|
作者簡(jiǎn)介：王春業(yè)，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。文章來源：《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期，轉(zhuǎn)自浙大社科學(xué)報(bào)公號(hào)。基金項(xiàng)目：司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究部級(jí)課題(17SFB2013)。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請(qǐng)以原文為準(zhǔn)。摘要
在規(guī)范性文件一并審查制度的實(shí)施中，由于“正當(dāng)理由”含義的不確定、規(guī)范性文件識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的過于嚴(yán)苛等原因，許多規(guī)范性文件沒能進(jìn)入合法性審查程序。由于審查標(biāo)準(zhǔn)不明確，進(jìn)入審查程序的規(guī)范性文件很少被認(rèn)定為違法。這些問題使得規(guī)范性文件一并審查制度幾乎形同虛設(shè)，未能實(shí)現(xiàn)該制度建立的初衷。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的司法監(jiān)督、及時(shí)糾正違法規(guī)范性文件的立場(chǎng)出發(fā)，進(jìn)一步校正和完善一并審查制度。校正的路徑包括：科以法院釋明的義務(wù)，以解決“正當(dāng)理由”的模糊性和解釋的隨意性問題；對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行分類識(shí)別，以防止將眾多規(guī)范性文件排除在審查程序之外；以寬松的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定規(guī)范性文件與所訴行政行為間的關(guān)聯(lián)性；以規(guī)范性文件的制定標(biāo)準(zhǔn)作為對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，以解決審查標(biāo)準(zhǔn)過于寬松的問題。引言規(guī)范性文件一并審查制度是2014年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）修改的一大亮點(diǎn)，該制度規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件審查的請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)與所訴行政行為一并提起。這種制度設(shè)計(jì)的良好初衷有三：一是進(jìn)一步維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，不因所訴行政行為擁有規(guī)范性文件作為依據(jù)而自然獲得合法效力；二是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定權(quán)的司法監(jiān)督，防止各類紅頭文件泛濫成災(zāi)；三是嘗試運(yùn)用中立的司法權(quán)來制衡行政權(quán)。然而，這種初衷良好的一并審查制度在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了實(shí)施偏離現(xiàn)象，沒有達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期效果。 目前，對(duì)規(guī)范性文件一并審查制度進(jìn)行研究的論文不少，但大都限于局部研究，著眼于規(guī)范解釋和制度建構(gòu)，很少?gòu)膶?shí)證視角對(duì)規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)行以來的實(shí)施情況做出總體性評(píng)價(jià)，特別是缺乏以近年來發(fā)生的案例為素材的整體性研究。為此，本文以2015年5月1日新修訂的《行政訴訟法》施行以來所發(fā)生的相關(guān)案例為視角，以中國(guó)裁判文書網(wǎng)的案例為研究樣本，系統(tǒng)研究規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)施中的問題。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2015年5月1日到2019年1月11日，中國(guó)裁判文書網(wǎng)上涉及規(guī)范性文件一并審查的判決書共有1476份，經(jīng)甄別，與規(guī)范性文件一并審查相關(guān)且做出判決的案例數(shù)量如下：2015年174件，2016年189件，2017年200件，2018年344件，共計(jì)907件。這些案例反映了我國(guó)規(guī)范性文件一并審查的現(xiàn)實(shí)情況，“代表了現(xiàn)階段附帶審查的鮮活圖景”，也暴露出規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)施中的問題。 一、規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)施情況的實(shí)證考察從原告提出規(guī)范性文件一并審查的請(qǐng)求開始，到審查程序的結(jié)束，對(duì)一個(gè)規(guī)范性文件的處理要經(jīng)過以下環(huán)節(jié)：一是審查原告是否在法定時(shí)限內(nèi)提出；二是審查一并提出審查的是否為行政規(guī)范性文件；三是審查行政規(guī)范性文件與所訴行政行為之間是否存在“依據(jù)”關(guān)系；四是法院對(duì)規(guī)范性文件是否違法進(jìn)行審查和認(rèn)定。其中，前三個(gè)環(huán)節(jié)是對(duì)規(guī)范性文件能否進(jìn)入合法性審查程序的審查；第四個(gè)環(huán)節(jié)是真正意義上的合法性審查。 （一）無“正當(dāng)理由”使得不少規(guī)范性文件不能進(jìn)入審查程序《行政訴訟法》規(guī)定，原告須在提起行政行為訴訟時(shí)一并提出對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的請(qǐng)求，這個(gè)“一并”在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上既可以理解為與對(duì)行政行為的訴訟同時(shí)提出，也可以理解為在開庭前的其他時(shí)間提出。而根據(jù)相關(guān)司法解釋，原告有“正當(dāng)理由”的，也可以在法庭調(diào)查中提出；如果原告沒有“正當(dāng)理由”，法院將不予受理一并審查請(qǐng)求。暫且不論對(duì)提出時(shí)間的規(guī)定是否合理，單論這里的“正當(dāng)理由”含義的模糊性，就足以將許多規(guī)范性文件排斥在審查程序之外。例如，在“楊某與鎮(zhèn)江市國(guó)土資源局、鎮(zhèn)江市人民政府行政復(fù)議案”中，原告在庭審期間提出對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（鎮(zhèn)政發(fā)〔2009〕22號(hào)）這一規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的請(qǐng)求，但被一審法院當(dāng)庭駁回。法院認(rèn)為，原告“提出附帶審查規(guī)范性文件請(qǐng)求的時(shí)間為一審?fù)徶?，非一審開庭審理前且無正當(dāng)理由，因此對(duì)該訴訟請(qǐng)求依法應(yīng)不予理涉”。當(dāng)下許多案例中，原告沒有在開庭之前提出，而是在開庭期間提出規(guī)范性文件一并審查請(qǐng)求，法院常以無“正當(dāng)理由”為由，對(duì)應(yīng)該審查的規(guī)范性文件不予審查。以下是2015—2018年規(guī)范性文件因無正當(dāng)理由而不被審查的案件統(tǒng)計(jì)情況（表1），從中可以看出，因無正當(dāng)理由而不予審查的案件數(shù)量占有相當(dāng)大的比例，2017年甚至占了所涉案件總數(shù)的五分之一。（二）許多文件因不被識(shí)別為規(guī)范性文件而無法成為審查對(duì)象
《行政訴訟法》規(guī)定，一并審查的對(duì)象是規(guī)范性文件，非規(guī)范性文件則不符合一并審查制度的要求。至于是否是規(guī)范性文件，法院通常從以下幾方面進(jìn)行識(shí)別：首先，文件必須是行政機(jī)關(guān)制定的文件，這也意味著，黨的文件、人大文件、政協(xié)文件等，甚至法律法規(guī)授權(quán)組織制定的文件都因其制定主體不是行政機(jī)關(guān)而不能作為合法性審查對(duì)象；其次，規(guī)范性文件必須是規(guī)章以下的文件，不能是部門規(guī)章或地方政府規(guī)章或其他規(guī)章以上的法律、法規(guī)等；再次，規(guī)范性文件的定性秉持著具體與抽象的二維分類標(biāo)準(zhǔn)，一并審查的對(duì)象不能是具體行政行為，而必須是抽象行政行為。然而，這個(gè)看似簡(jiǎn)單的問題在司法實(shí)踐中卻遭遇了種種識(shí)別上的難題，也使得相當(dāng)大數(shù)量的文件沒有被法院識(shí)別為規(guī)范性文件，最終沒有進(jìn)入合法性審查程序。以下是2015—2018年因沒有被識(shí)別為規(guī)范性文件而不予審查的案件統(tǒng)計(jì)情況（表2）。從中可以看出，除了2015年，其他三年中，有四分之一左右案件中的相關(guān)文件沒有被識(shí)別為規(guī)范性文件，特別是2016年，竟有近三分之一案件中的相關(guān)文件因沒有被識(shí)別為規(guī)范性文件而不能進(jìn)入合法性審查程序。（三）規(guī)范性文件因未被認(rèn)定為與所訴行政行為存在“依據(jù)”關(guān)系而不被審查一個(gè)文件被識(shí)別為規(guī)范性文件后，并不一定就進(jìn)入了合法性審查程序，它還必須是所訴行政行為的“依據(jù)”，與所訴行政行為直接存在關(guān)聯(lián)性，否則，也不能成為審查對(duì)象。例如，在“王某某與中華人民共和國(guó)司法部司法考試報(bào)名資格爭(zhēng)議案”中，原告對(duì)司法部關(guān)于“普通高等學(xué)校2017年應(yīng)屆本科畢業(yè)生可以報(bào)名參加國(guó)家司法考試”的規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱164號(hào)公告）一并提出合法性審查請(qǐng)求。法院認(rèn)為：164號(hào)公告是關(guān)于允許普通高等學(xué)校2017年應(yīng)屆本科畢業(yè)生報(bào)名參加司法考試的規(guī)定，而王某某并非普通高等學(xué)校2017年應(yīng)屆本科畢業(yè)生，故164號(hào)公告不是本案所訴行政行為的依據(jù)，不予合法性審查。而在“劉某某訴青島市李滄區(qū)人民政府政府信息公開案”中，原告提出對(duì)《青島市政府信息依申請(qǐng)公開工作辦法（試行）》進(jìn)行合法性審查。法院認(rèn)為：“《青島市政府信息依申請(qǐng)公開工作辦法（試行）》僅是被告作出05號(hào)告知書的格式依據(jù)，亦不屬于一并審查的范圍?！币虼耍挥鑼彶?。從2015—2018年的案例情況看，因規(guī)范性文件與所訴行政行為之間不存在依據(jù)關(guān)系而沒有被法院納入合法性審查的規(guī)范性文件有不少（表3）。從中可以看出，2015年，在規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)施初期，有百分之七十以上案件中的相關(guān)規(guī)范性文件因未被認(rèn)定為與所訴行政行為存在依據(jù)關(guān)系而不被審查，近幾年雖有所好轉(zhuǎn)，但仍占五分之一到近三分之一不等的比例。（四）進(jìn)入合法性審查程序的規(guī)范性文件很少被認(rèn)定為違法經(jīng)過層層關(guān)卡后能夠進(jìn)入合法性審查程序的規(guī)范性文件數(shù)量已經(jīng)非常少了，但這些規(guī)范性文件經(jīng)法院審查后，結(jié)果如何？有多少被法院認(rèn)定為違法？值得注意的是，在合法性審查裁判書中，大多以規(guī)范性文件與上位法不抵觸、不沖突、不違反等理由，認(rèn)定規(guī)范性文件合法，或不違法。例如，在“佟某訴北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)案”中，法院在對(duì)一并審查的規(guī)范性文件《關(guān)于印發(fā)實(shí)施意見的通知》《北京市城市房屋拆遷裁決程序規(guī)定》《房山區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償辦法》進(jìn)行合法性審查時(shí)，認(rèn)為“上述規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定并未與現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸”。在“陳某某與杭州市國(guó)土資源局蕭山分局行政裁決案”中，法院對(duì)一并提出審查的規(guī)范性文件《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷爭(zhēng)議裁決辦法》、杭政函〔2014〕136號(hào)文件、蕭政辦發(fā)〔2009〕95號(hào)文件、蕭政辦發(fā)〔2013〕149號(hào)文件、蕭政辦發(fā)〔2010〕30號(hào)文件的審查標(biāo)準(zhǔn)采取的是“不違反上位法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定”。以下是2015—2018年審查情況的統(tǒng)計(jì)（表4），從中可以看出規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)施的大致情形。需要說明的是，在上述被認(rèn)定違法的案例中，所認(rèn)定的規(guī)范性文件有的是同一個(gè)規(guī)范性文件。例如，在2015年法院認(rèn)定規(guī)范性文件違法的8個(gè)案例，其中有4個(gè)涉及原北京市國(guó)土資源和房屋管理局于2003年制定的《實(shí)施意見》，有3個(gè)涉及《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定辦法》第二條第七項(xiàng)。因此，如果從認(rèn)定違法的規(guī)范性文件數(shù)量來計(jì)算，2015年認(rèn)定違法的規(guī)范性文件實(shí)際上只有3部。又如，在2018年規(guī)范性文件被認(rèn)定違法的6個(gè)案例中，有4個(gè)所審查的是同一部規(guī)范性文件，即《盱眙縣問題樓盤推進(jìn)工作意見》，也就是說，2018年所涉規(guī)范性文件一并審查中，只有3部規(guī)范性文件被認(rèn)定違法。（五）小結(jié)規(guī)范性文件一并審查制度經(jīng)歷了多年的理論論證，但在實(shí)踐中卻沒有審查出多少違法的規(guī)范性文件：大多數(shù)規(guī)范性文件因各環(huán)節(jié)的過濾而沒能進(jìn)入合法性審查程序，即使最終能進(jìn)入審查程序的，也很少被法院認(rèn)定為違法。特別是近年來，規(guī)范性文件被認(rèn)定違法的比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。由此，也使得規(guī)范性文件一并審查制度幾乎形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至有學(xué)者認(rèn)為其“形式意義大于實(shí)際意義”，“審查往往變成了走過場(chǎng)”。這不能不令人失望，也促使我們反思該制度在設(shè)計(jì)方面是否存在缺陷。二、規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)踐偏離的癥結(jié)診斷造成規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)踐偏離問題的，不排除當(dāng)事人自身原因。比如，在開庭前階段應(yīng)該提出而沒有提出，后反悔又想提出；在所提出的一并審查對(duì)象中，確實(shí)存在原告誤將規(guī)章甚至法規(guī)一并提出，或?qū)⑵渌唧w行政行為誤認(rèn)為是規(guī)范性文件的情況；也存在規(guī)范性文件與所訴行政行為之間不存在任何依據(jù)關(guān)系，不符合附帶性要求的情況；在審查過程中，也有不少規(guī)范性文件本身就是合法，法院做出合法認(rèn)定當(dāng)然是正確的。但這不是問題的全部，甚至不是主要的部分，大多數(shù)情形是，因?yàn)榉苫蛳嚓P(guān)司法解釋規(guī)定的不明確，存在模棱兩可情形，而法院出于種種原因，往往采取縮水式的實(shí)施方式，使得原本脆弱的規(guī)范性文件一并審查制度更加脆弱，背離了制度設(shè)計(jì)的初衷。 （一）“正當(dāng)理由”含義模糊和解釋隨意法律和相關(guān)司法解釋規(guī)定原告在超出規(guī)定期限提起一并審查請(qǐng)求時(shí)應(yīng)當(dāng)有“正當(dāng)理由”，然而，“正當(dāng)理由”應(yīng)如何解釋？正當(dāng)理由應(yīng)包括哪些情形？是否有正當(dāng)理由，應(yīng)由誰承擔(dān)舉證責(zé)任？對(duì)這些問題缺乏具體規(guī)定。在司法實(shí)踐中，通常有如下做法：一是有些法院只要是在送達(dá)給原告的被告答辯狀中寫明了其行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，就視原告已經(jīng)知道了規(guī)范性文件的存在，此時(shí)原告如果沒有及時(shí)提出一并審查請(qǐng)求，而在開庭期間提出的，則視為沒有正當(dāng)理由。例如，在“陳某與重慶郵電大學(xué)行政監(jiān)督案”中，法院認(rèn)為，原告在開庭審理前收到被告提交的書面答辯狀和證據(jù)后，就應(yīng)當(dāng)知道其一并提出合法性審查的規(guī)范性文件《重慶郵電大學(xué)信息公開指南》的存在，但沒有及時(shí)提出一并審查的請(qǐng)求，因此不予審查。在“阮某某等八人訴杭州市人民政府不履行法定職責(zé)行政復(fù)議案”中，二審法院也持同樣的理由。二是更多的法院則在裁判書中沒有做出任何說明，只要原告沒有在開庭前提出規(guī)范性文件一并審查請(qǐng)求的，就按照沒有正當(dāng)理由來對(duì)待，導(dǎo)致原告的一并審查請(qǐng)求沒有被受理。（二）規(guī)范性文件本身復(fù)雜以及法院對(duì)規(guī)范性文件識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛造成相當(dāng)大數(shù)量的文件沒有被識(shí)別為規(guī)范性文件，除了規(guī)范性文件本身的復(fù)雜性外，法院對(duì)規(guī)范性文件識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛也是重要原因。采取何種識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，即采取的是寬松的還是嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，往往決定了識(shí)別的結(jié)果。這里可分為規(guī)范性文件與規(guī)章的識(shí)別、規(guī)范性文件與其他文件的識(shí)別兩種情形。1.規(guī)范性文件與規(guī)章的識(shí)別設(shè)區(qū)的市及以上政府都具有規(guī)章制定權(quán)，它們既可以制定規(guī)章，也可以制定規(guī)范性文件，因此，對(duì)于它們所制定的文件是規(guī)章還是規(guī)范性文件，在識(shí)別上就存在諸多難題，在許多案件中都存有爭(zhēng)議。就制定程序而言，規(guī)范性文件沒有全國(guó)統(tǒng)一的制定程序，一般都是各地自己做出規(guī)定，而現(xiàn)實(shí)中，規(guī)范性文件基本上都是按照規(guī)章的程序制定。規(guī)范性文件與規(guī)章在制定程序上的趨同，加劇了兩者的混同。就內(nèi)容的重要程度而言，理論上講，規(guī)章的內(nèi)容一般比規(guī)范性文件的內(nèi)容更重要，但現(xiàn)實(shí)中，從內(nèi)容上幾乎很難看出哪種文件的內(nèi)容更重要。就名稱而言，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，而規(guī)范性文件也同樣使用了這些名稱，而且規(guī)范性文件名稱更為豐富?；谏鲜鲈?，法院對(duì)具有規(guī)章制定權(quán)的主體所制定的文件，一般傾向于識(shí)別為規(guī)章而不是規(guī)范性文件。例如，在“福建省嘉通石油貿(mào)易有限公司訴沙縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰案”中，針對(duì)國(guó)家多個(gè)部委聯(lián)合制定的明顯具有規(guī)范性文件特點(diǎn)的《海關(guān)總署、發(fā)展改革委、公安部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于嚴(yán)格查禁非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油的通知》，法院卻將其識(shí)別為規(guī)章，認(rèn)為“雖為通知，但它實(shí)際是國(guó)家針對(duì)非法運(yùn)輸、儲(chǔ)存、買賣成品油問題的處置專門作出的規(guī)章，具有規(guī)章的法律位階，不屬于本案一并審查的范圍”。在“肖某某訴青島市國(guó)土資源和房屋管理局土地行政登記案”中，法院將《青島市人民政府關(guān)于進(jìn)一步向青島市高新技術(shù)（紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)）和青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)賦權(quán)的決定》認(rèn)定為規(guī)章，并不予進(jìn)行合法性審查。在“李某等與濟(jì)南市公安局歷城分局案”中，法院將省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的“廳字（2001）26號(hào)”文件認(rèn)定為“具有規(guī)章的性質(zhì)”而不予審查。認(rèn)定為規(guī)章，就意味著法院不能對(duì)其進(jìn)行合法性審查，導(dǎo)致這些文件無法進(jìn)入司法監(jiān)督范圍。2.規(guī)范性文件與其他文件的識(shí)別現(xiàn)實(shí)中，規(guī)范性文件的形式豐富多彩，很難做出精準(zhǔn)識(shí)別。司法實(shí)踐中，有許多文件沒有被認(rèn)定為規(guī)范性文件，也就失去了進(jìn)行合法性審查的機(jī)會(huì)。從已有的案例來看，法院的識(shí)別通常采取以下方式：一是不將上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)函識(shí)別為規(guī)范性文件。例如，在“梁山縣拳鋪鎮(zhèn)郭堂村民委員會(huì)與梁山縣人民政府、濟(jì)寧市人民政府案”中，法院認(rèn)為國(guó)土資源部辦公廳國(guó)土資廳函〔2007〕60號(hào)《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭(zhēng)議能否按權(quán)屬爭(zhēng)議處理問題的復(fù)函》是國(guó)土資源部辦公廳對(duì)江蘇省國(guó)土資源廳請(qǐng)示的答復(fù)，不是“規(guī)范性文件”，不予審查。二是大都否認(rèn)會(huì)議紀(jì)要的規(guī)范性文件屬性。例如，在“黎某某與宿松縣房地產(chǎn)管理局案”中，法院認(rèn)為宿松縣政府《會(huì)議紀(jì)要》不是具有普遍約束力的規(guī)范性文件。三是對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)外發(fā)布的通知的性質(zhì)存在爭(zhēng)議。例如，在“修某某與內(nèi)江市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)案”中，一審法院將四川省衛(wèi)計(jì)委的《關(guān)于做好醫(yī)師資格遺留問題有關(guān)工作的通知》識(shí)別為規(guī)范性文件，并進(jìn)行了合法性審查；而二審則持相反態(tài)度，認(rèn)為該文件不屬于規(guī)范性文件，并不予審查。此外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的實(shí)施方案、行政機(jī)關(guān)的招聘簡(jiǎn)章、行政機(jī)關(guān)自由裁量的規(guī)定等是否屬于規(guī)范性文件也存在不同識(shí)別，造成許多文件未能被識(shí)別為規(guī)范性文件而沒有進(jìn)入合法性審查程序。這里有一個(gè)問題需要進(jìn)一步探討，在對(duì)規(guī)范性文件與具體行政行為進(jìn)行區(qū)分時(shí)，如何理解區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)問題。在理論上，是否是規(guī)范性文件，只需看其是否針對(duì)特定的相對(duì)人、是否具有反復(fù)適用性、是否具有溯及既往的效力等，并以此作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)實(shí)中還是會(huì)出現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的分歧。以上述“修某某與內(nèi)江市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)案”為例，該案涉及對(duì)四川省衛(wèi)計(jì)委川衛(wèi)辦發(fā)（2014）301號(hào)《關(guān)于做好醫(yī)師資格遺留問題有關(guān)工作的通知》（簡(jiǎn)稱301號(hào)文件）的識(shí)別問題。一審法院認(rèn)為是規(guī)范性文件，而二審法院則持相反態(tài)度，認(rèn)為“該文件系為解決醫(yī)師資格歷史遺留問題開展的一次性的醫(yī)師資格認(rèn)定補(bǔ)辦和省醫(yī)師資格考試工作，不具有反復(fù)適用性，不屬于規(guī)范性文件”，并對(duì)301號(hào)文件的合法性不予審查。同一個(gè)文件，一審法院與二審法院的看法卻截然相反，原因在于：一是抽象行政行為與具體行政行為并不是非此即彼的關(guān)系，兩者之間并不能排除灰色地帶或模糊地帶，由此給規(guī)范性文件的識(shí)別帶來困難；二是“抽象行為與具體行為的劃分不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的，因?yàn)閮烧咧g是可以相互轉(zhuǎn)化的”；三是有許多文件在事項(xiàng)上是特定的，但在相對(duì)人上則是不特定的，即在一個(gè)特定事項(xiàng)上確定了與不特定人之間的法律關(guān)系，既像抽象行政行為，也像具體行政行為，在識(shí)別上極易混淆。可見，抽象行政行為的特點(diǎn)會(huì)因?yàn)檎Z(yǔ)境的不同而造成理解上的差異，也給規(guī)范性文件的識(shí)別帶來困難。司法實(shí)踐中，當(dāng)此類情況出現(xiàn)時(shí)，法院通常從更為謹(jǐn)慎的立場(chǎng)進(jìn)行解讀和做出選擇，更傾向于不將其看作規(guī)范性文件，而不予審查。（三）對(duì)規(guī)范性文件與所訴行政行為“依據(jù)”關(guān)系認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛規(guī)范性文件與所訴行政行為之間應(yīng)當(dāng)存在“依據(jù)”關(guān)系，要具有關(guān)聯(lián)性。然而，何為關(guān)聯(lián)性，關(guān)聯(lián)到何種程度，則因法律規(guī)定的不明確，在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了對(duì)關(guān)聯(lián)性認(rèn)定的差異。主要有如下爭(zhēng)議：如果不是直接的依據(jù)，相關(guān)的依據(jù)是不是依據(jù)？如果不是內(nèi)容上的依據(jù)而屬于格式上的依據(jù)且影響到原告合法權(quán)利，能否認(rèn)定為依據(jù)？被告已經(jīng)承認(rèn)規(guī)范性文件是行政行為的依據(jù)，法院是否還要對(duì)這種依據(jù)進(jìn)行審查？被告雖然不承認(rèn)規(guī)范性文件是行政行為的依據(jù)而實(shí)際上兩者確實(shí)存在依據(jù)關(guān)系，法院該如何做出認(rèn)定？等等。然而，法院在對(duì)規(guī)范性文件與所訴行政行為“依據(jù)”關(guān)系認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)方面，呈現(xiàn)出一種過于嚴(yán)格的傾向，即要求規(guī)范性文件必須是所訴行政行為的直接依據(jù)。例如，在“張某某與昆明市東川區(qū)因民鎮(zhèn)人民政府、昆明市東川區(qū)舍塊鄉(xiāng)人民政府案”中，法院認(rèn)為因原告所起訴的強(qiáng)制拆除行為而附帶審查的《移民搬遷（一期）實(shí)施辦法》《移民搬遷（二期）實(shí)施細(xì)則》是移民搬遷安置方面的規(guī)范性文件，“并非本案被訴行為的直接依據(jù)，故依法不予審查”。而最高法院所發(fā)布的典型案例中，也似乎有這種導(dǎo)向。例如，在“成都金牌天使醫(yī)療科技有限責(zé)任公司訴四川省成都市科學(xué)技術(shù)局科技項(xiàng)目資助行政許可案”中，法院認(rèn)為“只有直接作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件才可能成為人民法院的審查對(duì)象”。這種導(dǎo)向是否符合《行政訴訟法》的原意，值得商榷。更關(guān)鍵的是，采取直接依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，將使許多規(guī)范性文件無法進(jìn)入合法性審查程序。在這種嚴(yán)格傾向下，即使被告承認(rèn)規(guī)范性文件是行政行為做出的依據(jù)，法院也不相信，還要再一次進(jìn)行嚴(yán)格審查，甚至否定被告的看法。例如，在“王某某與北京市昌平區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)案”中，被告在《不予受理通知書》中明確稱“依據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（建住房〔2003〕252號(hào)第八條）”，然而，法院審理后認(rèn)為，雖然被告在《不予受理通知書》中引用上述條款，并將之表述為“依據(jù)”，但“確屬表述不當(dāng)，本院予以指正”，“原告關(guān)于一并審查《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的申請(qǐng)不符合法律規(guī)定的條件”。這種對(duì)依據(jù)關(guān)系嚴(yán)格認(rèn)定的做法，使得許多規(guī)范性文件因關(guān)聯(lián)性不夠而不能進(jìn)入合法性審查的范圍。更有甚者，有的法院還要求原告對(duì)是否存在依據(jù)關(guān)系進(jìn)行舉證。例如，在“山東博精化工機(jī)械有限公司與淄博市周村區(qū)人力資源和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)案”中，原告要求一并審查《淄博市工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第五條的合法性，而法院在判決書中有這樣的表述：原告“無證據(jù)證明被告周村區(qū)人社局作出周人社工決字〔2015〕29號(hào)《認(rèn)定工傷決定書》依據(jù)了《淄博市工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第五條的規(guī)定”，“原告博精化工機(jī)械公司請(qǐng)求本院一并對(duì)《淄博市工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第五條進(jìn)行審查的要求，無事實(shí)及法律依據(jù)，本院對(duì)《淄博市工傷認(rèn)定工作規(guī)程》第五條不予審查”。要求原告對(duì)依據(jù)關(guān)系舉證的做法顯然違反了《行政訴訟法》的基本精神。（四）規(guī)范性文件合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)過于寬松法院認(rèn)定規(guī)范性文件是否合法，有一個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)問題，從具體案例來看，審查標(biāo)準(zhǔn)各不相同，但都有一個(gè)共同特點(diǎn)，即審查標(biāo)準(zhǔn)過于寬松。在具體內(nèi)容方面有以下幾種典型的審查標(biāo)準(zhǔn)：1.“不抵觸”標(biāo)準(zhǔn)。例如，在“張某某訴泉州市鯉城區(qū)人民政府不履行政府信息公開法定職責(zé)案”中，法院在對(duì)規(guī)范性文件《鯉城區(qū)政府信息依申請(qǐng)公開流程處理細(xì)則》審查后認(rèn)為，該文件“內(nèi)容并無……與《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十三條、第二十六條的規(guī)定相抵觸”，使用的是“不抵觸”標(biāo)準(zhǔn)。在“佟某訴北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)案”中，法院在對(duì)規(guī)范性文件《關(guān)于印發(fā)實(shí)施意見的通知》《北京市城市房屋拆遷裁決程序規(guī)定》《房山區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償辦法》審查時(shí)，認(rèn)為“上述規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定并未與現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸”?！安坏钟|”即為合法？如果上位法沒有做出規(guī)定，而規(guī)范性文件做出了規(guī)定，此時(shí)沒有與規(guī)范性文件相抵觸的上位法，該規(guī)范性文件就可以認(rèn)定為合法？這顯然不正確。2.“無明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)。例如，在“上海蘇華物業(yè)管理有限公司與上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部案”中，法院在審查滬房地資物〔2007〕69號(hào)《新設(shè)立物業(yè)資質(zhì)通知》時(shí)，使用的是“并無明顯違法情形”的表述?！盁o明顯違法”到底是違法還是不違法？這種似是而非的審查標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)非常低的審查標(biāo)準(zhǔn)，無法判斷出規(guī)范性文件是否違法，也將使許多違法的規(guī)范性文件逃過了合法性審查關(guān)。3.“填補(bǔ)立法空白”標(biāo)準(zhǔn)。例如，在“李某某訴武漢住房公積金管理中心案”中，法院甚至做出如下表述：“上述規(guī)范性文件系……對(duì)實(shí)踐中存在的，立法尚未規(guī)定的，職工與所在單位勞動(dòng)關(guān)系存在，但公積金繳存中斷，又不符合銷戶提取條件的，對(duì)職工公積金個(gè)人賬戶實(shí)行單位內(nèi)部封存的規(guī)定，對(duì)立法空白起到了補(bǔ)充完善作用”。沒有上位法依據(jù)的反而被說成填補(bǔ)立法空白，而且規(guī)范性文件可以填補(bǔ)立法空白嗎？這顯然不符合法治的基本邏輯。4.以上級(jí)規(guī)范性文件作為審查判斷標(biāo)準(zhǔn)。在“黃某某與蒼南縣公安局宜山派出所案”中，原告一并提出對(duì)蒼南縣人民政府《關(guān)于清理自理口糧和藍(lán)印戶口的通告》第一條進(jìn)行審查的請(qǐng)求。法院以該通告“符合浙江省公安廳《關(guān)于進(jìn)一步解決有關(guān)戶口問題的通知（浙公辦〔2000〕46號(hào)）》第五點(diǎn)的規(guī)定精神”為由，確認(rèn)該規(guī)范性文件合法有效。值得注意的是，法院判斷該規(guī)范性文件是否合法不是以法律法規(guī)規(guī)章為對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，而是以上級(jí)規(guī)范性文件為判斷標(biāo)準(zhǔn)。我們知道，不管是哪一級(jí)的規(guī)范性文件，規(guī)范性文件本身就是行政訴訟一并審查的對(duì)象，不能作為認(rèn)定其他規(guī)范性文件是否合法的標(biāo)準(zhǔn)；而且法院所使用的表述是符合“精神”，更顯得牽強(qiáng)附會(huì)，難以令人信服。5.因原告未提供規(guī)范性文件違法證據(jù)。在“鄭某與上海市靜安區(qū)住房保障和房屋管理局、上海市靜安區(qū)人民政府案”中，法院在對(duì)上海市政府制定的《暫行規(guī)定》審查時(shí)認(rèn)為，“原告并未提供相關(guān)證據(jù)和依據(jù)證明其存在與上位法相沖突的情形”，進(jìn)而認(rèn)定該規(guī)范性文件不存在違法之情形。在行政訴訟中，對(duì)行政行為合法性的舉證責(zé)任都由被告承擔(dān)，而該案中，法院竟然將原告未能提供證據(jù)和依據(jù)證明規(guī)范性文件違法作為認(rèn)定該規(guī)范性文件合法的重要理由，顯然與行政訴訟的基本原理相悖。除使用上述審查標(biāo)準(zhǔn)外，在已經(jīng)發(fā)生的司法案例中，還經(jīng)常使用“不違反”“不沖突”“不違反禁止性規(guī)定”等表述。審查標(biāo)準(zhǔn)是一把尺子，尺子是否精確，直接關(guān)系到丈量時(shí)的誤差程度。審查標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，直接關(guān)系到對(duì)規(guī)范性文件的審查效果，也關(guān)系到司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的程度?！皩彶闃?biāo)準(zhǔn)就相當(dāng)于產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)中的檢測(cè)指標(biāo)，其設(shè)置與檢測(cè)結(jié)果具有直接關(guān)系。如果檢測(cè)指標(biāo)過于粗放，不合格的產(chǎn)品就會(huì)通過檢測(cè)而進(jìn)入市場(chǎng)。”上述審查標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)共同特點(diǎn)，就是比較寬松，以此類標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)范性文件合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)大多數(shù)規(guī)范性文件不存在違法問題，這也是至今為止很少有規(guī)范性文件被認(rèn)定違法的重要原因之一。三、對(duì)規(guī)范性文件一并審查制度實(shí)踐偏離的校正針對(duì)上述問題，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的司法監(jiān)督、及時(shí)校正違法規(guī)范性文件的立場(chǎng)出發(fā)，通過對(duì)各環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)來校正和完善規(guī)范性文件一并審查制度。 （一）科以法院釋明義務(wù)以解決“正當(dāng)理由”模糊與隨意的問題對(duì)“正當(dāng)理由”的含義很難做出精準(zhǔn)界定，即使做出肯定式列舉，也難以窮盡所有可能的情況。而讓原告承擔(dān)具有“正當(dāng)理由”的舉證責(zé)任也是不公平的，正如“胡某某與江西省國(guó)土資源廳政府信息公開案”中，當(dāng)事人所表述的觀點(diǎn)：當(dāng)事人不一定是法律專業(yè)人士，也不一定具備高學(xué)歷，法院以專業(yè)水準(zhǔn)要求當(dāng)事人未免苛求，也不符合行政訴訟法的立法目的。為此，本文認(rèn)為，對(duì)是否具有“正當(dāng)理由”的判斷，除了對(duì)“正當(dāng)理由”做出有利于原告的解釋外，更主要的是必須對(duì)法官科以釋明的義務(wù)，“釋明義務(wù)是法院和當(dāng)事人之間互相溝通交流的主要途徑，是法院審判權(quán)和當(dāng)事人訴權(quán)博弈的結(jié)果”，科以法官對(duì)規(guī)范性文件一并審查請(qǐng)求提起的釋明義務(wù)，以有效解決“正當(dāng)理由”難以明確界定和無法具體列舉的現(xiàn)實(shí)困境。具體而言，原告提起行政訴訟時(shí)，如果存在可能一并審查的規(guī)范性文件，法院應(yīng)當(dāng)向原告釋明，告知原告可以提出一并審查的請(qǐng)求，由原告做出是否提起的選擇；在被告答辯時(shí)，如果被告提出了其做出行政行為的規(guī)范性文件依據(jù)，而原告沒有注意到時(shí)，法院要及時(shí)予以釋明，告知原告有一并審查請(qǐng)求的權(quán)利。只有在法院履行了明確的釋明義務(wù)，原告表示放棄對(duì)規(guī)范性文件一并審查請(qǐng)求后，如果原告在庭審中再次提出，才可以視為無正當(dāng)理由，否則，原告就可以在法庭調(diào)查結(jié)束前的任何階段提出，特殊情況下甚至可以在二審階段提出。換言之，把法院沒有予以釋明的視為原告有正當(dāng)理由，把法院釋明后原告仍未提出的視為原告無正當(dāng)理由，以此促使法院及時(shí)履行釋明義務(wù)。（二）對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行分類識(shí)別以解決規(guī)范性文件識(shí)別中的難題針對(duì)具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)章與規(guī)范性文件難以區(qū)分的問題，建立一種公認(rèn)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的，而鑒于我國(guó)法院所處的地位，由法院來直接識(shí)別實(shí)際上是讓法院承擔(dān)了其難以承擔(dān)的重任和巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。為此，本文建議，最好是建立一個(gè)規(guī)章與規(guī)范性文件的識(shí)別機(jī)制，即由最高人民法院與司法部共同建立一個(gè)規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù)，將設(shè)區(qū)的市政府及以上行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)章，包括正在生效的和已經(jīng)失效的納入其中，各地法院一旦需要對(duì)具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的文件是否是規(guī)范性文件進(jìn)行識(shí)別時(shí)，就可以利用這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。凡是在這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中可以查到的文件便按照規(guī)章對(duì)待，不能將其認(rèn)定為規(guī)范性文件，反之則可能是規(guī)范性文件，從而解決法院在一并審查中的識(shí)別難題。對(duì)于非規(guī)章的規(guī)范性文件而言，現(xiàn)實(shí)中，許多規(guī)范性文件并不是嚴(yán)格依照程序制定出來的，特別是一些政府部門文件，往往因工作急需而在短時(shí)間內(nèi)制定出來，沒有經(jīng)過充分討論，更沒有履行征求公眾意見程序?！皼]有充分考慮到行政相對(duì)人的利益，脫離了社會(huì)生活的實(shí)際需要，甚至帶來了一定的負(fù)面作用”，在這種情況下，如果按照嚴(yán)格意義上的規(guī)范性文件標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)這些文件進(jìn)行識(shí)別，將導(dǎo)致許多文件不被識(shí)別為規(guī)范性文件而失去合法性審查的機(jī)會(huì)，而大多數(shù)出現(xiàn)違法問題的恰恰是這部分文件。為此，本文建議，法院應(yīng)當(dāng)采取更為寬松的方式來識(shí)別，只要不是明顯的具體行政行為，就可將其識(shí)別為規(guī)范性文件。這種較為寬松的識(shí)別態(tài)度可以把各類通知、告示等處于模糊地帶的文件識(shí)別為規(guī)范性文件，并對(duì)其進(jìn)行合法性審查。而且，即使看上去很像是具體行政行為的文件，但如果確實(shí)是作為所訴行政行為的依據(jù)，法院也應(yīng)將其作為規(guī)范性文件來對(duì)待，并進(jìn)行審查。（三）以寬松標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定規(guī)范性文件與所訴行政行為間的“依據(jù)”關(guān)系行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)，一般很少將某一規(guī)范性文件作為唯一的依據(jù)，相反，經(jīng)常有諸多依據(jù)，甚至有許多上位法依據(jù)；而且規(guī)范性文件也不一定是所訴行政行為的直接依據(jù)。因此，法院在認(rèn)定規(guī)范性文件與所訴行政行為之間的“依據(jù)”關(guān)系時(shí)，必須拋棄那種唯一、直接依據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)以一種更為寬松的態(tài)度對(duì)這種“依據(jù)”關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定。首先，只要規(guī)范性文件與所訴行政行為間存在一定關(guān)聯(lián)性，就應(yīng)認(rèn)定為依據(jù)。不管這種依據(jù)關(guān)系是直接的還是間接的、是全部的還是部分的、是實(shí)體依據(jù)還是程序、是唯一還是其中之一的依據(jù)，只要對(duì)行政行為有一定影響，與之有一定關(guān)聯(lián)性，法院就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為存在“依據(jù)”關(guān)系，就可以作為一并審查的對(duì)象。只要規(guī)范性文件“對(duì)行政機(jī)關(guān)具有拘束力，且行政行為符合其相關(guān)規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為行政行為的依據(jù)”，而那種認(rèn)為“附帶審查不僅在形式上以行政決定作為中介，被訴請(qǐng)審查的行政規(guī)范性文件還必須與中介行政決定間具備實(shí)質(zhì)連接”且“是形成利害關(guān)系的直接依據(jù)”的觀點(diǎn)，顯然過于苛刻，并不可取。其次，在對(duì)“依據(jù)”關(guān)系認(rèn)定出現(xiàn)分歧時(shí)應(yīng)當(dāng)做有利于原告的解釋。特別是在被告已經(jīng)承認(rèn)規(guī)范性文件是做出行政行為的依據(jù)時(shí)，法院就沒有必要再對(duì)其是否存在“依據(jù)關(guān)系”進(jìn)行審查，只進(jìn)行合法性審查即可。此外，一審法院已經(jīng)認(rèn)定“依據(jù)”關(guān)系存在時(shí)，二審法院就沒有必要再進(jìn)行審查，只需審查規(guī)范性文件的合法性。這種較為寬松的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以使得大量的規(guī)范性文件進(jìn)入合法性審查的程序，以達(dá)到監(jiān)督規(guī)范性文件的目的。（四）以規(guī)范性文件的制定標(biāo)準(zhǔn)作為對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)的建立問題，已有不少學(xué)者提出了建議。有學(xué)者建議，法院可按照規(guī)范性文件權(quán)威性程度來區(qū)別不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，“對(duì)于存有這些權(quán)威性事由的規(guī)范性文件，法院給予較低程度的審查；而不存在這些事由的文件，法院則應(yīng)給予較高程度的審查”。有學(xué)者提出將規(guī)范性文件內(nèi)容區(qū)分為“政策事項(xiàng)”和“執(zhí)行措施”，并由此建立更為復(fù)雜的審查標(biāo)準(zhǔn)體系，這個(gè)體系分為橫向和縱向。還有學(xué)者在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出要“構(gòu)建我國(guó)行政規(guī)范性文件的'識(shí)別—復(fù)合審查標(biāo)準(zhǔn)’，以區(qū)分識(shí)別產(chǎn)生不同法律效力的行政規(guī)范性文件，并對(duì)不同屬性的規(guī)范性文件適用不同強(qiáng)度的審查標(biāo)準(zhǔn)”。這些主張實(shí)際上都將審查標(biāo)準(zhǔn)過于復(fù)雜化，如果真的建立了這樣的標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)給法官的實(shí)踐操作帶來很大困難。值得注意的是，相關(guān)司法解釋試圖解決這個(gè)問題。然而，該司法解釋第（二）項(xiàng)仍然使用的是與上位法不“相抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)；而第（三）項(xiàng)對(duì)“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)”情況下規(guī)范性文件審查的表述更值得商榷，實(shí)際上，此種情況下，規(guī)范性文件不僅不能增加相對(duì)人義務(wù)或減損相對(duì)人權(quán)益，甚至能否制定規(guī)范性文件都值得商榷。本文認(rèn)為，對(duì)規(guī)范性文件合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)必須按照規(guī)范性文件制定時(shí)的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，而不能將其他法律淵源的制定要求和標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，不同規(guī)范有不同的制定要求，行政法規(guī)、地方性法規(guī)的制定不僅可以對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化，還可以在與上位法“不抵觸”的情況下進(jìn)行一定的規(guī)范創(chuàng)新。不抵觸，意味著“不與法律、行政法規(guī)相沖突、相違背”?！霸跊]有上位法的情形下，不排除法規(guī)的創(chuàng)制權(quán)。換言之，在法律空白的情形下，只要不與憲法、法律基本原則相抵觸即可先予制定法規(guī)。”此時(shí)，以不抵觸原則作為對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是非常合適的。但規(guī)范性文件則不同，規(guī)范性文件屬于落實(shí)型的規(guī)范，是對(duì)上位法規(guī)定的執(zhí)行，這也就意味著，規(guī)范性文件是以有上位法規(guī)定為前提的，如果沒有上位法的規(guī)定，規(guī)范性文件是不能隨意制定的，尤其是減損公民權(quán)利或增加公民義務(wù)時(shí)更是如此。因此，在對(duì)規(guī)范性文件一并審查時(shí)，也必須按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。具體而言，對(duì)規(guī)范性文件審查時(shí)，首先，看是否存在上位法，是否有法律、法規(guī)、規(guī)章的存在，如果沒有上位法，則該規(guī)范性文件就失去了存在的依據(jù)，“原則上，只有在法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)某一具體行政關(guān)系的規(guī)定比較原則的情況下，行政機(jī)關(guān)可以制定其他規(guī)范性文件使之進(jìn)一步具體化，否則就是無法律依據(jù)”，對(duì)于所謂“填補(bǔ)空白”的表述，是裁判中的大忌，也不符合立法的基本原則和要求。其次，有了上位法之后，再看規(guī)范性文件是否在上位法范圍內(nèi)做出規(guī)定，如果超出上位法的規(guī)定，就存在違法之嫌疑。換言之，對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)采用所謂“不抵觸”等標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以規(guī)范性文件制定的“根據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，追溯規(guī)范性文件相關(guān)條款有無上位法依據(jù)，嚴(yán)格遵循無上位法則無規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)意義上講，對(duì)規(guī)范性文件審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格，從嚴(yán)把握。余論當(dāng)下，規(guī)范性文件一并審查制度的完善絕不能單指望法院一方唱獨(dú)角戲，不能指望最高人民法院出臺(tái)一個(gè)司法解釋來實(shí)現(xiàn)，必須通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)介入的方式來實(shí)現(xiàn)；即使本來屬于實(shí)施中的問題，也最好通過高位階的法律形式來體現(xiàn)。因?yàn)橐?guī)范性文件一并審查涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的監(jiān)督問題，涉及整個(gè)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)依法行政問題，而且規(guī)范性文件所規(guī)定的多是一些普遍性問題，關(guān)系到行政權(quán)力行使的問題。不能將規(guī)范性文件一并審查問題僅看作行政訴訟中的一個(gè)小問題，而應(yīng)看作與對(duì)行政行為監(jiān)督一樣重要甚至更重要的事情。只有更高層次的法律規(guī)范才能承擔(dān)起如此重要的任務(wù)。 目前，可以采取法律解釋的方式來實(shí)現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》已規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋權(quán)，并規(guī)定了法律解釋的適用情形，還規(guī)定了包括最高人民法院在內(nèi)的主體“可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求”。為此，最高人民法院可以利用這個(gè)法律解釋啟動(dòng)機(jī)制，就規(guī)范性文件一并審查制度問題，向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋要求，由后者對(duì)《行政訴訟法》一并審查的相關(guān)條款做出解釋，對(duì)一并審查的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步細(xì)化，明確法院對(duì)規(guī)范性文件審查不僅是其權(quán)力，更是其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。同時(shí)，也是向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)明示了法院的審查權(quán)力和審查的權(quán)威地位，克服法院和法官在審查中的畏懼心理，并由此倒逼行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的制定，從根本上解決當(dāng)下規(guī)范性文件制定中的亂象問題以及監(jiān)督不力的問題。
|
