施工單位整改或者暫時(shí)停止施工的；

(三)施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告的；

(四)未依照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理的?！?/p>

5、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第二條：

“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，適用本條例；環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國(guó)防科研生產(chǎn)事故的報(bào)告和調(diào)查處理不適用本條例。”