完善的公司治理制度，包括公司設立、運行、退出三個主要階段?，F(xiàn)行公司法對于設立、運行階段有較為完備的制度規(guī)定，且2005年、2013年修改對這兩個部分都作了較大完善，放寬了市場準入，完善了公司治理。但是公司清算部分的規(guī)定較為原則，且?guī)状喂痉ㄐ薷模瞬糠侄嘉醋鲗嵸|修改，為適應“放管服”改革要求，健全優(yōu)勝劣汰市場機制，暢通市場主體退出渠道，提升資源要素市場化配置水平，優(yōu)化營商環(huán)境，對公司法清算制度作出修改完善非常必要。

公司作為具有獨立法人資格的實體，其產生和終止都要遵循法律規(guī)定的程序。公司退出市場有破產清算和非破產清算兩種途徑，前者是按照企業(yè)破產法規(guī)定進行破產清算后注銷，后者則是按照公司法規(guī)定的程序解散、清算、注銷。由于各種原因，申請破產和法院審理的破產案件數(shù)量較之市場主體退出總數(shù)，只占很少一部分。據(jù)最高人民法院公開數(shù)據(jù)顯示，全國破產案件審結數(shù)2007年有4200件到2015年只有2418件，盡管近些年數(shù)量有所上升，2016年也僅受理5665件，2017年，全國法院新收企業(yè)破產申請審查、破產案件9542件；審結6257件。而2017年同期注銷企業(yè)數(shù)量是1243542家。因此，通過非破產清算程序是公司合法退出的主要途徑。公司解散后，除合并分立外，都要履行清算程序。清算組履行清算義務，相當于公司清算期間的董事會，代表公司參與各項活動。清算組對清算中公司負有受信義務，其因怠于履行職責造成公司或者債權人損失的，應當依法承擔相應的責任。清算組的職責主要包括：了結公司現(xiàn)存業(yè)務、清查公司財產、編制資產負債表和財產清單、通知和公告?zhèn)鶛嗳藗鶛嗌陥蟆鶆涨鍍敽头峙涔臼Ｓ嘭敭a。清算組發(fā)現(xiàn)公司財產不足清償債務的，應當依法向人民法院申請宣告破產。公司清算結束后，清算組應當制作清算報告，報股東會、股東大會或者人民法院確認，并報送公司登記機關，申請注銷公司登記，公告公司終止。

實踐中，很多公司在出現(xiàn)法定解散事由后不啟動清算程序；或者清算程序啟動后，由于各種障礙，如沒有財產可供清算，賬冊遺失等導致清算不能正常進行；還有很多公司登記之后，不按照規(guī)定公示年報，長期處于不經營狀態(tài)。完善公司清算制度，對于實現(xiàn)這部分異常經營企業(yè)退出市場具有重要意義。

一是完善公司清算制度暢通市場主體退出是深化供給側結構性改革的重要內容。2013年公司法修改，取消了公司的最低注冊資本要求，取消認繳期限的要求，有限責任公司取消驗資證明要求，與之配套的工商部門也取消了公司年檢要求。這些改革措施大幅度降低了企業(yè)設立門檻，激發(fā)了市場活力和社會投資熱情，市場主體數(shù)量快速增長。2013年公司法修改之后，報送年報的2015年新設法人企業(yè)296.36萬戶，2014年新設278.93萬戶，明顯高于2013年的165.90萬戶。市場經濟的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰，我國中小企業(yè)的平均壽命約為3年。多數(shù)行業(yè)生存危險期為第3年，即第3年退出的企業(yè)最多。近些年新增的市場主體，很多也都會隨著市場競爭被淘汰，必然產生大量需要退出的市場主體，完善市場主體退出制度，有利于進一步推進優(yōu)化存量、加快“僵尸企業(yè)”出清等供給側結構性改革，有利于促進市場主體優(yōu)勝劣汰，進一步推動經濟高質量發(fā)展。

二是完善公司清算制度，也是維護市場秩序，保證交易安全，優(yōu)化營商環(huán)境的需要。已經解散或者長期處于不經營狀態(tài)的公司繼續(xù)保有法人人格，可能會被利用與第三人從事交易，助長欺詐。另外，交易相對人為了確保交易安全，需要花費很大的成本來調查與自己交易的公司是否是沒有資產的空殼公司，大大提高了交易成本。如果市場中此類主體很多，可能會影響交易人對公司制度的信任，不利于正常經營活動的開展。為交易相對人創(chuàng)造一個有穩(wěn)定預期、降低欺詐風險的交易環(huán)境是優(yōu)化營商環(huán)境的應有之意。

三是完善公司清算制度是優(yōu)化市場資源配置和提高監(jiān)管效率的要求。公司作為商業(yè)活動的組織形式，其掌握重要的生產資料，如土地、廠房等，公司解散不再經營，通過清算或者破產程序對其資產進行處理，回歸市場，有利于資源的再利用。同時，公司退出市場后能夠釋放出更多可以利用的公司名稱。此外，長期未經營企業(yè)過多，不但擠占了社會資源，還增加了行政成本，導致企業(yè)數(shù)據(jù)失真，不利于政府掌握地方經濟實際情況，影響政府客觀科學決策。完善公司清算制度，便利市場主體退出，有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，并且有助于市場監(jiān)管部門合理配置和利用監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

本文以上述經營異常企業(yè)的退出為出發(fā)點，根據(jù)經營異常企業(yè)退出的制度性原因，從自愿清算程序中清算義務人及其責任的明確，強制清算程序的完善以及行政機關依職權注銷三個方面，對現(xiàn)行清算制度完善提出建議。

（一）公司法未明確啟動清算程序的主體。

1993年公司法制定時，第191條對公司清算時點和清算組人員組成作了規(guī)定。現(xiàn)行公司法第183條延續(xù)了上述規(guī)定，公司應當在解散事由出現(xiàn)之日起15日內成立清算組，開始清算。有限責任公司的清算組由股東組成，股份有限公司的清算組由董事或者股東大會確定的人員組成。第184條規(guī)定了清算組在“清算期間”行使的職權。從上述規(guī)定看，公司是啟動清算程序的主體，公司作為組織體，其活動應當由具體的自然人來行使。但是公司法僅規(guī)定了有限責任公司的股東、股份有限公司董事或者股東大會確定的人是清算組成員，并未規(guī)定其為啟動清算程序的主體。因此，我國學者在學理上區(qū)分了清算義務人和清算人。清算義務人，是指基于其與公司之間存在的特定法律關系而在公司解散時對公司負有依法組織清算義務，并在公司未及時清算給相關權利人造成損害時依法承擔相應責任的民事主體。清算人的職責僅僅是執(zhí)行清算事務。清算義務人如直接實施清算則與清算人身份重疊，但也可能不直接充任清算人而確定他人擔任清算人。比較法上并無這樣的區(qū)分，德國、日本、韓國公司法都使用清算人概念，其清算義務人和清算人合一，清算人負責啟動清算程序。

（二）公司法司法解釋二實質確立清算義務人規(guī)則及其問題。

《公司法司法解釋二》第18條在現(xiàn)行法沒有明確規(guī)定清算程序啟動主體的情況下，從實踐需要出發(fā)，將有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東規(guī)定為啟動主體。司法解釋雖然未使用清算義務人的概念，但是從不能清算情形下，上述啟動主體應承擔的法律責任角度出發(fā)，規(guī)定了所謂的清算義務人的法律責任。對于如何確定公司的清算義務人，學者普遍認為，清算義務人應當對公司負忠實義務和善管義務，對公司具有法律上的控制權力。董事基于其公司業(yè)務執(zhí)行者的地位，最適合擔任清算義務人。股東并不直接參與公司經營，而是通過股東大會來參與公司經營，因此股東不能作為清算義務人。尤其是部分有限責任公司的中小股東，僅財務投資不參與經營，且退出渠道有限，又缺乏股份有限公司的信息披露機制，更可能被大股東、董事侵害，當公司被吊銷營業(yè)執(zhí)照或者責令關閉時，如果大股東、董事惡意隱瞞，中小股東不能及時獲知公司相關信息，難以及時履行清算職責。實踐中，有限公司股東怠于履行清算義務承擔民事責任大多發(fā)生在執(zhí)行不能或“無產可破”的應破產公司中。這些有限公司的中小股東遭遇了對公司債務承擔連帶責任的“無妄之災”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于印發(fā)〈全國法院民商事審判工作會議紀要〉的通知》（法〔2019〕254號）提出，關于有限責任公司股東清算責任的認定，一些案件的處理結果不適當?shù)財U大了股東的清算責任。第14條對有限責任公司股東“怠于履行義務”進行了限定，即有限責任公司的股東在法定清算事由出現(xiàn)后，在能夠履行清算義務的情況下，故意拖延、拒絕履行清算義務，或者因過失導致無法進行清算的消極行為。股東舉證證明其已經為履行清算義務采取了積極措施，或者小股東舉證證明其既不是公司董事會或者監(jiān)事會成員，也沒有選派人員擔任該機關成員，且從未參與公司經營管理，以不構成“怠于履行義務”為由，主張其不應當對公司債務承擔連帶清償責任的，人民法院依法予以支持。至于公司控股股東和實際控制人是否是清算義務人，學理上存在爭議，其是否對公司負有誠信義務理論上也存在爭議，不參與經營的控股股東和實際控制人也不宜一概要求其作為清算義務人。

（三）公司法修改與民法典的銜接。

《民法典》第70條第2款規(guī)定，法人的董事、理事等執(zhí)行機構或者決策機構的成員為清算義務人。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。民法典在立法層面第一次確立了清算義務人，并將學界有共識的董事作為清算義務人，規(guī)定法律、行政法規(guī)可以對清算義務人另作規(guī)定，為單行法完善清算義務人規(guī)則預留了接口。民法典關于法人清算義務人的一般規(guī)定在公司法領域適用還需要進一步細化。公司法修改應當從制度層面明確啟動清算的義務主體，從理論層面看，董事作為清算義務人最為合理。但是公司依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關閉或者被撤銷的，董事很可能因為嚴重違法被處罰，其中有的實施了違法甚至犯罪行為，或被限制人身自由，已經不適合、不能履行清算義務。此種情況下，應當由股東會決議選任或者允許公司章程事先約定。至于控股股東和實際控制人，如其不直接參與公司經營管理，除了對公司履行出資義務外，并沒有其他義務，因此法律也不宜一概將其作為清算義務人。但是在特殊情況下，董事實際上已無履行清算義務的可能性，章程事先沒有約定此種情形下誰負責啟動，股東會又不做出決議由誰擔任清算義務人，控股股東和實際控制人可以被認定為清算義務人。

（四）清算義務人的法律責任。

根據(jù)民法典的規(guī)定，清算義務人僅在在未及時履行清算義務造成損害時依法承擔相應責任。清算義務人應當對因其怠于履行清算義務給債權人造成的損失承擔責任，債權人損失的范圍，應理解為因清算義務人怠于履行組織清算義務，造成公司財產減少并進而使公司財產不足以清償公司債務，從而使債權人未獲清償?shù)姆秶?。如果是由于清算義務人怠于履行組織清算義務導致公司賬簿等文件丟失，無法進行全面清算的，債權人很難舉證證明被清算公司有多少財產，亦無法證明自己的債權遭受多少損失。此時，應由清算義務人承擔證明公司財產狀況的舉證責任，如果清算義務人不能證明公司解散時的財產狀況和其行為造成公司財產損失的數(shù)額，或者公司現(xiàn)有財產下落不明，則推定公司解散時的財產足以償還公司債務，債權人未受清償?shù)膫鶛鄳斢汕逅懔x務人承擔。

從我國實踐看，公司解散后往往怠于清算，因為生意做得不好而一走了之，或者不通知債權人，擅自處理公司資產，攜款走人。即便公司進入自行清算程序，也常發(fā)生清算組發(fā)現(xiàn)資不抵債不申請破產而終止清算，公司長期處于僵尸狀態(tài)。這種情況，需要發(fā)揮債權人提請人民法院組織清算的作用。我國法律中并無強制清算概念，強制清算是英美法系的概念，是基于法院或者政府行政主管機關的命令而進行的清算，學理上將人民法院組織的清算稱為強制清算。

（一）可以提請法院組織清算的主體及其完善。

根據(jù)《公司法》第183條的規(guī)定，逾期不成立清算組進行清算的，債權人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算。人民法院應當受理申請，并及時組織清算組進行清算。公司法司法解釋二將債權人可以提起清算申請的范圍由公司逾期不成立清算組擴大到雖然成立清算組但故意拖延清算的和違法清算可能嚴重損害債權人或者股東利益兩種情形，并規(guī)定債權人不申請的，股東可以申請?！睹穹ǖ洹返?0條規(guī)定，主管機關或者利害關系人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算。民法典實施后公司法司法解釋二也作了相應修改，明確股東、董事和其他利害關系人可以提起清算申請。從比較法來看，日本公司法、韓國公司法、德國公司法以及我國臺灣地區(qū)公司法規(guī)定了利害關系人可以提起清算申請。日本公司法典第478條規(guī)定，董事（后兩種情形除外）、章程規(guī)定的人、依股東大會決議選任的人成為股份有限公司的清算人；另外法院還可以依據(jù)利害關系人、法務大臣的請求選任清算人。因此，此次公司法修改應當在總結公司法實踐經驗的基礎上，并將民法典中的一般規(guī)范細化到公司法，明確利害關系人可以提起清算申請，利害關系人的范圍應當包括公司股東、董事、監(jiān)事、高級管理人員，甚至公司的職工等利害關系人。并且允許主管機關提起清算申請。2005年公司法修訂時刪除了關于主管機關對違法公司責令關閉并組織清算的規(guī)定。實踐中，部分有行政許可公司被主管部門責令關閉、吊銷營業(yè)執(zhí)照后，公司可能股東數(shù)量較多，由公司自己組織清算很難維護債權人等利害關系人的利益，保留主管機關提起清算的權利有利于推進公司清算程序進行。特別是公眾公司股東人數(shù)眾多，公司自行清算不當容易引發(fā)群體性風險。因此，建議明確有關主管提請法院組織清算的權利。

此外，為了便利債權人等利害關系人提起清算申請，還應當完善債權人獲取解散信息的途徑。除了公司依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關閉，根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》第7條的規(guī)定，由有關主管部門公示相關處罰信息，其他解散的事由并不在公示的范圍內，雖然該條例第9條規(guī)定，企業(yè)應當在其年度報告中公示其清算狀態(tài)信息，但是如果公司出現(xiàn)解散事由并未開始清算也就無從公示清算狀態(tài)，債權人無從了解公司是否已經解散，也就不能依法提請人民法院提起清算。從比較法經驗來看，許多國家和地區(qū)公司法將解散作為登記事項。美國特拉華州公司法第275條規(guī)定，公司董事應當將公司解散證明書向登記機關備案。德國有限責任公司法第65條、股份公司法第263條規(guī)定，公司解散應當進行商事登記。韓國公司法第228條規(guī)定，除合并和破產外，公司應當在解散事由發(fā)生之日起兩周內在總公司所在地，三周內在分公司所在地進行解散登記。我國臺灣地區(qū)公司法第397條規(guī)定，公司解散不向主管機構申請解散登記的，主管機關得依職權或據(jù)利害關系人申請，廢止其登記。公司解散登記制度，能夠使登記機關掌握公司解散情況，不但為利害管理人也為有關主管機關強制注銷提供前提條件。因此，建議增加公司解散登記的規(guī)定。

(二）強制清算程序中法院的職能。

《公司法司法解釋二》第17條規(guī)定，人民法院指定的清算組在清理公司財產、編制資產負債表和財產清單時，發(fā)現(xiàn)公司財產不足清償債務的，可以與債權人協(xié)商制作有關債務清償方案。債務清償方案經全體債權人確認且不損害其他利害關系人利益的，人民法院可依清算組的申請裁定予以認可。清算組依據(jù)該清償方案清償債務后，應當向人民法院申請裁定終結清算程序。債權人對債務清償方案不予確認或者人民法院不予認可的，清算組應當依法向人民法院申請宣告破產。2009年最高人民法院印發(fā)《關于審理公司強制清算案件工作座談會紀要》，對股東和債權人在特定情況下向人民法院提起清算申請作了規(guī)定。根據(jù)這一紀要，對于尚有部分財產的強制清算企業(yè)，可以進行部分清償?shù)?，參照企業(yè)破產法的規(guī)定，對現(xiàn)有財產進行公平清償。鑒于公司強制清算與破產清算在具體程序操作上的相似性，清算組的部分違法行為參照企業(yè)破產法及其司法解釋的有關規(guī)定處理?？傮w來看，人民法院的強制清算還是定位于一種非訴案件，債權人或股東向人民法院提出的是申請，并非起訴，要解決的并非實體上的權利義務關系，而是程序啟動等程序性質上的問題，因而強制清算程序運行中人民法院享有的監(jiān)督權是有限的。人民法院主要職責是根據(jù)申請制定清算組，對清償方案予以裁定認可，并不能對公司財產和行為作出命令，對于債權人不認可清償方案的，由清算組申請破產，并無職權將強制清算轉為破產清算。

日本和我國臺灣地區(qū)公司規(guī)定的特殊清算程序值得借鑒。該程序由法院選任清算人進行清算，并對清算的執(zhí)行加以特別監(jiān)督，介于普通清算與破產清算間，法院擁有較大的監(jiān)督權。日本公司法和我國臺灣地區(qū)公司法對于特殊清算除個別主體用語不相同外，規(guī)定基本一致。根據(jù)日本公司法第510、511條等的規(guī)定，當公司清算存在明顯障礙、或者資不抵債嫌疑時，法院可以根據(jù)債權人、清算人、監(jiān)事或者股東的申請，決定啟動特別清算程序。根據(jù)日本公司法第519-572條的規(guī)定，法院可以選任監(jiān)督委會或者調查委員對清算過程進行監(jiān)督，公司部分財產處分行為需要獲得法院認可，法院可以對清算公司實施必要的財產保全措施。債權人可以召集債權人會議，清算人與債權人可以就債務處理達成的債務清償協(xié)定，協(xié)定經法院認可后，特別清算結束。第574條規(guī)定，當無法達成或者執(zhí)行協(xié)定，特別清算損害債權人利益、協(xié)定被否決，法院認為清算股份公司存在啟動破產程序原因時，應當依職權根據(jù)破產法，作出破產程序開始的決定。日本公司法第519條和我國臺灣地區(qū)民法第42條，明確規(guī)定了法院在特殊清算中的監(jiān)督職能。并規(guī)定了法院與有關主管機關的聯(lián)動機制。日本公司法規(guī)定，法院必要時可以聽取監(jiān)管公司的主管機關對特別清算的意見，并委托其調查。我國臺灣地區(qū)公司法規(guī)定，法人經主管機關撤銷許可或命令解散者，主管機關應同時通知法院。

我國強制清算相關規(guī)定的一些條款功能與特殊清算功能相近，例如允許債權人與清算組達成清償方案，并經法院裁定認可。可以借鑒相關規(guī)定，進一步明確人民法院的監(jiān)督權和采取的措施，例如，對于特定財產處分的認可權和對公司采取保全措施等。最重要的是，法院在特別清算程序中，發(fā)現(xiàn)公司具備破產條件的，可以直接依職權將其轉入破產程序，做好與破產法的銜接，也有助于推動僵尸企業(yè)除清。

實踐中，存在著大量吊銷未注銷企業(yè)，根統(tǒng)計，2012年全國注吊銷企業(yè)73.50萬戶，吊銷57萬戶，注銷16.50萬戶，吊銷占注吊銷總量的77.6%。其中，因年檢被吊銷的54.30萬戶，占吊銷總量的95.26%。在企業(yè)退出市場過程中，企業(yè)主動注銷退出市場的僅占22.4%，存在大量企業(yè)“吊而不銷”現(xiàn)象。此外，還存在長期不報年報的公司。2014年作為配套改革措施的企業(yè)信息公示暫行條例，取消年檢制度，改為企業(yè)年報，企業(yè)已經不會因為不年檢而被吊銷營業(yè)執(zhí)照。但是，2016、2017、2018年度，年報率分別為87.6%、85.1%和90.5%，連續(xù)3年未年報企業(yè)數(shù)量為76.26萬戶，占應年報企業(yè)的3.1%。根據(jù)企業(yè)信息公示條例的規(guī)定，滿1年未報年報將被納入經營異常名錄、再滿3年不報被納入嚴重違法企業(yè)名單，這部分企業(yè)將長期滯留于信息系統(tǒng)，而且會隨著時間推移越來越多。按正常流程辦理注銷登記，從作出解散決議（決定）、成立清算組、到登記機關備案、登報公告、45天后進行清算并出具清算報告、報股東會確認、再到窗口提交注銷申請，一般需要10個左右環(huán)節(jié)。對于這些不進行清算或者長期不經營的公司，仍要全面履行清算程序，耗費成本大，比較法上存在著三種簡便易行的退出模式。

（一）比較法對于經營異常公司的退出渠道

一是強制除名制度。英國和我國香港地區(qū)的除名制度規(guī)定基本一致，主要內容如下：1.公司注冊登記機關如有合理原因相信某公司并非正在運營或經營業(yè)務（主要是未報送年度報表），則可以向公司查詢其是否在運營或者經營業(yè)務，如果公司在規(guī)定時限內未回復，或者回復表示未運營或者經營業(yè)務，則可以公告，說明除非有反對理由提出，否則在公告期滿后，公司將會被從登記簿除名，公司將會被注銷。對于清算中的公司，如果注冊登記機關有合理原因相信，并無清算人正在清算或者公司清算已經處理完畢，且清算人未在規(guī)定時限內報送清算申報表，注冊登記機關也可以將公司除名。2.董事、經理以及股東的責任不因除名受影響，董事應按照規(guī)定的年限保存賬冊。3.注銷公司如果還有財產，視為無主物，歸屬于政府。4.符合一定條件的公司，在公司注銷后一定時限內，可以申請恢復列入登記簿，復名公司視為自始繼續(xù)存在，復名時名稱已經被其他公司所使用，應變更其名稱。

英國公司法第1003至1005條和我國香港地區(qū)公司法第750、751條分別對公司申請除名和撤銷公司（不含公眾公司和金融企業(yè)）登記作了規(guī)定，兩種制度功能接近。根據(jù)我國香港地區(qū)公司法的規(guī)定，撤銷公司主要是對已無運營、無資產與負債的公司提供簡單且迅速撤銷注冊公司的方法。注冊處處長收到公司撤銷注冊申請時，在憲報刊登公告，除非有反對理由提出，否則在公告后3個月內，公司注冊將會撤銷，而公司將會撤銷。董事、經理人等公司負責人及股東在法律上應負的責任不受撤銷注冊的影響，視為繼續(xù)存在。

二是強制注銷。根據(jù)德國家事事件和非訟事件程序法第393、第394條規(guī)定，對于兩類公司法院可以依職權注銷：對于沒有資產的公司，可以依職權或依金融機構或行業(yè)組織的申請注銷；通過破產程序對公司資產進行處理且沒有證據(jù)表明公司仍有資產的，應依職權注銷公司。

三是擬制解散制度。日本、韓國對于休眠公司規(guī)定了擬制解散程序。日本公司法第472條規(guī)定，法務大臣在政府公報上公告并通知歇業(yè)公司（自該股份有限公司登記的最后一日起屆滿12年的公司）應在兩個月內依法務省規(guī)定管轄其總公司所在地的登記所申報不廢止事業(yè)的意旨。歇業(yè)公司未進行申報的，在該兩個月期間屆滿視為解散。但在該期間內進行有關該歇業(yè)公司登記的除外。韓國公司法第520條之二規(guī)定，自最后登記之日起經過5年的公司在總公司所在地管轄的法院進行申告而未廢止其營業(yè)時，法院行政處長應當對公司發(fā)送通知，并在官方報紙上進行公告。以該公告日為基準最終登記之日起已經過5年的公司，自公告之日起兩個月內未根據(jù)總統(tǒng)令的規(guī)定進行申告，視為該公司在申告起屆滿解散。但是，在該期間進行登記的公司除外。視為解散的公司，在之后的3年內，可以決議存續(xù)；未存續(xù)的，該公司經過3年視為清算終結。

從比較法的規(guī)定看，登記機關（法院或者行政機關）可以依職權對以下公司不經清算而注銷：英國、我國香港地區(qū)對于沒有按規(guī)定提交年報以及未能依法進行清算的公司可以由登記機關強制除名，而對于沒有資產的公司也可以申請按照上述程序除名自愿申請除名。德國、日本、韓國都沒有年報制度，德國對于沒有資產的公司可以由法院依職權注銷；日本和韓國采用的判定標準是，一定年限內未辦理登記，主要依據(jù)是日本非公開公司董事任期最長10年、韓國董事最長任期為5年，如果在上述期限內公司沒有辦理登記，推定為沒有經營行為。

上述國家和地區(qū)對于強制退出的程序也都比較類似，雖然都沒有進行清算程序，但是都履行了對債權人保護的程序：公告或者通知公司，詢問其是否繼續(xù)經營或者由其提出異議；通知或者公告?zhèn)鶛嗳?，允許其提出異議；對于公告期間屆滿沒有反對注銷的公司，不經清算程序直接注銷公司。都規(guī)定了被注銷公司的恢復程序，被強制注銷后的一定年限內，如果公司在注銷之時并未停止營業(yè)且已消除所有注銷事由，可向登記機關申請或向法院提起訴訟，請求重新恢復公司注冊登記狀態(tài)。一旦公司恢復登記，其存續(xù)狀態(tài)視為從未中斷。但是如果其名稱已被他人使用，需要另行申請新的名稱。此外，還規(guī)定了公司董事、高級管理人員和其他成員的“持續(xù)責任”，即在公司注銷登記之后，如果公司董事、高管和其他成員仍負有尚未履行責任，則這一責任仍可被強制執(zhí)行。

（二）商事制度實踐及其發(fā)展

1.簡易注銷試點。市場監(jiān)管總局于2015年開始對于市場主體退出進行了簡易注銷試點，自2017年3月1日起，在全國范圍內實行企業(yè)簡易注銷登記改革。簡易注銷登記改革是針對領取營業(yè)執(zhí)照后未開展經營活動、申請注銷登記前未發(fā)生債權債務或已將債權債務清算完結的公司探索的一種新的注銷方式，企業(yè)通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)簡易注銷公告，無需提交清算報告，承諾其未發(fā)生債權債務或已將債權債務清償完畢，公告期滿即可注銷公司。僅2015年全國注銷企業(yè)數(shù)量達78.85萬戶，同比增長55.86%。在《商事主體登記管理條例草案征求意見稿》第42條根據(jù)試點經驗對簡易注銷可以適用的范圍、不能適用的情形以及程序作了規(guī)定，主要由公司自己申請、公示，公告期無異議的申請登記機關注銷。

2.強制注銷試點。2017年，浙江省瑞安市在全國率先探索對吊銷未注銷企業(yè)實行依職權注銷，確定被吊銷營業(yè)執(zhí)照滿5年，且無欠繳稅款、無不動產登記、無在繳社保人員和欠薪、無待執(zhí)行案件和在訴案件記錄的企業(yè)為強制注銷對象，通過催告清算、情況核查、注銷告知、決定送達四個環(huán)節(jié)，同時設置行政救濟途徑，截至2018年2月共強制注銷2301戶，效果初顯。浙江省市場監(jiān)管局在瑞安試點經驗基礎上進一步擴大試點范圍，選定了杭州余杭區(qū)、寧?？h、長興縣、嘉興秀洲區(qū)、紹興柯橋區(qū)和蘭溪市等6個縣級單位作為試點。2018年6月，市場監(jiān)管總局在江西瑞昌市、廣西南寧市、重慶渝北區(qū)開展市場主體強制退出工作試點?！渡淌轮黧w登記管理條例征求意見稿》第74條對強制退出的情形作了規(guī)定：被吊銷營業(yè)執(zhí)照或被責令關閉滿6個月未申請注銷登記或者未辦理清算組備案的；被列入嚴重違法失信名單滿3年仍未依照相關規(guī)定完成信用修復的；利用簡易注銷程序逃廢債務，被登記機關撤銷簡易注銷登記的；連續(xù)2年未依法報送年度報告，并且未申請注銷登記的個體工商戶；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。該草案第75條、第77條規(guī)定，強制退出后清算義務人承擔的組織清算義務不變，清算義務人應當申請辦理注銷登記；商事主體名稱使用不受保護。

從試點情況看，大量市場主體通過簡易注銷和強制退出程序退出，且發(fā)生糾紛的情況較少，較為平穩(wěn)。這兩項制度省去了清算程序，能夠使市場主體比較簡便退出。相較于普通注銷，簡易注銷縮短了市場主體退出周期、簡化了登記手續(xù)、降低了退出成本，提高了登記效率。

3.公司法總結試點經驗，明確強制注銷程序。針對吊銷未注銷公司開展強制注銷試點比較大的爭議是法律依據(jù)問題。《浙江省吊銷未注銷企業(yè)監(jiān)督管理暫行辦法》第8條規(guī)定其強制注銷吊銷為注銷公司的依據(jù)是《行政許可法》第70條的規(guī)定，行政許可證件依法被吊銷的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)。對于吊銷營業(yè)執(zhí)照的性質，學界已經有共識，核準登記是企業(yè)取得主體資格的程序，簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照是取得營業(yè)資格的程序。吊銷營業(yè)執(zhí)照僅僅表明公司喪失了營業(yè)資格，法人資格注銷登記后方告終止。公司法和民法總則對此也有明確規(guī)定。經營許可證被吊銷，行政機關注銷的只能是生產經營活動資格，而非法人資格。簡易注銷程序同樣存在這樣的問題，雖然無債權債務，但是根據(jù)民法典和公司法的規(guī)定，應當符合解散清算的規(guī)定才能夠終止法人人格。根據(jù)《民法典》第68條規(guī)定，法人經依法完成清算、注銷登記的，才能終止。即法人要退出市場，只有依法經過清算，并且完成注銷后，其法人資格才能滅失。因此，此次修改公司法應當總結簡易注銷和強制退出的試點經驗，并借鑒比較法上的經驗，對行政機關依職權注銷的程序、效力等作出規(guī)定，明確法律依據(jù)。

首先，明確可以適用強制注銷和自愿申請簡易注銷的情形，可以將無財產清算或者長期不經營的公司作為適用的條件。簡易注銷從其內容來看，更接近于英國法上的自愿除名，只能依市場主體主動申請，政府機構不能提出簡易注銷程序，其職權限于形式審查申請材料、受理異議申請并作出準予或不準予簡易注銷登記的決定，無法將其徹底清出市場。因此，可以借鑒英國法的規(guī)定，賦予對此種情形下的公司強制除名注銷的權力。其次，明確強制注銷和簡易注銷的程序。多數(shù)強制注銷試點地區(qū)都要求現(xiàn)場核驗，工作量較大，程序繁瑣，與強制退出的初衷不符。因此，應當明確通知公司和公告?zhèn)鶛嗳说某绦?，賦予公司和債權人充分的異議期限，保護其合法權益；此外，將完成公告作為擬制清算程序，解決民法典規(guī)定的經清算才能注銷的規(guī)定。再次，規(guī)定強制注銷的法律效果，即公司姓名不受法律保護，其他主體可以申請使用；明確相關人員的法律責任不受強制注銷影響；公司符合一定條件可以申請恢復登記。

公司清算制度應當進行全面審視、修改完善。首先需要從啟動環(huán)節(jié)，明確清算義務人及其責任，同時擴大可以申請法院進行清算的主體范圍，允許利害關系人和有關主管機關向人民法院申請清算，將解散作為登記事項，使利害關系人和有關主管機關能夠獲取公司解散信息，為申請法院清算提供條件。同時，對于成立清算組后怠于履行清算義務的或者存在清算障礙的，在有關主體提請人民法院進行清算時，賦予人民法院監(jiān)督權，允許不能清償債務情形下，公司與債務人達成清償協(xié)議，如果不能達成清償協(xié)議，且符合破產條件，由人民法院依職權宣告破產，做好公司清算與破產清算的銜接。在總結商事改革實踐基礎上，賦予行政機關強制注銷的權力，對于不按規(guī)定報送年報，無財產進行清算的公司允許市場監(jiān)管部門經過通知公司和公告?zhèn)鶛嗳顺绦颍唤浨逅阕N公司；設立恢復程序；明確強制注銷后董事和股東責任不受影響。