摘要：澳大利亞森林資源豐富，林區(qū)道路建設(shè)歷史悠久，密集而發(fā)達的林區(qū)道路及其現(xiàn)有林道改進方案，保證了澳大利亞森林道路的良性有序發(fā)展，保障了森林和木材資源的可持續(xù)、綜合和有效利用。文中概述了澳大利亞林區(qū)道路發(fā)展現(xiàn)狀，包括林區(qū)道路“用者自付”原則下的多元化投融資機制，以及林區(qū)道路的管理體制和機制、建設(shè)規(guī)劃及建設(shè)規(guī)范等；分析了中國林業(yè)道路建設(shè)和發(fā)展的現(xiàn)狀和問題；提出我國林區(qū)道路建設(shè)需要改變單一財政投入模式促進投融資渠道多元化、重視林道規(guī)劃和規(guī)程的規(guī)范化建設(shè)、注重維護生態(tài)社會與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一等啟示和建議。

關(guān)鍵詞：林區(qū)道路，投融資機制，管理體制，澳大利亞

作者：覃鑫浩   趙曉迪

來源：中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所《世界林業(yè)研究》2021年第2期

　　林區(qū)道路是建在林區(qū)、主要供各種林業(yè)運輸工具通行的道路，包括林區(qū)公路、運材道、集材道、護林防火道、作業(yè)道、連接道、凍板道和木排道等。林區(qū)道路是森林經(jīng)營的重要基礎(chǔ)設(shè)施和開展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本條件，是衡量一個地區(qū)營林水平和集約經(jīng)營水平的標志；它不僅對林產(chǎn)業(yè)發(fā)展有直接影響，而且覆蓋了全體林農(nóng)的生產(chǎn)與生活。作為資源稟賦充裕的發(fā)達國家，澳大利亞林森林資源豐富，林區(qū)道路建設(shè)歷史悠久，密集而發(fā)達的林道為該國林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。本文從概述澳大利亞林業(yè)及林區(qū)道路發(fā)展現(xiàn)狀入手，重點分析其林區(qū)道路投融資機制、管理和建設(shè)的體制與機制，探究其林區(qū)道路發(fā)展的成功經(jīng)驗，以期為我國林業(yè)道路的建設(shè)發(fā)展提供借鑒和啟示。

　　1  林業(yè)發(fā)展概況

　　澳大利亞是一個位于南太平洋的島國，自然資源豐富，國土廣大，人口稀少。國土面積769萬km2，2019年人口2 569萬，是世界上人口密度最低的國家之一。2018/2019財年國內(nèi)生產(chǎn)總值1.20萬億美元，人均GDP 4.68萬美元，屬于高收入國家。澳大利亞是一個中等發(fā)達國家，也是一個后起的工業(yè)化國家，農(nóng)牧業(yè)發(fā)達，是世界重要的礦產(chǎn)品生產(chǎn)和出口國。

　　澳大利亞擁有全球5%的土地和4%的森林面積，森林覆蓋率為19%。截至2018年，澳大利亞擁有1.34億hm2森林，其中天然林1.32億hm2，主要分布在年降雨量超過500 mm的地區(qū)；另有人工林197萬hm2，主要分布在年降雨量超過700 mm的地區(qū)。全球人均森林面積僅為0.6 hm2，而澳大利亞人均森林面積達7 hm2，是全球人均森林面積最高的國家之一。

　　澳大利亞森林極為獨特和多樣化。在天然林中，桉樹林面積占78%、刺槐林占7%和白千層林占5%。人工林中52%是以輻射松為主的外來針葉樹種，另外48%是以桉樹為主的硬木林。在澳大利亞天然林中，郁閉度為20％~50％的森林面積為9 900萬hm2，51%~80%的為4 412萬hm2，90%以上的高郁閉林為427萬hm2。從樹木高度看，樹高2~10 m（含）的天然林面積為3 584.6萬hm2，10~30 m（含）的天然林面積為1.04億hm2。

　　林業(yè)產(chǎn)業(yè)對于澳大利亞經(jīng)濟、農(nóng)村、區(qū)域社會福利都有巨大貢獻。澳大利亞林產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值約22億美元，占澳大利亞國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.7%，在制造業(yè)產(chǎn)出中占6.2%。2019年澳大利亞原木生產(chǎn)量為3 727.5萬m3，比2010年增長了9.2%，森林工業(yè)成為澳大利亞的第2大加工行業(yè)。澳大利亞約有6.57萬人直接從事森林和木材生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，其中包括從事林業(yè)和林木采伐的0.91萬人和木材加工生產(chǎn)的5.66萬人。在過去的10年中，森林和林產(chǎn)品行業(yè)為澳大利亞提供的就業(yè)機會增加了13%。

　　2  林區(qū)道路現(xiàn)狀

　　澳大利亞密集和發(fā)達的林道網(wǎng)反映了其土地開發(fā)和利用的歷史。澳大利亞林道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)始于19世紀40年代的掘金潮，大量的礦工和礦主涌入林區(qū)，帶動了森林道路的大量鋪設(shè)；進入20世紀20年代，隨著貨車的問世，修建了更多的林道；到20世紀60年代，四輪驅(qū)動車輛面世，帶動了更大規(guī)模、更加標準化的森林軌道建設(shè)。但這些早期的道路建設(shè)多為無計劃的盲目修建，直到1968年，隨著《森林木材生產(chǎn)條例》出臺，以公眾安全和環(huán)境危害最小化為目標制定了道路設(shè)計的最低標準，才使澳大利亞道路建設(shè)和維護工作得以規(guī)范。澳大利亞森林道路密度達45 m/hm2，位居世界前列，遠超世界平均水平。

　　澳大利亞大多數(shù)林道有著多種用途，如木材運輸、休閑娛樂、消防管理、物資儲備和私有財產(chǎn)運輸?shù)?。澳大利亞自然資源和環(huán)境部（NRE）依據(jù)林區(qū)道路的主要用途對其進行分類定級。一般來說，較高級別林道的主要功能是木材運輸，而消防管理、休閑娛樂則是較低級別林道的主要功能。

　　澳大利亞林道建設(shè)的標準由設(shè)計時的參數(shù)決定，如行車道寬度、等級、對應曲線的半徑和寬度、材質(zhì)等，這些參數(shù)決定了林道運行車輛的限速標準以及在何種天氣下允許通行。根據(jù)澳大利亞林道等級標準，將其所有森林道路分為A、B、C、D、E共5個級別（表1），A級為最高級，其余依次遞減。A級林道在所有天氣情況下均可雙車道、雙向通行，E級一般不允許四輪驅(qū)動等大馬力車輛通行。

　　此外，B、C、D、E級道路還具有排水、泄洪的功能，為了更好地起到截流、疏導的作用，澳大利亞可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境部（DSE）制定了道路修建的最大排水道距（凈寬）標準，如表2所示。

表2 澳大利亞林區(qū)排水道路修建凈寬要求

　　從澳大利亞林區(qū)道路的開發(fā)歷史、設(shè)計標準及現(xiàn)狀可以看出，其林區(qū)道路建設(shè)歷史悠久，林道網(wǎng)密集，林道建設(shè)標準明確清晰，為其林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

　　3  林區(qū)道路投、融資機制

　　澳大利亞森林權(quán)屬多樣，20世紀90年代以前，人工林主要為各州（區(qū)）政府所有；隨著私人投資的增多，私人所有的比例已經(jīng)從1990年的30%上升至2008年的64%。天然林按權(quán)屬可分為私人所有林地（31%，包括土著居民所擁有的森林）、私人租賃林地（36%）、自然保護區(qū)林地（17%）、英國王室土地（8%）、多用途公益林地（7%）以及1%尚未確定所屬情況的林地6種類型，因而澳大利亞有著豐富的森林建設(shè)資金來源。在大多數(shù)情況下，澳大利亞的林道建設(shè)資金遵循“用者自付”的原則。在大規(guī)模的國家性道路建設(shè)方案中，“用者自付”原則同樣適用，道路修建前一般會征求道路所有者或管理者的意見，協(xié)商后決定具體的資金支出計劃。澳大利亞道路修建和養(yǎng)護的資金主要有木材銷售所得與國庫經(jīng)費2個來源。根據(jù)澳大利亞林道咨詢委員會核定，在一定區(qū)域內(nèi)必要道路的修建需要耗費該區(qū)域內(nèi)3年的木材經(jīng)營所得。而從國庫中得到的資金主要用于提供休閑娛樂、消防管理或其他社區(qū)服務的道路修建與養(yǎng)護。此外，國庫還可能提供一些具體的補助，用于維護或改善道路、軌道或與四輪驅(qū)動車輛使用相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　澳大利亞由私人所有或管理的森林合計超過70%，這部分森林內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由私人負責修建和養(yǎng)護，資金全部來源于木材采伐和銷售收入；其余30%由國庫承擔，其中屬于英國王室的8%由英國財政負擔。澳大利亞的森林工業(yè)在國際上占據(jù)重要地位，私人種植園不斷擴張，2018年度在全國大約200萬hm2的種植園中，來自私營部門的投資占較大比例。此外，隨著木材生產(chǎn)、加工到銷售全產(chǎn)業(yè)鏈的附加值不斷增加，澳國內(nèi)許多企業(yè)正在擴大規(guī)模，以提高產(chǎn)值和出口市場占比，同時不斷擴大包括林道在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以便進一步提高加工能力。

　　由澳大利亞國庫負責修建和養(yǎng)護的森林基礎(chǔ)設(shè)施只占22%左右。在過去幾年中，用于森林開發(fā)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、改進等資金已達數(shù)十億美元。值得一提的是，澳大利亞林業(yè)部門積極利用其先進的木材加工技術(shù)和豐富的天然林資源吸引國際資金。如利用澳天然闊葉林木材獨特的耐久性和良好的外觀吸引大量國外企業(yè)加盟合作，并利用這些外企資金進行基礎(chǔ)設(shè)施的管護和更新。另外8%森林資源內(nèi)的全部基礎(chǔ)設(shè)施相應地由英國王室負擔。

    可見，遵循“用者自付”原則是澳大利亞林道建設(shè)資金來源和使用的一個主要特色，私人、澳大利亞國庫、英國聯(lián)邦政府等多渠道資金構(gòu)成了該國林區(qū)道路建設(shè)多元化的投、融資體制，保障了其林區(qū)道路建設(shè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

　　4  林道管理體制與機制

　　4.1 林道管理機構(gòu)

　　根據(jù)2004年澳大利亞出臺的《國家森林道路網(wǎng)絡(luò)法案》，可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境部（DSE）林業(yè)司成為澳大利亞國家森林道路網(wǎng)絡(luò)的最高管理機構(gòu)。該法案規(guī)定了林業(yè)司的權(quán)利和義務，要求其按照同年出臺的《道路管理條例》中的規(guī)定進行林道管理，并對收費公路維修責任和公路養(yǎng)護責任轉(zhuǎn)讓作出了規(guī)范。

　　澳大利亞可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境部還負責制定和實施國家森林道路封閉計劃，包括臨時性、季節(jié)性和永久性的封路。臨時封路是指在短時間內(nèi)因原木運輸或陰雨天氣為保障公眾安全而封路，實施對象主要是針對不安全車型、可能影響公眾安全的運輸活動、繼續(xù)使用可能已損壞的路面；季節(jié)性封路則指一些森林道路和軌道在每年10月15—31日例行關(guān)閉，若惡劣天氣持續(xù)，這個期限可以延長，在這段時間內(nèi)道路停止使用可減少惡劣天氣對路面的侵蝕和隨之而來的環(huán)境污染，同時在封閉期對道路進行維修和改善，以保護道路表面不受損壞；永久封路的原因則多種多樣，包括減少維護成本、保護生態(tài)環(huán)境、維護或擴展休閑娛樂地塊、維護公共安全、去除多余路段等，一些封閉的道路也可能保留用于休閑娛樂，如散步、賽馬等。

　　4.2  林道建設(shè)規(guī)劃

　　澳大利亞的林道建設(shè)規(guī)劃要求嚴格按照《道路管理條例》中的道路建設(shè)和改善程序進行，優(yōu)先建設(shè)新道路，現(xiàn)有道路的拓展必須在保證避免破壞森林資源的前提下進行。所有道路在修建和養(yǎng)護前均要有驗收合格的設(shè)計方案和圖紙。重大道路施工作業(yè)必須參照《木材采伐管理條例》的如下要求進行操作：一是在道路建設(shè)前必須繪制工地現(xiàn)場平面圖；二是道路的修建和養(yǎng)護均需在季節(jié)性封閉期間進行；三是道路建設(shè)必須要進行土壤條件測試，在地下水位過高的地區(qū)要進行路面壓實和穩(wěn)定性處理，將對水資源和土質(zhì)的影響降到最低；四是森林道路建設(shè)要注意避開文化和歷史遺產(chǎn)所在地，必要時采取適當?shù)目刂拼胧?；五是道路建設(shè)要充分考慮施工地的生物多樣性價值，并采取適當?shù)目刂拼胧?/p>

　　4.3  林道管理規(guī)范

　　澳大利亞《道路管理條例》規(guī)定了林區(qū)道路的地方管理規(guī)范，當?shù)卣畬⒅贫ㄆ漭爡^(qū)內(nèi)的國家森林道路和小徑的管理或使用規(guī)范，由本地的森林經(jīng)營者或種植園主負責執(zhí)行。此外，當?shù)卣€負責林區(qū)道路修建的規(guī)劃、勘測、環(huán)境評估以及預算編制等工作，以確保任何林道基本工程或道路建設(shè)能夠順利開展。各地林道管理負責人的具體職責包括以下5個方面。

　　一是管理國有林區(qū)道路。區(qū)域管理人員應就森林道路交通管制設(shè)施的使用問題與區(qū)域交通管理局區(qū)域干事、地方交通咨詢委員會和地方政府聯(lián)系。包括規(guī)范道路可達性水平（二輪和四輪驅(qū)動汽車等通行）、允許通行的速度、道路封閉與通行的標識、不同機構(gòu)使用道路的審批等。

　　二是監(jiān)督林區(qū)道路使用。當?shù)厣止芾砣藛T和雇員應充分了解適用于他們區(qū)域內(nèi)道路和步道使用的要求。授權(quán)相關(guān)工作人員在日常工作中開展必要監(jiān)督。所有工作人員都應隨時準備在需要時向森林使用者提供咨詢意見。

　　三是建立林道交通管控設(shè)施。依據(jù)《林業(yè)管理條例》規(guī)定，道路和交通管理局(RTA)負責在林區(qū)制定交通控制設(shè)施(包括標志)的一般標準和原則，以及維護區(qū)域交通的運行和管理。

　　四是維護林區(qū)交通安全。地方交通咨詢委員會應在道路和交通管理人員和雇員的例行維修前檢查和報告應特別注意的道路安全情況，包括：報告危險道路情況（如滑坡、泥石流、山石崩塌）；定期檢查橋梁和涵洞的故障（運行甲板、大梁、管頭墻和橋臺）；清洗、修理和更換安全標志；維修路邊護欄及防護圍欄，并清除障礙植被；修補路面（礫石、坑洼、損壞）。

　　五是負責維護和保障道路的規(guī)范使用。地區(qū)管理人員應收集掌握相關(guān)交通管制違規(guī)情況，包括：違規(guī)使用封閉道路、采伐場等；違規(guī)修建新軌道；危險駕駛和超速；道路、標志或其他工程的損壞等。

　　此外，在澳大利亞的各個州中，經(jīng)常由幾個不同的組織分別負責養(yǎng)護不同路段的道路。以維多利亞州為例，該州的公路建設(shè)和養(yǎng)護責任由5個機構(gòu)共同分擔：英聯(lián)邦政府負責對本尼維斯山（科爾山國家森林公園）的森林道路網(wǎng)絡(luò)進行管理；維多利亞種植園公司負責軟木種植園和相關(guān)的道路（被這些種植園所包圍，或相鄰區(qū)域的國家森林，國家公園或地區(qū)公園；公共土地周圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路等）維護；中央政府自然資源和環(huán)境部負責公共土地上的道路和軌道修護；維多利亞州當?shù)卣撠熗ㄍ哂蟹ǘǖ匾蹤?quán)的私人林地的道路養(yǎng)護；交通公司負責其他主要道路和高速公路的維護。

　　綜上可知，澳大利亞林區(qū)道路的建設(shè)發(fā)展有充足的法律、法規(guī)作為支撐，同時建立了比較完善的管理體制和運行機制，做到了職責分工分明、建設(shè)規(guī)范清晰，有規(guī)可依。

　　5  對我國的啟示與借鑒

　　我國的林區(qū)道路建設(shè)在中華人民共和國成立后的1953—1983年取得了較好發(fā)展，但在此后的30多年里，林區(qū)道路建設(shè)因計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變和投資制度改革等原因發(fā)展相對較慢，以致我國現(xiàn)有林道水平處于世界較低層次。截至2017年末，我國國有林區(qū)現(xiàn)有林區(qū)專用道路37.60萬km；林區(qū)道路網(wǎng)密度較低，且分布不均；主要林區(qū)道路網(wǎng)密度不足1.5 m/hm2，一些偏遠山區(qū)低于1 m/hm2。

　　當前，我國林區(qū)道路建設(shè)仍然存在許多問題：一是林道數(shù)量少且質(zhì)量低，表現(xiàn)為林道密度低、等級低；二是林道投資建設(shè)資金渠道單一，林區(qū)道路建設(shè)的資金主要來源于財政撥款、企業(yè)籌資和外資3種類型；三是林道的管護水平低下，由于受森林限伐或禁伐等政策因素的影響，導致國有林區(qū)和地方集體林區(qū)產(chǎn)材量減少甚至停產(chǎn)，無法繼續(xù)保持林區(qū)道路的自建自養(yǎng)；四是林道建設(shè)缺乏統(tǒng)籌性規(guī)劃，表現(xiàn)為交通部門在林區(qū)道路建設(shè)時未能充分考慮林業(yè)經(jīng)營發(fā)展的需要，而林業(yè)部門在林道建設(shè)過程中由于缺乏公路工程的專業(yè)技術(shù)指導，難以適應公路發(fā)展的新形勢。

　　反觀澳大利亞，除了上述林業(yè)道路發(fā)展的投融資機制及管理體制機制之外，近年來的林道改進方案以“建造標準持續(xù)升級、滿足木材運輸需求”為目標。林區(qū)道路建設(shè)的重大改進（如加寬）均納入國家森林木材采伐計劃，該計劃每3年修訂1次，主要進行公路建設(shè)和道路改善。這樣的政策保證了澳大利亞森林道路的良性有序發(fā)展，保障了森林和木材資源的可持續(xù)、綜合和有效利用。在林道建設(shè)和發(fā)展上，我國可以向澳大利亞學習和借鑒之處主要有以下3個方面：

 　　1）改變單一財政投入模式，促進投融資渠道多元化。澳大利亞林道建設(shè)秉持“用者自付”原則，參與建設(shè)主體多樣，融資渠道多元。在投融資及規(guī)劃階段注重協(xié)調(diào)多方面的利益相關(guān)者，共同投資、共同管護以推進林道建設(shè)發(fā)展。我國林區(qū)大多地處偏僻，當?shù)亟?jīng)濟實力較弱，缺乏資金投入，形成了林道建設(shè)的迫切性與建設(shè)資金投入大、籌措難的矛盾。因此，我國除了加大財政投入力度之外，也應制定優(yōu)惠政策，廣辟籌資渠道，積極探索吸引社會資金投入林區(qū)道路建設(shè)的政策和機制，營造各種所有制經(jīng)濟、各類投資主體公平競爭的林區(qū)道路建設(shè)發(fā)展環(huán)境，確?！罢l投資、誰受益”的原則，最大限度地滿足林區(qū)道路建設(shè)的需要。

　　2）注重維護生態(tài)、社會與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。林區(qū)道路建設(shè)的需求起于木材運輸，但不應局限于此。澳大利亞林道的修建實現(xiàn)了為林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng)可持續(xù)全面發(fā)展和綜合經(jīng)營服務。林道的寬度、材質(zhì)等參數(shù)在修建之初就充分考慮了其休閑娛樂、消防管理、物資儲備和私有財產(chǎn)運輸?shù)榷喾矫娴墓δ?，不僅為林區(qū)居民出行提供了便利，還有利于發(fā)展旅游業(yè)和繁榮當?shù)亟?jīng)濟。此外，澳大利亞林區(qū)道路建設(shè)工程標準注重生態(tài)保護，除滿足交通安全的技術(shù)要求外，特別注重防止水土流失，設(shè)立了嚴格的排水道修建凈寬要求，確保在林道修建過程中最大限度地減少對環(huán)境的破壞，保護林區(qū)的生態(tài)環(huán)境。反觀我國一些林區(qū)道路，因缺乏科學設(shè)計，在施工中環(huán)境保護措施不到位，對環(huán)境造成嚴重破壞；建設(shè)目的單一，未考慮到林區(qū)林農(nóng)的需求，引發(fā)施工方和當?shù)鼐用竦拿埽绊懙缆返男藿ê秃笃诘墓茏o。因此，我國應全面科學規(guī)劃林區(qū)道路建設(shè)，從建前、建中、建后3個維度對林道修建的生態(tài)、社會效益進行評估，制定合理的建設(shè)標準并嚴格實施，注重維護社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

　　3）重視林道規(guī)劃和規(guī)程的規(guī)范化建設(shè)。林道規(guī)劃是確保林道建設(shè)工作安全和節(jié)約成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。澳大利亞的林道規(guī)劃遵循5大原則：盡量提供經(jīng)濟實用、短途的林道；在可行范圍內(nèi)盡可能拓展道路的用途；盡量多地利用現(xiàn)有林道和軌道建設(shè)基礎(chǔ)；最大限度地減少對環(huán)境的影響；符合安全要求。按照以上原則，澳大利亞制定了嚴格的道路建設(shè)規(guī)劃和細致的道路建設(shè)標準，為澳林道的建設(shè)發(fā)展定好基調(diào)、打好基礎(chǔ)。反觀我國，長期以來，由于林區(qū)道路建設(shè)沒有進行過統(tǒng)一規(guī)劃和采取必要的環(huán)保措施，造成林區(qū)道路等級低、密度小，林區(qū)道路的布局不盡合理，未能最大限度地發(fā)揮其多種功能。建議林業(yè)部門盡快地對林區(qū)道路的現(xiàn)狀和需求進行摸底調(diào)查，根據(jù)實際情況修訂或新制定林區(qū)道路發(fā)展規(guī)劃及建設(shè)技術(shù)標準和規(guī)程規(guī)范，以更好地指導林區(qū)道路建設(shè)，提高林道發(fā)展水平。