對于第4個問題，上期我們還請小伙伴們進(jìn)行了投票。根據(jù)投票結(jié)果，58%的小伙伴支持再次進(jìn)行“雙罰”，42%的小伙伴不支持。如同之前所說，“支持雙罰”或者“不支持雙罰”，這是一個見仁見智的問題，小編覺得雙方都有道理。

之所以會產(chǎn)生分歧，有一個關(guān)鍵的原因，就是對法律條文的理解不同。法律條文是對執(zhí)法可能遇見的問題進(jìn)行高度概括的規(guī)定，一般比較原則，但實(shí)際執(zhí)法中遇見的問題往往不一而足、千差萬別，因此很難都能直接在法條中找到對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)答案。實(shí)際上，世界上任何一個國家的法律，都不可能針對所有現(xiàn)實(shí)執(zhí)法問題做出明確規(guī)定，即使有的國家環(huán)境法律法條寫的非常詳細(xì)。

雖然實(shí)際執(zhí)法中遇見的問題，法條中沒有直接的標(biāo)準(zhǔn)答案，但法理都是一樣的，環(huán)境執(zhí)法的目的不是為了處罰，而是通過處罰這個手段，督促違法者及時改正其污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，從而消除其造成的環(huán)境污染后果，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

因此，小伙伴們在面對紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)執(zhí)法問題時，需要綜合考慮違法行為當(dāng)事人的主觀過錯程度、改正環(huán)境違法行為的態(tài)度、是初犯還是再犯，違法行為造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響的后果，違法行為當(dāng)事人所采取的改正措施和效果等等，對于主觀惡意違法，再犯，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞或者社會影響后果的不能手軟，而對于違法行為輕微并及時糾正，沒有造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞或者社會影響后果的，甚至可以免予處罰。

以上這2個常見問題，小編這段時間也請教了多位權(quán)威專家和執(zhí)法大咖。接下來，小編就把權(quán)威專家和執(zhí)法大咖們的意見綜合一下給大家分享，目的是和小伙伴們交流探討，以期拋磚引玉。篇幅原因，這一期先討論前面2個問題，下一期再接著討論后面幾個問題。

新《條例》第23條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉?！?/span>

修訂前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊《條例》）第28條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”

 “未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在新《條例》實(shí)施之前，即“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在2017年10月1日之前，是按照新條例還是舊條例進(jìn)行處罰，這也是一個燒腦的問題，因?yàn)檫@個問題又分為四種情況：

第一種情況是在2017年10月1日之前已經(jīng)“未驗(yàn)先投”，但生產(chǎn)時斷時續(xù)，并不是連續(xù)生產(chǎn)，最近一次停產(chǎn)的時間在2017年10月1日之前的，即新《條例》實(shí)施前已停產(chǎn)。

第二種情況是在2017年10月1日之前已經(jīng)“未驗(yàn)先投”，但生產(chǎn)時斷時續(xù)，并不是連續(xù)生產(chǎn)，最后一次投產(chǎn)的時間在2017年10月1日之前的，即從新《條例》實(shí)施前至實(shí)施后一直連續(xù)生產(chǎn)。

第三種情況是在2017年10月1日之前已經(jīng)“未驗(yàn)先投”，且投產(chǎn)后一直連續(xù)生產(chǎn)，但是期間因檢修停止過生產(chǎn)，最近一次檢修停產(chǎn)的時間在2017年10月1日之前，即新《條例》實(shí)施前已停產(chǎn)。

第四種情況是在2017年10月1日之前已經(jīng)“未驗(yàn)先投”，且投產(chǎn)后一直連續(xù)生產(chǎn)，但是期間因檢修停止過生產(chǎn)，最近一次檢修后重新開始生產(chǎn)是在2017年10月1日之前的，即從新《條例》實(shí)施前至實(shí)施后一直連續(xù)生產(chǎn)。

新舊法律執(zhí)行的銜接問題，不僅是環(huán)境執(zhí)法界的難題，而且在整個法律界也是一個普遍的難題。因此，最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法［2004］96號，以下簡稱《紀(jì)要》），專門就新舊法律規(guī)范銜接適用明確了一個基本規(guī)則：

“根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定?！?/span>

以上這個規(guī)則，法言法語很高大上，小伙伴們感覺有點(diǎn)費(fèi)解，其實(shí)就咱們討論的問題，用大白話講，“行政相對人”就是違法企業(yè)，“具體行政行為”就是小伙伴們的執(zhí)法行為，“實(shí)體問題”就是對“未驗(yàn)先投”的違法事實(shí)認(rèn)定其應(yīng)按新條例還是舊條例進(jìn)行處罰，“程序問題”就是小伙伴們的執(zhí)法的程序是否合法，例如處罰之前是否有事先告知程序，是否告知被處罰企業(yè)可以陳述申辯、訴訟、復(fù)議等救濟(jì)途徑和程序等等。

因此，如果“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在新《條例》實(shí)施之前，并且在新《條例》實(shí)施之前已經(jīng)停止生產(chǎn)，符合最高法規(guī)則中明確的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的條件，依據(jù)“實(shí)體問題適用舊法規(guī)定”的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)按照舊《條例》第28條進(jìn)行處罰。

但是，“未驗(yàn)先投” 不同于一般違法行為的特點(diǎn)，就是具有連續(xù)性。盡管“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在新《條例》實(shí)施之前，但只要是其生產(chǎn)一直連續(xù)或繼續(xù)、持續(xù)到新《條例》實(shí)施之后的，不屬于《紀(jì)要》中規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，所以應(yīng)當(dāng)按照新《條例》第28條進(jìn)行處罰。

生態(tài)環(huán)境部2019年10月17日發(fā)布的《關(guān)于“未驗(yàn)先投”違法行為行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見》，也明確指出“經(jīng)征求最高人民法院意見，《紀(jì)要》中提到的'行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前’，是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于'行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前’。”

因此，以上第一種和第三種情況，是在2017年10月1日之前已經(jīng)停止生產(chǎn)，即其違法行為終了之日發(fā)生在新《條例》施行之前，所以適用舊《條例》進(jìn)行處罰。

以上第二種和第四種情況，盡管“未驗(yàn)先投”后生產(chǎn)時斷時續(xù)，或者因?yàn)闄z修而停過產(chǎn)，但其最后一次投入生產(chǎn)是從2017年10月1日之前，一直連續(xù)生產(chǎn)到2017年10月1日之后，即其違法行為一直持續(xù)到新《條例》施行之后，所以適用新《條例》進(jìn)行處罰。