產(chǎn)業(yè)扶貧的中國特色與長效機制

skysun000001 2021-05-06

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在迎來中國共產(chǎn)黨成立100周年的重要時刻，我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務(wù)，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧。在精準扶貧的各項行動中，產(chǎn)業(yè)扶貧是穩(wěn)定脫貧的根本之策，對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的現(xiàn)實意義。在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的過渡銜接時期，我們亟須總結(jié)提煉產(chǎn)業(yè)扶貧的中國經(jīng)驗，建立完善產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機制，在鄉(xiāng)村振興中不斷鞏固拓展脫貧攻堅成果。

產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展歷程

從新中國成立到1978年，我國的扶貧工作主要是以發(fā)放救濟款和以工代賑的形式幫助貧困群眾解決生產(chǎn)生活困難。救濟式扶貧對于保障貧困人口的基本生活發(fā)揮了積極作用，但是無法從根本上改變貧困狀況。我國在20世紀80年代中期形成了開發(fā)式扶貧的政策框架，確立了以生產(chǎn)力發(fā)展帶動減貧的扶貧工作思路，奠定了產(chǎn)業(yè)扶貧的制度基礎(chǔ)。進入21世紀以來，產(chǎn)業(yè)扶貧的重要性和減貧成效愈加突出。2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》將產(chǎn)業(yè)扶貧列為七個專項扶貧的重要內(nèi)容之一。2015年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和2018年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》提出把發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧的主要途徑和長久之策。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，截至2019年底，全國92%的貧困戶參與了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，67%的脫貧人口主要通過產(chǎn)業(yè)帶動實現(xiàn)增收脫貧，產(chǎn)業(yè)扶貧成為脫貧攻堅“五個一批”中涉及面最廣、帶動人口最多的脫貧方式。

黨的十八大以來，隨著精準扶貧戰(zhàn)略的深入實施，產(chǎn)業(yè)扶貧在扶貧的廣度、深度和精度方面不斷完善。首先，產(chǎn)業(yè)類型涵蓋更廣。扶貧產(chǎn)業(yè)涵蓋了一二三產(chǎn)各個門類，并涌現(xiàn)出多種具有帶貧效果的新興業(yè)態(tài)，如休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游以及依托貧困地區(qū)自然資源開發(fā)形成的光伏等資源密集型產(chǎn)業(yè)。其次，產(chǎn)業(yè)鏈條拓展更深。產(chǎn)業(yè)扶貧強調(diào)三產(chǎn)融合的全鏈條發(fā)展，在產(chǎn)中環(huán)節(jié)提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)和社會化服務(wù)，在產(chǎn)后環(huán)節(jié)建設(shè)生產(chǎn)加工基地，并通過電商扶貧、消費扶貧等多種方式拓展市場渠道。再次，產(chǎn)業(yè)瞄準對象更精準。在鞏固區(qū)域式經(jīng)濟開發(fā)的同時，產(chǎn)業(yè)扶貧更強調(diào)貧困戶精準受益。一些貧困縣和有條件的貧困村均發(fā)展形成了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)基地，有勞動能力和意愿的貧困群眾廣泛參與了產(chǎn)業(yè)扶貧項目。最后，產(chǎn)業(yè)組織體系更完善。在支持貧困人口自我發(fā)展的同時，產(chǎn)業(yè)扶貧強調(diào)完善龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶聯(lián)動發(fā)展的利益聯(lián)結(jié)機制，以股份合作、訂單幫扶、生產(chǎn)托管等多種形式帶動貧困人口發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)扶貧的中國特色

產(chǎn)業(yè)扶貧是中國特色社會主義制度的重要創(chuàng)新，是中國特色反貧困理論的重要成果。從我國反貧困歷程來看，產(chǎn)業(yè)扶貧可分為廣義的產(chǎn)業(yè)扶貧和狹義的產(chǎn)業(yè)扶貧。廣義的產(chǎn)業(yè)扶貧是指通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生減貧效果，這正是我國改革開放以來在市場機制作用下通過經(jīng)濟增長實現(xiàn)減貧的長期實踐。然而，經(jīng)過40多年的發(fā)展，脫貧攻堅階段的很多貧困治理對象是無法在市場經(jīng)濟中脫貧的貧困群體。這就需要政府對市場機制進行一定的干預(yù)和矯正，使貧困人口能夠參與市場經(jīng)濟并從中獲益。因此，狹義的產(chǎn)業(yè)扶貧是一種組織和制度安排，是通過政府對市場的干預(yù)作用，在產(chǎn)業(yè)組織主體和貧困人口之間建立起利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，將貧困人口融入產(chǎn)業(yè)化過程和產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)當中。

從操作層面來看，產(chǎn)業(yè)扶貧包含兩個重要維度：一是發(fā)展、完善、鞏固和提升產(chǎn)業(yè)，促進貧困地區(qū)的整體性經(jīng)濟發(fā)展；二是通過制度設(shè)計，將貧困人口融入產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場紅利精準瞄準貧困群體。前者促進區(qū)域性發(fā)展，對貧困人口具有間接益貧效果；后者帶動貧困人口參與，具有直接益貧效果。

一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧瞄準貧困人口脫貧。中國特色的產(chǎn)業(yè)扶貧致力于通過政府的政策干預(yù)和制度杠桿對市場主體進行調(diào)控，以實現(xiàn)共享發(fā)展的目標。它是政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會性規(guī)制，是對市場主體社會責任的制度化要求。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧本身難以僅僅用收益—成本的效率機制進行評價，而需要置于中國特色的減貧理論和制度創(chuàng)新中進行理解。另一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧注重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。中國特色的產(chǎn)業(yè)扶貧是國家發(fā)展或一個地區(qū)經(jīng)濟社會整體發(fā)展的不可或缺的有機組成部分，充分體現(xiàn)了以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的整體性目標。它不是僅僅針對貧困戶發(fā)展由他們自己經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，而是通過制度和政策設(shè)計，使產(chǎn)業(yè)在運行和發(fā)展過程中產(chǎn)生帶貧益貧的效果。因此，需要從經(jīng)濟和社會相結(jié)合、貧困人口脫貧與區(qū)域綜合發(fā)展相結(jié)合的整體性角度理解產(chǎn)業(yè)扶貧。

產(chǎn)業(yè)扶貧的實踐經(jīng)驗

在脫貧攻堅的實際工作中，產(chǎn)業(yè)扶貧要解決的兩個關(guān)鍵問題是：產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展、貧困人口如何參與和受益，也就是產(chǎn)業(yè)扶貧的組織模式和貧困人口的參與形式。針對這兩個問題，各地涌現(xiàn)出了大量的行動創(chuàng)新，形成了產(chǎn)業(yè)扶貧的重要經(jīng)驗。這些實踐經(jīng)驗既強化了脫貧增收效果，創(chuàng)新了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織體系，也為鄉(xiāng)村振興過程中產(chǎn)業(yè)興旺的組織實施提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。

產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式的形成，是脫貧攻堅戰(zhàn)與不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌結(jié)合的結(jié)果。各地結(jié)合貧困戶特征、產(chǎn)業(yè)類型和市場結(jié)構(gòu)等因素，因地制宜發(fā)展形成了四種主要的產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式：現(xiàn)代企業(yè)驅(qū)動型、中介組織聯(lián)動型、農(nóng)戶自主經(jīng)營型和資產(chǎn)收益分配型。在各地扶貧實踐中，這四種組織模式往往共存共生，形成多維度緊密聯(lián)結(jié)貧困群體的產(chǎn)業(yè)扶貧組織體系，具有顯著的減貧效果。一是在個體層面，緊密的利益聯(lián)結(jié)機制有效保障了貧困戶脫貧增收，多元組織模式有助于全面吸納貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是在社區(qū)層面，產(chǎn)業(yè)扶貧重視貧困村集體經(jīng)濟的建立和鞏固，推動了村級集體經(jīng)濟組織的發(fā)展，提高了村級公共服務(wù)供給水平。三是在地區(qū)層面，產(chǎn)業(yè)扶貧通過改善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進一二三產(chǎn)融合發(fā)展，有效帶動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?？梢姡a(chǎn)業(yè)扶貧針對貧困人口的不同類型和特征，以多種形式實現(xiàn)了貧困人口的全納參與。從實質(zhì)來看，各地貧困人口參與扶貧產(chǎn)業(yè)主要有三種形式：其一，貧困人口變主體，即通過技術(shù)和資金支持、能力建設(shè)、組織帶動等方式，將貧困人口塑造成市場經(jīng)濟中的經(jīng)營主體。其二，貧困人口變產(chǎn)業(yè)工人，即以就業(yè)吸納的形式將貧困人口轉(zhuǎn)型成為產(chǎn)業(yè)工人。其三，貧困人口變股東，即貧困人口以土地入股、扶貧資金入股等形式獲得資產(chǎn)收益分配。

產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機制

建立可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)扶貧長效機制，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果具有重要意義。各地產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展階段不同，深度貧困地區(qū)和西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧起步較晚、基礎(chǔ)較為薄弱，但不同地區(qū)都在探索產(chǎn)業(yè)扶貧長效機制的實踐路徑。這些實踐探索包括：一是鞏固產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機制，二是夯實農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力提升機制，三是健全產(chǎn)業(yè)扶貧風險防范與監(jiān)測機制，四是探索產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)興旺的有效銜接機制。

2021年中央一號文件提出，在脫貧攻堅目標任務(wù)完成后要持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，持續(xù)加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，接續(xù)推進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興。在脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡銜接階段，需要從三個方面鞏固完善產(chǎn)業(yè)扶貧，發(fā)揮“有效市場”“有為政府”和“有機社會”在鄉(xiāng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中的積極作用。其一，在市場機制方面，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展適合低收入人口參與的多元鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。應(yīng)利用鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的市場機遇，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展多元多態(tài)、適合低收入人口參與的“小而美”的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，充分吸納不同類型的鄉(xiāng)村人口，使鄉(xiāng)村呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的格局。其二，在行政機制方面，優(yōu)化制度環(huán)境，完善市場主體支持保障體系。應(yīng)著力完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，在社會化服務(wù)體系建設(shè)、鄉(xiāng)村人才隊伍培育、區(qū)域公共品牌建設(shè)等方面拓展更多公共服務(wù)，以公共服務(wù)供給和制度創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)長效發(fā)展。其三，在社會機制方面，加強農(nóng)村基層組織建設(shè)和社會建設(shè)，增強低收入人口的社會聯(lián)結(jié)。應(yīng)通過多元的社會治理創(chuàng)新加強農(nóng)村社會建設(shè)，消除低收入人口參與經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素，提升他們在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的獲得感和參與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。

（作者系中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院院長、教授；中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授）

編輯：黃琲