長期以來，清理“僵尸主體”一直是市場監(jiān)管部門的工作重點，而對于農(nóng)村地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，清理“僵尸個體工商戶”就顯得更為重要。以北京市延慶區(qū)市場監(jiān)管局為例，自2017年以來，該局按照原工商總局《關(guān)于清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作有關(guān)問題的通知》要求，對轄區(qū)連續(xù)兩年未年報且查無下落的個體工商戶依法進行清理整治，四年來共清吊虛戶個體7200余戶，占轄區(qū)個體總量的21%，達到了夯實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、擠壓虛數(shù)水分、凈化市場環(huán)境的目的。在清吊過程中，筆者還發(fā)現(xiàn)一些個體工商戶雖然不經(jīng)營卻堅持年報，因不符合“連續(xù)兩年未年報”的條件，他們成了當前清吊政策的“網(wǎng)外之魚”。筆者通過深入調(diào)查，分析歸列出其不經(jīng)營只年報的原因，并提出建議措施，以尋求破解之道。

（一）本人想保留營業(yè)執(zhí)照 

獲取各種補償補貼的需要。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，延慶區(qū)啟動多處棚戶區(qū)改造項目。一些房屋所有權(quán)者受利益驅(qū)動，在拆遷前突擊辦理營業(yè)執(zhí)照，卻不從事經(jīng)營活動，并為確保營業(yè)執(zhí)照合法有效，他們會按時年報，在未拿到拆遷補償前輕易不會注銷執(zhí)照；還有一些個體工商戶開始正常經(jīng)營，但因政府或其他單位租用了其經(jīng)營場所，此后就不再經(jīng)營，但要保留好執(zhí)照作為收取補償?shù)膽{證；疫情期間，個別人也通過辦理個體執(zhí)照（多數(shù)不經(jīng)營）的方式，領(lǐng)取政府在社保、房租等方面給予的補貼和政策福利。

取得“關(guān)聯(lián)政策”的需要。政府相關(guān)部門的政策與營業(yè)執(zhí)照相關(guān)聯(lián)。如外來務(wù)工人員子女申請在京上學、隨軍家屬享受再就業(yè)優(yōu)惠、辦理貸款等情況均可通過辦理營業(yè)執(zhí)照途徑來獲??；商事制度改革后，市場準入更加便捷且不需任何費用，于是上述有需求人員隨便租間房，與房東簽個只辦照不經(jīng)營的協(xié)議，就能辦理個體營業(yè)執(zhí)照。同時，為確保子女持續(xù)上學和其他既得利益穩(wěn)定，他們一般不會注銷執(zhí)照，而且堅持定期年報、定期換照，使得執(zhí)照長期閑置。

保留限制登記項目的需要。2014年10月，國務(wù)院《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》，對“加工”、“養(yǎng)殖”等項目進行限制登記。如鋁合金加工，2014年前為許可項目，之后就對其進行限制登記；《北京市關(guān)于進一步支持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級加強業(yè)態(tài)調(diào)整促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變工作意見》規(guī)定，2011年11月以后禁止住宅樓房辦理個體營業(yè)執(zhí)照，而以前辦理的仍然能夠使用。因此，持有上述兩種執(zhí)照的個體經(jīng)營者，不會輕易注銷營業(yè)執(zhí)照，即使不經(jīng)營也會千方百計地保留，以備將來之需。 

（二）本人想注銷但程序復雜

個體經(jīng)營者死亡后的注銷過程復雜。依據(jù)《個體工商戶條例》“個體工商戶變更經(jīng)營者的，應(yīng)當在辦理注銷登記后由新的經(jīng)營者重新申請辦理注冊登記”之規(guī)定，個體經(jīng)營者死亡后，由其法定繼承人作為申請人辦理注銷登記；注銷時，需提供死亡證明和經(jīng)營者與作為申請人的法定繼承關(guān)系的相關(guān)法律文書。因此，如果經(jīng)營者生前沒有債權(quán)債務(wù)，其家人通常會將營業(yè)執(zhí)照束之高閣。

注銷2012年以后的執(zhí)照需先完稅。依據(jù)北京市《關(guān)于依法辦理注銷登記嚴格規(guī)范市場主體退出程序》規(guī)定，2012年1月20日以后辦理的個體工商戶執(zhí)照，注銷時需先出具完稅證明。對于未辦理稅務(wù)登記證的個體工商戶，注銷時需先補辦稅務(wù)登記，有的甚至還需補交一定稅費。當事人就會認為：放任營業(yè)執(zhí)照什么都不用做，且沒有任何損失；相反注銷執(zhí)照不僅手續(xù)繁瑣，還需支付費用，因此，不如放棄注銷，只要定期年報就可“萬事大吉”了。

目前未實現(xiàn)異地注銷功能。有些來京創(chuàng)業(yè)務(wù)工人員，在辦理營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動一段時間后，因經(jīng)營不善或因其他原因不再經(jīng)營，且在未辦理營業(yè)執(zhí)照注銷登記的情況下離開北京。因目前還未實現(xiàn)異地注銷功能，上述“持照人”只能返回辦照屬地才能完成注銷登記，先不說往返路途遠等困難，僅就高額的交通費用來說，他們輕易是不會花費的，從而成為“僵尸主體”；在基層監(jiān)管干部的“宣傳引導”和“年報催報”下，他們只能通過“按時年報”的方式進行應(yīng)對。

（三）依法吊銷取證難度較大

清吊“僵尸個體工商戶”的法律依據(jù)是《個體工商戶條例》“個體工商戶登記事項變更，未辦理變更登記情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照”，其中“登記事項變更”的主要證據(jù)是“未在經(jīng)營場所從事經(jīng)營活動”，而“兩年以上未年報”是對“未從事經(jīng)營活動”的進一步佐證。如果沒有“兩年以上未年報”證據(jù)相印證，“未在經(jīng)營場所從事經(jīng)營活動”的違法事實不好認定。比如，現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)一個體經(jīng)營者除了營業(yè)執(zhí)照外，沒有開展經(jīng)營活動的相關(guān)設(shè)施，但該經(jīng)營者稱其只在網(wǎng)上開展經(jīng)營活動，且按時年報?？梢?，對于只年報不經(jīng)營的個體工商戶，在進行清理吊銷時取證難度較大。

（四）依職權(quán)注銷風險較大

雖然目前多個省市都在嘗試推行個體工商戶依職權(quán)簡易注銷，但在現(xiàn)有法制框架內(nèi)，簡易注銷突破現(xiàn)行法律，難以全面有效推進，一旦發(fā)生利害關(guān)系人以利益受損為由的投訴、復議、起訴，法院很可能會以登記機關(guān)違反法律規(guī)定為由判決其敗訴，并要求市場監(jiān)管部門承擔相應(yīng)責任。

（五）部門間協(xié)作不夠暢通

《個體工商戶條例》規(guī)定“個體工商戶未辦理稅務(wù)登記的，由稅務(wù)機關(guān)責令限期改正；逾期未改正的，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)提請，由登記機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照”，但從清吊統(tǒng)計數(shù)據(jù)結(jié)果看，由稅務(wù)部門提請吊銷的占比微乎其微；另外，個體經(jīng)營者死亡后營業(yè)執(zhí)照處置難的情況，反映出市場監(jiān)管部門與公安、民政、法院等部門在數(shù)據(jù)共享、溝通協(xié)作等方面存在孤立獨立，缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動等深層次問題。

（六）考核機制設(shè)置不合理

考核方向決定工作導向。商事制度改革，使得考核風向轉(zhuǎn)為“寬進嚴管”。在登記層面，自上而下重視“準入便利快捷”，而對于“主體退出”，因關(guān)注度不夠，相關(guān)制度跟進不到位；監(jiān)管層面，因重點考核企業(yè)清戶和年報率，對個體虛戶重視程度不夠，因此缺乏相關(guān)應(yīng)對舉措和整治動力。

（一）完善法規(guī)政策，限制個體虛戶增量

取消政策關(guān)聯(lián)，嚴格審核出證，嚴把準入關(guān)口，堵塞源頭漏洞。

從屬地政府層面：建議教委、社保等部門取消與營業(yè)執(zhí)照“政策關(guān)聯(lián)”，讓外來務(wù)工子女上學、隨軍安置、社保、貸款等制度政策相關(guān)許可與辦理營業(yè)執(zhí)照“脫鉤”，如確需辦理的，要加大審核力度，切實做到既然辦照，就一定經(jīng)營；對于將農(nóng)村住宅用房作為經(jīng)營場所的，要建立街鄉(xiāng)鎮(zhèn)與轄區(qū)市場監(jiān)管部門對接制度，特別是待拆遷地區(qū)，要嚴格審查，從嚴把關(guān)；建立溯源追責制度，嚴厲打擊借個體登記之名騙取國家補償補助等不法行為，有效遏制非營業(yè)性登記行為。

從市場準入層面：基層市場監(jiān)管部門要了解掌握轄區(qū)區(qū)域規(guī)劃，明確待拆遷地區(qū)和非拆遷地區(qū)；對于拆遷地區(qū)的，要完善現(xiàn)場核查機制，對注冊地址、經(jīng)營項目等進行實地核查，必要時可與產(chǎn)權(quán)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負責人進行核實查證，在確認經(jīng)營場所和從事經(jīng)營活動真實合法后，方可登記注冊。

此外，借鑒深圳特區(qū)商事登記模式，實施個體工商戶自愿登記制度，對于自然人從事無需許可的經(jīng)營活動，無需辦理營業(yè)執(zhí)照，在直接辦理稅務(wù)登記后即可開展經(jīng)營活動。從源頭減少個體虛戶的增量。

（二）健全制度機制，清理個體虛戶存量

在限制個體虛戶增量的同時，還要對現(xiàn)有個體虛戶進行清理，減少個體虛戶存量。

引導依法注銷。依據(jù)《個體工商戶條例》關(guān)于“不從事經(jīng)營活動應(yīng)辦理注銷登記”之規(guī)定，加大宣傳力度，引導其依法注銷；向個體工商戶宣傳吊銷不等同于注銷，注銷是一種自覺的合法行為，而吊銷則是一種比較嚴重的行政處罰。

加強立法保障。修改現(xiàn)行法律法規(guī)，明確簡易注銷的審查內(nèi)容、審查職責和后續(xù)監(jiān)管與補救措施；運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、“云平臺”等信息技術(shù)，搭建注銷網(wǎng)絡(luò)平臺，實施一網(wǎng)通辦，實現(xiàn)異地注銷，優(yōu)化簡化注銷流程，暢通市場主體退出渠道。

完善考核機制。堅持以社會效益為導向，科學設(shè)置考核指標。加大對注銷、吊銷、撤銷等清理“僵尸主體”的考核力度，健全完善相關(guān)制度機制；從國家層面加強對“由稅務(wù)部門提請吊銷”的考核力度，進一步拓寬清吊虛戶的途徑。

推行真實年報。堅持真實年報、杜絕虛假年報。個別市場監(jiān)管部門急功近利、片面追求年報率，存在代替年報等虛假年報問題，此舉雖然提高了當年年報率，但從長遠看不僅增加了虛戶數(shù)量，而且破壞了對其清戶吊銷的條件。

實施信用懲戒。建立自然人信用平臺，完善信用聯(lián)合懲戒機制，將個體工商戶有照不經(jīng)營的行為納入個人失信記錄；加大信用聯(lián)合懲戒力度，實現(xiàn)“一處失信，處處受限”，督促“持照人”主動注銷不經(jīng)營的個體執(zhí)照。

作者系北京市延慶區(qū)市場監(jiān)管局 宋德興 張 雷