行政協(xié)議非訴執(zhí)行制度是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議后，行政相對(duì)人未按該行政協(xié)議約定履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)以催告書、行政決定書的形式要求相對(duì)人履行協(xié)議但其仍未履行，且其也未在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或訴訟的情形下，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行該行政決定書以確保協(xié)議內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，法院依法對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行審查并根據(jù)情況進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)制度規(guī)定。本文的行政協(xié)議指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者公共利益，與行政相對(duì)人協(xié)商達(dá)成的具有行政法上權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。

我國(guó)2014修訂的《行政訴訟法》第22條規(guī)定了法院應(yīng)受理的行政協(xié)議爭(zhēng)議案件類型，即行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的，可以向人民法院提起訴訟。但是該法并沒有明確規(guī)定在行政相對(duì)人違約時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何尋求救濟(jì)或采取行動(dòng)。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！钡摋l規(guī)定只規(guī)定因相對(duì)人不履行“行政決定”可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，并未明確規(guī)定“行政協(xié)議”是否能作為一種“行政決定”而適用該條規(guī)定;對(duì)此實(shí)務(wù)界和理論界曾有不同看法和做法。有認(rèn)為行政協(xié)議本質(zhì)是行政行為或行政決定，可據(jù)此直接申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行；也有認(rèn)為行政協(xié)議不具有強(qiáng)制性等原因而對(duì)此持反對(duì)意見的。直到2019年12月最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議司法解釋》）第24條規(guī)定“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！边@明確了行政機(jī)關(guān)可將行政協(xié)議的內(nèi)容轉(zhuǎn)為書面行政決定后再依該決定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的制度安排，行政協(xié)議的非訴執(zhí)行制度由此正式確立。

但該非訴執(zhí)行制度仍涉及以下一些典型的爭(zhēng)議問題：第一，行政協(xié)議不能直接成為行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)執(zhí)行的執(zhí)行名義（或依據(jù)）的原因何在？即行政協(xié)議作為執(zhí)行名義與行政決定作為執(zhí)行名義有何本質(zhì)區(qū)別？將行政協(xié)議轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓Q定后再作為執(zhí)行名義是否改變了這些本質(zhì)區(qū)別?第二，考慮到這些本質(zhì)區(qū)別，現(xiàn)有法律規(guī)定的對(duì)行政決定非訴執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)能否適用于行政協(xié)議的非訴執(zhí)行？第三，由于加入了從行政協(xié)議到行政決定的轉(zhuǎn)化程序要求，現(xiàn)有法律對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行的申請(qǐng)程序規(guī)定是否符合合法性和合理性要求，是否需要進(jìn)一步的制度改革來實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)？本文將進(jìn)一步討論這些問題。

首先，行政協(xié)議非訴執(zhí)行要解決的就是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以何名義或依據(jù)申請(qǐng)法院非訴執(zhí)行，即執(zhí)行名義或依據(jù)問題。如前所述，2019年《行政協(xié)議司法解釋》規(guī)定了執(zhí)行名義應(yīng)當(dāng)是由行政協(xié)議內(nèi)容轉(zhuǎn)化而來的行政機(jī)關(guān)的書面行政決定，包括該決定所要求執(zhí)行的協(xié)議內(nèi)容（通常是作為協(xié)議一方的公民、法人或其他組織所應(yīng)承擔(dān)的協(xié)議義務(wù)）。一直以來，學(xué)界對(duì)此執(zhí)行名義問題存在以下爭(zhēng)議：

有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以行政協(xié)議作為執(zhí)行名義直接申請(qǐng)法院的非訴執(zhí)行。原因有二：其一，行政決定之所以可用來直接申請(qǐng)法院非訴執(zhí)行，是其將抽象的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行具體化。而行政協(xié)議也給雙方都設(shè)立了行政法上的權(quán)利和義務(wù)，具有具體化、實(shí)在化的內(nèi)容。其二，行政協(xié)議的簽訂是為了進(jìn)行便捷和高效的行政管理活動(dòng)，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人自由協(xié)商、意思自治的產(chǎn)物，所以在一方不履行協(xié)議或者違反協(xié)議規(guī)定時(shí)，應(yīng)盡快啟動(dòng)對(duì)守約方的法律保障。因此，在相對(duì)人不履行協(xié)議約定的情況下，行政機(jī)關(guān)將行政協(xié)議作為執(zhí)行名義申請(qǐng)非訴執(zhí)行，這是最有效率、最可行且最符合立法目的的路徑選擇。

相比較，反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為不宜將行政協(xié)議作為執(zhí)行名義直接申請(qǐng)法院的非訴執(zhí)行。理由如下：第一，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第53條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求人民法院進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行名義必須是行政決定。第二，行政決定是行政機(jī)關(guān)單方作出的意思表示，行政協(xié)議是基于行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的雙方合意而形成的，在任何情況下都不能認(rèn)定為行政決定。如果以行政協(xié)議當(dāng)作執(zhí)行名義就直接無視了行政協(xié)議的雙方契約性的特點(diǎn)。如果默認(rèn)行政協(xié)議可被強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)就有可能利用優(yōu)益權(quán)壓制行政相對(duì)人，就會(huì)進(jìn)一步削弱行政協(xié)議預(yù)期的效能，使行政協(xié)議的契約性空有虛名。第三，在通常情況下，行政行為或決定一經(jīng)生效，行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就已明確，且有了可以執(zhí)行的內(nèi)容。而行政協(xié)議關(guān)系中，予以執(zhí)行內(nèi)容尚不明確，直接作為執(zhí)行名義缺乏法律依據(jù)。 

另有觀點(diǎn)認(rèn)為：不能將行政協(xié)議直接作為執(zhí)行名義，但是可以通過將協(xié)議轉(zhuǎn)換成行政行為的方式，將該轉(zhuǎn)換后的行政行為作為執(zhí)行名義。具體而言，行政機(jī)關(guān)可以使用《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的“催告程序”來將行政協(xié)議轉(zhuǎn)為行政行為并作為執(zhí)行名義。催告是以書面形式作出的，載明了作為協(xié)議一方的行政相對(duì)人的具體權(quán)利義務(wù)，且催告程序也是申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行必經(jīng)的程序?！缎姓?qiáng)制法》第53條、第54條、第55條規(guī)定，行政協(xié)議完全可以轉(zhuǎn)換為“催告”形式的行政行為。但也有反對(duì)意見認(rèn)為：催告是一種程序性行政行為，目的在于督促相對(duì)人自覺主動(dòng)履行義務(wù)，降低行政管理成本；其是不能創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的告知行為，本身不產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律后果，也沒有可執(zhí)行的內(nèi)容，不能作為執(zhí)行名義。 

本文認(rèn)為，上述觀點(diǎn)通過討論行政協(xié)議和行政決定（或具體行政行為）的區(qū)別和相同點(diǎn)并進(jìn)而分析行政協(xié)議能否作為執(zhí)行名義，但多數(shù)區(qū)別并非足以支持法律對(duì)這兩者能否作為執(zhí)行名義進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。即使上述提到的一些區(qū)別能解釋行政協(xié)議不應(yīng)成為執(zhí)行名義，行政主體也可以輕易地將行政協(xié)議轉(zhuǎn)換為行政決定并將其作為執(zhí)行名義。具體可從以下幾個(gè)方面解釋：第一，行政協(xié)議的契約性特點(diǎn)并非行政協(xié)議不能作為執(zhí)行名義的充分理由。相反，前述契約性的特點(diǎn)使獲得相對(duì)人同意的行政協(xié)議比行政主體單方的行政決定更容易被相對(duì)人認(rèn)可，更容易獲得執(zhí)行從而更應(yīng)該作為執(zhí)行名義。行政協(xié)議的契約性特點(diǎn)還意味著行政機(jī)關(guān)在一定程度上放棄高權(quán)地位和改變?cè)型ㄟ^單方命令手段來控制相對(duì)人的做法，將行政協(xié)議作為執(zhí)行名義也表明行政機(jī)關(guān)更愿意“以德服人”和“以理服人”而非“以權(quán)壓人”。第二，行政協(xié)議通常已為行政相對(duì)人設(shè)定具體和確定的權(quán)利義務(wù)，在相對(duì)人違約時(shí)僅需行政主體根據(jù)違約的具體情況適用相應(yīng)的違約責(zé)任條款即可快速形成相應(yīng)的行政決定作為執(zhí)行名義。雖然上述一些觀點(diǎn)仍可以行政相對(duì)人違約時(shí)應(yīng)承擔(dān)的具體義務(wù)在具體行政決定作出前尚未確定為由持反對(duì)意見，但行政機(jī)關(guān)可根據(jù)相對(duì)人的違約情況迅速轉(zhuǎn)化該行政協(xié)議為追責(zé)的行政決定。特別是，這樣的轉(zhuǎn)化安排程序可由行政機(jī)關(guān)自行快速做出，并與前述的催告程序相獨(dú)立，所需的行政成本并不太高且不會(huì)給相關(guān)方施加新的遵守成本，對(duì)行政效率的影響也極為有限。第三，雖然催告程序是申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行的必經(jīng)程序，但將行政協(xié)議的約定轉(zhuǎn)化為行政決定中相對(duì)人的具體義務(wù)本質(zhì)上無需通過催告程序，催告程序所使用的催告文件也無法單獨(dú)成為執(zhí)行名義。如前所述，催告是一種程序性行政行為，目的在于督促相對(duì)人自覺主動(dòng)履行義務(wù)，降低行政管理成本。立法者應(yīng)考慮如何設(shè)置催告程序及相關(guān)程序以降低行政管理成本和提高行政效率。

如前所述，上述觀點(diǎn)提出的行政協(xié)議和行政決定的區(qū)別似乎不足以支持法律對(duì)這兩者能否作為執(zhí)行名義進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，因而有必要進(jìn)一步深入分析行政協(xié)議如能作為執(zhí)行名義與行政決定作為執(zhí)行名義的本質(zhì)區(qū)別。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，分析行政協(xié)議作為執(zhí)行名義與行政決定作為執(zhí)行名義這兩種制度安排的本質(zhì)區(qū)別，主要看這兩者在解決代理人問題上有何不同作用。行政法的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析主要是圍繞著代理人問題而展開的。所謂的代理人問題是指，因?yàn)榇砣擞兄S富和更好的專業(yè)知識(shí)技能，為了完成代理任務(wù)，被代理人會(huì)授予他們的代理人一定范圍的自由決策權(quán),但是代理人有可能利用該自由決策權(quán)來服務(wù)自身的利益而非被代理人利益而導(dǎo)致的問題。在行政法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)和人民(或權(quán)力機(jī)關(guān))之間存在著這樣的代理和被代理的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)是人民的代理人，有可能存在為了自身利益而不顧被代理人的利益（即人民利益或公共利益）的情況。本文認(rèn)為：行政協(xié)議作為執(zhí)行名義的制度安排可能會(huì)比以行政決定作為執(zhí)行名義的制度安排更難以解決代理人問題。原因在于：當(dāng)行政協(xié)議作為執(zhí)行名義時(shí)，作為締約主體的行政機(jī)關(guān)和締約相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)除根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定外，還有很大部分內(nèi)容來自于締約雙方的約定。這些內(nèi)容的約定沒有受到立法程序中關(guān)于公眾參與程序和立法機(jī)關(guān)備案審查程序的控制，也往往沒有協(xié)議內(nèi)容公開和相關(guān)程序的要求。締約相對(duì)人不僅可以商業(yè)秘密等理由要求行政機(jī)關(guān)不予公開有關(guān)締約過程和結(jié)果的相關(guān)信息，還可通過締約談判和履行等機(jī)會(huì)直接影響行政主體，可能使該行政機(jī)關(guān)本應(yīng)代表（理）的全部或部分人民利益被忽視，即前述代理人問題更難以解決。相比較，行政決定作為執(zhí)行名義時(shí)，除該行政決定是完全根據(jù)行政協(xié)議的內(nèi)容轉(zhuǎn)化而來的特殊情形外，該行政決定的內(nèi)容主要是適用法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，而法律、法規(guī)和規(guī)章的制定程序則有嚴(yán)格的公眾參與程序、公開程序和備案審查程序的要求，能更好地體現(xiàn)公共利益從而更好地解決前述代理人問題。

進(jìn)一步的問題是，行政協(xié)議轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓Q定后再作為執(zhí)行名義是否改變了這些本質(zhì)區(qū)別，更好地解決了代理人問題？如前所述，《行政協(xié)議司法解釋》明確了行政機(jī)關(guān)可將行政協(xié)議的內(nèi)容轉(zhuǎn)為書面行政決定后再依該決定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的制度安排。但這樣的轉(zhuǎn)化安排僅僅將需承擔(dān)違約責(zé)任的相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)一步具體化，并未沒有采用立法程序中關(guān)于公眾參與程序、公開程序和立法機(jī)關(guān)備案審查程序的具體控制。行政協(xié)議締約雙方主體以外的第三方組成的公共利益，特別是該行政機(jī)關(guān)本應(yīng)代表（理）的全部或部分人民利益，也就可能難以被行政機(jī)關(guān)充分認(rèn)識(shí)和代表，故無法更有效地解決代理人問題。

前述《行政強(qiáng)制法》第53條要求沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政決定的非訴執(zhí)行申請(qǐng)需在行政相對(duì)人于法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟且又不履行行政決定時(shí)提出，且需在行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出。此外，該法第54條還規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”不難理解，該行政決定本身也確定了履行期限。這里的催告程序是在義務(wù)人在行政決定所確定的履行期限屆滿后仍不自動(dòng)履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)書面通知義務(wù)人應(yīng)立即履行義務(wù)，并告之如義務(wù)人仍不履行義務(wù)將面臨的不利后果和強(qiáng)制執(zhí)行的方式。在催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)才可向法院申請(qǐng)。根據(jù)最高人民法院行政強(qiáng)制法研究小組的解讀，“催告書送達(dá)時(shí)間，于法定的復(fù)議或訴訟期限沒有關(guān)系。行政機(jī)關(guān)既可以在法定的復(fù)議或起訴期限屆滿后實(shí)施催告，也可以在這兩項(xiàng)期限未屆滿之前實(shí)施催告。”一般情況下（可能有特殊情況，即特殊的起訴期限也可能比復(fù)議期限要短），申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的期限分別是自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出該行政行為（即行政決定）之日起六十日內(nèi)和六個(gè)月內(nèi)提出。本文認(rèn)為：為了提高行政效率，催告書的送達(dá)應(yīng)在于申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的期限屆滿之日的10天（工作日）前。由于一般情況下，提起行政訴訟的期限屆滿之日較申請(qǐng)復(fù)議的期限屆滿為晚，催告書應(yīng)在行政決定送達(dá)之日起六個(gè)月期限屆滿之日的10天（工作日）前送達(dá)，即應(yīng)在從行政決定送達(dá)之日起往后推6個(gè)月再往前推10個(gè)工作日的前一天送達(dá)催告書。這樣的安排就能使上述行政決定在提起行政訴訟的期限屆滿之日同時(shí)滿足催告書已送達(dá)十日的要求；如果相對(duì)人此時(shí)還沒有履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)就能夠向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，用最短的時(shí)間推進(jìn)到由法院來主導(dǎo)的非訴執(zhí)行程序之中。

相較而言，《行政協(xié)議司法解釋》要求行政機(jī)關(guān)經(jīng)催告程序?qū)⑿姓f(xié)議的內(nèi)容轉(zhuǎn)為書面行政決定后再依該決定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，將會(huì)使得行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行的最早時(shí)間有一定程度的拖延。具體而言，《行政協(xié)議司法解釋》第24條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”這里催告程序的適用往往意味著行政機(jī)關(guān)為義務(wù)人在原屆滿期限（行政協(xié)議設(shè)定的第一個(gè)履行期限）之后重新設(shè)定一個(gè)自動(dòng)履行的期限，本文稱為第二個(gè)履行期限。只有當(dāng)義務(wù)人在這個(gè)第二個(gè)屆滿期限內(nèi)仍不履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能作出要求其履行協(xié)議的書面決定。此時(shí)，該書面決定又將設(shè)立一個(gè)新的履行期限，本文稱為第三個(gè)履行期限。除了這第三個(gè)履行期限外，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行還需在公民法人或者其他組織收到其書面決定后法定的行政復(fù)議或行政訴訟期限屆滿之日起才能提出。一般而言，這第三個(gè)屆滿期限都早于這里所指的申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的期限，因?yàn)樯暾?qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的期限分別是自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出該行政行為（即行政決定）之日起六十日內(nèi)和六個(gè)月內(nèi)提出。也就是說，申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的期限屆滿之前，該書面決定所要求的相對(duì)人自動(dòng)履行的第三個(gè)履行期限一般也早已屆滿。

《行政協(xié)議司法解釋》規(guī)定的行政協(xié)議非訴執(zhí)行的程序不同于《行政強(qiáng)制法》第54條的規(guī)定。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第54條，行政決定的作出是在催告之前。但《行政協(xié)議司法解釋》規(guī)定的行政協(xié)議非訴執(zhí)行程序中的催告程序卻在作出行政決定之前。除了可能與《行政強(qiáng)制法》相抵觸帶來的合法性問題外，《行政協(xié)議司法解釋》的程序安排將使行政機(jī)關(guān)作出行政決定的時(shí)間延后，至少在前述第二個(gè)履行期之后，進(jìn)而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)可向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行最早時(shí)間也因此延后。這樣的程序安排既降低了行政效率，也未能給行政機(jī)關(guān)和法院更多的時(shí)間來審查該行政決定以減少其錯(cuò)誤率。為了提高行政效率，本文建議將《行政協(xié)議司法解釋》規(guī)定的催告程序移到作出行政決定之后。同時(shí)，可在行政協(xié)議規(guī)定的履行期限屆滿前即作出轉(zhuǎn)化該協(xié)議的行政決定，且可規(guī)定該行政決定規(guī)定的履行期限與行政協(xié)議規(guī)定的履行期限相一致。具體而言，本文建議的新安排有以下特點(diǎn)：第一，在新安排下，在行政協(xié)議約定中履行期限（即第一個(gè)履行期限）屆滿前，行政機(jī)關(guān)就可以作出行政決定，要求相對(duì)人按照行政協(xié)議所約定的期限履行其義務(wù)；這樣的安排只是再次強(qiáng)調(diào)了協(xié)議中相對(duì)人承諾的履行義務(wù)和期限，并非確定相對(duì)人的新義務(wù)或增加其負(fù)擔(dān)，與相關(guān)法律、法規(guī)無沖突。第二，該新安排仍需在相對(duì)人未在行政決定確定的履行期限內(nèi)（與行政協(xié)議約定的履行期限相同，即前述第一個(gè)履行期限）履行義務(wù)，才能進(jìn)行催告，且還需進(jìn)一步滿足其他法定條件（如催告書所確定的履行期限屆滿、申請(qǐng)復(fù)議和提起行政訴訟的期限屆滿等）后才能向法院申請(qǐng)進(jìn)入非訴執(zhí)行程序。因此，該新安排并非將執(zhí)行相關(guān)的程序提前到確定相對(duì)人“不履行”之前。第三，相較于現(xiàn)行《行政協(xié)議司法解釋》的規(guī)定程序，該新安排無需行政機(jī)關(guān)經(jīng)過催告程序和待前述第二個(gè)履行期限屆滿即可作出行政決定，行政決定可以較快地作出并送達(dá)。這將使行政機(jī)關(guān)能更早地向法院申請(qǐng)進(jìn)入非訴執(zhí)行程序，既遵守了相關(guān)法律要求，又提高了行政效率。 

對(duì)行政決定或行為的非訴執(zhí)行，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第57條、58條分別確立了書面審查和聽取意見的程序要求。對(duì)于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)，人民法院通過書面審查做出決定；如果發(fā)現(xiàn)有明顯缺乏事實(shí)或法律、法規(guī)依據(jù)，抑或其他損害被執(zhí)行人合法權(quán)益三種情形時(shí)，可以決定聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見。這里被執(zhí)行人也是行政相對(duì)人，以下稱為“行政相對(duì)人”或“相對(duì)人”。上述規(guī)定對(duì)非訴執(zhí)行設(shè)置了程序要求，即以書面審查為原則，以聽取當(dāng)事人意見為例外。此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，除了程序要求以外，這樣的規(guī)定實(shí)際是確定了適度審查標(biāo)準(zhǔn)，即人民法院審查該具體行政行為在實(shí)體上是否存在著明顯的合法性問題，亦稱“明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)；該標(biāo)準(zhǔn)屬于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，但其要求又低于行政訴訟中的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。該適度審查標(biāo)準(zhǔn)要求實(shí)質(zhì)審查而非形式審查。形式審查也稱程序?qū)彶?，指只?duì)申請(qǐng)執(zhí)行的程序和形式要件是否合法進(jìn)行審查，對(duì)具體行政行為的本身不進(jìn)行合法性審查。反對(duì)在行政協(xié)議非訴執(zhí)行程序中僅采用形式審查的觀點(diǎn)有以下理由：實(shí)踐中僅采用形式審查將會(huì)導(dǎo)致大量存在錯(cuò)誤的行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，危及行政管理法律秩序，而法院也將淪為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具，無法實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》設(shè)立法院非訴執(zhí)行的初衷。但對(duì)于在上述非訴執(zhí)行程序中采用適度審查標(biāo)準(zhǔn)，也有以下反對(duì)理由：第一，對(duì)已過起訴期限的具體行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，將使行政訴訟期間的規(guī)定形同虛設(shè)，更可能助長(zhǎng)了相對(duì)人消極怠慢訴訟救濟(jì)權(quán)利的行為。第二，實(shí)質(zhì)審查將導(dǎo)致待執(zhí)行的行政行為的效力狀態(tài)和責(zé)任歸屬不確定，相當(dāng)部分的行政行為無法執(zhí)行而影響行政效率、妨礙對(duì)社會(huì)的有效管理；如發(fā)生錯(cuò)誤執(zhí)行，法院可能因?qū)嵸|(zhì)審查而被追責(zé)。第三，書面實(shí)質(zhì)審查因缺乏程序?qū)购托畔⑤^不充分等原因，審查質(zhì)量將受到影響；如沒有聽取相對(duì)人意見等程序安排就不利于當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)。

對(duì)于行政協(xié)議非訴執(zhí)行的審查，我國(guó)大多數(shù)學(xué)者均主張使用聽證程序，主要基于以下原因：相對(duì)人不履行協(xié)議的情況較為復(fù)雜，需要根據(jù)具體情形進(jìn)行分析，應(yīng)當(dāng)給相對(duì)人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。此外，行政協(xié)議的非訴執(zhí)行在性質(zhì)、內(nèi)容上與其他非訴執(zhí)行案件有很大不同，故相應(yīng)的審查程序也會(huì)有所不同，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)使用實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，且該實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，不限于合法性審查，還包括合約性審查等。合約性審查是審查雙方是否符合協(xié)議約定的內(nèi)容和附隨義務(wù)，主要審查協(xié)議雙方的履行、調(diào)整行為等。持嚴(yán)格實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)有以下理由：考慮到涉非訴執(zhí)行的行政協(xié)議一般情況下內(nèi)容事關(guān)重大，對(duì)于行政協(xié)議的執(zhí)行行為或侵犯到公民財(cái)產(chǎn)乃至人身權(quán)利，若非經(jīng)歷一次“完整”的司法審查，將難以保障相對(duì)人的合法權(quán)益，因此對(duì)行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

然而，上述觀點(diǎn)提出的“相對(duì)人不履行協(xié)議的情況比較復(fù)雜”和“涉非訴執(zhí)行的行政協(xié)議往往事關(guān)重大”這兩個(gè)理由的說服力可能不足。一方面，何為“情況比較復(fù)雜”和“事關(guān)重大”的判斷標(biāo)準(zhǔn)往往過于模糊而難以確定；另一方面，我們也難以成功證明所有申請(qǐng)非訴執(zhí)行的行政協(xié)議案件都能比其他非協(xié)議行政行為案件更為“情況復(fù)雜”和“事關(guān)重大”。此外，這些觀點(diǎn)也沒有針對(duì)上述反對(duì)適度審查標(biāo)準(zhǔn)的理由進(jìn)行反駁，沒有解釋為何仍要使用聽證程序和嚴(yán)格實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)，特別是使用這些程序和標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)“助長(zhǎng)了相對(duì)人消極怠慢訴訟救濟(jì)權(quán)利的行為”以及“影響行政效率”和“妨礙對(duì)社會(huì)有效管理的行為”？

在審查具體行政協(xié)議非訴執(zhí)行案件的過程，法院不僅要審查行政決定的合法性，還要審查行政決定的合約性，即是否符合行政協(xié)議約定的內(nèi)容。此外，行政協(xié)議雙方主體以外的第三方組成的公共利益，特別是行政機(jī)關(guān)本應(yīng)代表（理）的全部或部分人民的公共利益，可能未被行政機(jī)關(guān)充分認(rèn)識(shí)和代表，故也需要法院加以保護(hù)。比如，在醫(yī)療保障定點(diǎn)服務(wù)協(xié)議的履行過程中，一旦出現(xiàn)提供服務(wù)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)騙取醫(yī)療保障基金等情形，醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法需解除該性質(zhì)為行政協(xié)議的醫(yī)療保障定點(diǎn)服務(wù)協(xié)議。但解除該協(xié)議本身將使依賴該醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)的參保人無法再?gòu)脑摍C(jī)構(gòu)獲得服務(wù)，這可能會(huì)嚴(yán)重影響到這些參保人的利益。當(dāng)前述醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法院進(jìn)行非訴執(zhí)行時(shí)，為保護(hù)第三方即依賴該醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)的多數(shù)參保人的公共利益，就應(yīng)該通過聽證程序聽取這些參保人的意見并使用嚴(yán)格的實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)來保護(hù)多數(shù)參保人的利益。整體而言，為保護(hù)第三方公共利益，特別是行政機(jī)關(guān)本應(yīng)代表（理）的全部或部分人民的公共利益，建議現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》應(yīng)在第58條中增加規(guī)定人民法院聽取行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人（即被執(zhí)行人）以外的第三方公共利益代表意見的程序，即法院在對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行進(jìn)行審查時(shí)如發(fā)現(xiàn)可能損害第三方公共利益的情形，應(yīng)聽取該第三方公共利益代表的意見，并根據(jù)情況最后決定是否對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)給予執(zhí)行。

在行政協(xié)議非訴執(zhí)行案件的審查中，如法院審查的目標(biāo)僅僅是為了維護(hù)行政相對(duì)人的利益時(shí)，立法者應(yīng)考慮已有的替代性安排，即相關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟程序已給予行政相對(duì)人進(jìn)行充分權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會(huì)，不應(yīng)通過此處的審查程序和使用嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)來使相對(duì)人消極怠慢使用已有的救濟(jì)機(jī)會(huì)和程序，并進(jìn)一步影響行政效率。但是，當(dāng)前述審查的主要目的是為了維護(hù)締約雙方以外第三方公共利益，特別是行政機(jī)關(guān)本應(yīng)代表（理）的全部或部分人民的公共利益時(shí)，該審查程序就具有極為重要意義，不必?fù)?dān)心出現(xiàn)“助長(zhǎng)相對(duì)人消極怠慢訴訟救濟(jì)權(quán)利的行為”和“影響行政效率、妨礙對(duì)社會(huì)的有效管理”這些不利后果。對(duì)于使用聽證程序可能“影響行政效率和妨礙社會(huì)有效管理”而帶來效率損失的情形，應(yīng)比較該效率損失和使用該程序所獲收益（體現(xiàn)為執(zhí)行錯(cuò)誤決定的減少所帶來的收益）的大小。本文認(rèn)為，在出現(xiàn)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第58條規(guī)定的三種情形以及前述建議增加的第三方公共利益受損的情形時(shí)，該效率損失往往會(huì)低于所獲收益，因而使用聽證程序就具有正當(dāng)性。《行政強(qiáng)制法》第58條規(guī)定的三種情形，即發(fā)現(xiàn)有明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益三種情形之一時(shí)，法院采用的審查標(biāo)準(zhǔn)是適度審查標(biāo)準(zhǔn)，即人民法院審查該具體行政行為實(shí)體上是否明顯存在合法性缺陷，也可稱為“明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)。相比較，對(duì)于前述建議增加的因第三方公共利益受損情形而觸發(fā)的聽證程序，由于第三方公共利益存在被忽視的可能以及相對(duì)缺少替代性的權(quán)利救濟(jì)程序，本文建議法院對(duì)第三方公共利益受損情形采用比“明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)“可能導(dǎo)致第三方公共利益受損的情形”一律使用聽證程序。

有關(guān)行政協(xié)議非訴執(zhí)行的問題首先在于其執(zhí)行名義應(yīng)是協(xié)議本身還是行政決定？本文通過對(duì)何者更有利于解決代理人問題這一角度的分析，認(rèn)為：當(dāng)行政協(xié)議作為執(zhí)行名義時(shí)，需注意其約定內(nèi)容的設(shè)定沒有受到立法程序中關(guān)于公眾參與程序和立法機(jī)關(guān)備案審查程序的控制，也往往沒有協(xié)議內(nèi)容公開和相關(guān)程序的要求。而當(dāng)行政決定作為執(zhí)行名義時(shí)，除了前述直接從行政協(xié)議轉(zhuǎn)變成的行政決定外，該行政決定的內(nèi)容主要是適用法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，有嚴(yán)格的公眾參與程序、公開程序和備案審核程序的要求，能更好地體現(xiàn)公共利益從而更好地解決代理人問題。其次，《行政協(xié)議司法解釋》關(guān)于行政協(xié)議非訴執(zhí)行的程序規(guī)定存在不合理之處，故建議將其現(xiàn)有規(guī)定中設(shè)在行政決定之前的催告程序移到作出行政決定之后。同時(shí)，可由行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議規(guī)定的履行期限屆滿前即作出轉(zhuǎn)化該協(xié)議的行政決定，且可要求該行政決定規(guī)定的履行期限同行政協(xié)議規(guī)定的履行期限相一致。這樣的程序安排既遵守了相關(guān)法律要求，又可加快執(zhí)行程序和提高了行政效率。最后，在行政協(xié)議非訴執(zhí)行過程中，法院的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)注重對(duì)協(xié)議以外的第三方公共利益的保護(hù)，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)本應(yīng)代表（理）的全部或部分人民的公共利益維護(hù)，建議在現(xiàn)行《行政強(qiáng)制法》第58條中增加人民法院聽取締約雙方以外的第三方公共利益代表意見的規(guī)定，并要求法院對(duì)第三方公共利益受損情形采用比“明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)“可能導(dǎo)致第三方公共利益受損的情形”一律使用聽證程序。

責(zé)任編輯：王青斌