預(yù)算績效管理還處于啟動階段，但我們需要重視預(yù)算績效評級結(jié)果的應(yīng)用。否則預(yù)算績效管理很快會流于形式。

近日，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)了《衛(wèi)生健康領(lǐng)域全面實施預(yù)算績效管理實施方案》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2021〕14號）（以下簡稱《實施方案》），為配合《實施方案》落地，還同時頒發(fā)了《中央對地方衛(wèi)生健康轉(zhuǎn)移支付項目預(yù)算績效管理暫行辦法》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2021〕15號），并修訂完善了《國家衛(wèi)生健康委部門預(yù)算績效管理暫行辦法》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2021〕16號）。

以上三個文件是為貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》和財政部相關(guān)文件精神，在衛(wèi)生健康行業(yè)全面實施預(yù)算績效管理構(gòu)建的方案框架，為衛(wèi)生健康領(lǐng)域提高預(yù)算績效管理水平提供了扎實的政策依據(jù)和體系。但我們也需要清醒認識到，由于預(yù)算績效管理對衛(wèi)生健康領(lǐng)域還是一個比較新的詞匯，在認識上和實踐操作中依然存在不少困惑，會影響預(yù)算績效管理政策有序推進，建議從制度上、評價方式和方法上，以及評價結(jié)果使用上著力改善，進一步構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，切實做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。

一、文件背景

1. 預(yù)算績效管理的來源

黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”。黨的十七屆二中、五中全會提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”“完善政府績效評估制度”。預(yù)算績效管理的標志性節(jié)點是2017年，十九大報告中明確提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，把績效管理提到前所未有的高度。2018年，《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，明確加強對支出績效和政策目標落實情況的監(jiān)督，推動建立健全預(yù)算績效管理機制。在2018年的《政府工作報告》也明確提出，全面實施績效管理，使財政資金“花得其所，用得安全”。

2.預(yù)算績效管理是健康中國建設(shè)的需要

預(yù)算績效管理覆蓋公共資金使用的各個領(lǐng)域，是確保公共資金使用效率，提升發(fā)展質(zhì)量的重要舉措，有助于推進高質(zhì)量發(fā)展。2012年以來，我國財政收入增長明顯放緩，在財政支出剛性下，收支缺口越來越大。據(jù)此，國家指出，我國經(jīng)濟由高速增長階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段。《健康中國2030規(guī)劃綱要》明確要求，推動健康服務(wù)從規(guī)模擴張的粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量效益提升的綠色集約式發(fā)展。公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展更是健康中國建設(shè)的重中之重。在公共資金投入使用上，也需要體現(xiàn)效率和質(zhì)量，保證公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展能夠良性運轉(zhuǎn)。

二、文件內(nèi)容

《實施方案》對預(yù)算績效管理工作從范圍目標、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工、制度體系、工作要求等方面提出要求。主要內(nèi)容如下：

（一）明確實施范圍和工作目標。實施范圍包括全國各級衛(wèi)生健康、中醫(yī)藥行政部門及所屬（管）預(yù)算單位，以及使用衛(wèi)生健康預(yù)算資金的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，資金覆蓋各類衛(wèi)生健康預(yù)算資金。明確提出到2022年底，全國各級衛(wèi)生健康行政部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

（二）加強組織建設(shè)。各級各部門應(yīng)建立和明確本級、本單位預(yù)算績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機制，實行國家總體部署、地方分級負責(zé)、單位（各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)）是績效責(zé)任主體的管理機制。

（三）完善管理制度體系。分級分類制定全面實施預(yù)算績效管理的實施細則，明確責(zé)任分工、工作流程、工作方法和結(jié)果應(yīng)用等要求，建立分級、分項、分專業(yè)領(lǐng)域衛(wèi)生健康預(yù)算績效指標體系、績效標準和操作規(guī)范，健全績效指標體系。

《中央對地方衛(wèi)生健康轉(zhuǎn)移支付項目預(yù)算績效管理暫行辦法》和《國家衛(wèi)生健康委部門預(yù)算績效管理暫行辦法》兩個文件作為《實施方案》配套文件，具體闡述了在轉(zhuǎn)移支付項目預(yù)算和部門預(yù)算方面的具體規(guī)定，這里不再詳細表述。

三、實施難點

長期以來，在我們的預(yù)算管理體系中，只有預(yù)算沒有績效考核。預(yù)算績效管理工作近幾年才得到重視，從2011年起步，2013年設(shè)置共性評價指標體系，到2016年要求項目支出全面開展評價，較多單位還沒有真正開始財政支出績效評價工作，經(jīng)驗、做法還在逐步積累探索。尤其對于衛(wèi)生健康領(lǐng)域，更是新生事物，必定存在許多問題和困惑。

1.思想認識還不夠統(tǒng)一

由于對預(yù)算績效管理的認識還不到位，導(dǎo)致制度建設(shè)相對滯后，試點范圍較小，地區(qū)發(fā)展不平衡，與黨中央國務(wù)院加強預(yù)算績效管理的要求還有一定的差距。尚未建立全過程預(yù)算績效管理機制，財政資金浪費現(xiàn)象嚴重，成為公眾詬病的焦點。較多單位存在“重預(yù)算，輕績效”“重申報，輕執(zhí)行”“重決算，輕自評”的現(xiàn)象。由于預(yù)算績效管理考核力度不如預(yù)算執(zhí)行節(jié)點考核力度大，預(yù)算績效管理深入程度較多靠單位自覺管理。現(xiàn)階段預(yù)算績效管理工作主要是各單位財務(wù)部門承擔(dān)，預(yù)算績效管理效果往往取決于財務(wù)部門管理能力以及業(yè)財融合程度。

2.預(yù)算績效評價不夠科學(xué)

預(yù)算績效管理的核心是績效評價，而考核指標是績效評價的關(guān)鍵。目前指標體系不能全面反映事業(yè)單位履職任務(wù)完成情況和經(jīng)費保障情況。這一方面可能是績效指標和預(yù)算兩張皮導(dǎo)致的；另一方面，可能是因為現(xiàn)階段預(yù)算績效管理還主要處于事后控制，需要加強事前控制予以改進；三是財政部門關(guān)于預(yù)算管理的制度體系還不夠完整，缺少科學(xué)評價績效完成情況等指導(dǎo)性意見和科學(xué)衡量方法。對指標體系的構(gòu)建，關(guān)鍵還是要基層人員認識到績效考核的內(nèi)涵。但目前對現(xiàn)有政策學(xué)習(xí)培訓(xùn)不足，較多人員不理解績效指標含義和編制方法。

3.預(yù)算績效評價結(jié)果利用不充分

考核結(jié)果應(yīng)用是績效考核是否有效的關(guān)鍵。從目前預(yù)算管理過程看，預(yù)算編制和績效目標申報已實現(xiàn)同步，但對預(yù)算批復(fù)和績效目標的部門分解同步落實、預(yù)算執(zhí)行和績效執(zhí)行同步監(jiān)控這項工作上，還缺少具體要求。由于對預(yù)算績效結(jié)果的利用程度較弱，導(dǎo)致單位績效自評多停留在淺層次的量化指標評價上，績效指標是否全面體現(xiàn)事業(yè)單位履職任務(wù)、績效指標是否合理難以評價清楚；聘請第三方評價機構(gòu)由于缺少評價規(guī)范且不了解單位業(yè)務(wù)，使得評價流于形式。

4.事業(yè)單位類型多導(dǎo)致評價體系復(fù)雜

一個客觀存在的難點在于，衛(wèi)生健康事業(yè)單位類型較多、地域廣，各有特色。按行業(yè)分有醫(yī)院、科研單位、衛(wèi)生計生單位、高效、按事業(yè)單位管理的社會團體。按性質(zhì)分有行政類、公益一類、公益二類、生產(chǎn)經(jīng)營類。專業(yè)領(lǐng)域不同，職能任務(wù)千差萬別，相應(yīng)績效指標會大相徑庭，預(yù)算管理工作量和難度會比較大。

四、措施建議

我們認為還是要深刻理解預(yù)算績效管理的用意和內(nèi)涵，在制度建設(shè)、評價方式，評價方法和結(jié)果應(yīng)用上進一步加強。

1.預(yù)算績效制度建設(shè)方面

我們認為在《實施方案》全面指導(dǎo)基礎(chǔ)上，在部門預(yù)算資金和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績效管理上都做了非常明確的規(guī)定，制度體系在逐步完善。但在執(zhí)行時候，要將預(yù)算績效管理工作和高質(zhì)量緊密聯(lián)系，要理解什么是高質(zhì)量和高質(zhì)量的多個層面，再細化到預(yù)算績效管理的高質(zhì)量的具體操作上，在制度建設(shè)上體現(xiàn)有利于推動健康中國建設(shè)的整體性推進和公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)性調(diào)整的目標。配套出臺第三方績效評價辦法，發(fā)揮第三方績效評價的客觀性、公正性和專業(yè)性。

2.預(yù)算績效評價方式方面

盡管強調(diào)了事前、事中和事后評價體系，但是對于重點項目是否可以創(chuàng)新監(jiān)控方式，更好體現(xiàn)體系建設(shè)的全方位、全過程、全覆蓋。比如對某些重大項目實行雙監(jiān)控制度，可以采取評估對象自行申報、重點抽憑和第三方評估相結(jié)合的方式。還有就是將承擔(dān)重大項目的預(yù)算單位以及重點項目同時納入績效評價范圍，加強預(yù)算績效評價的全面性。

3.預(yù)算績效評價方法方面

采用更多信息技術(shù)，對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行深入挖掘，與財務(wù)數(shù)據(jù)相結(jié)合，采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，形成更有效的預(yù)算績效結(jié)論。在2018年啟動的三級公立醫(yī)院績效考核工作，已經(jīng)證明了有這個能力和經(jīng)驗完成這項任務(wù)。但這需要采取比較科學(xué)的衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)評價方法，對投入和產(chǎn)出指標之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系有非常扎實的科學(xué)證據(jù)。

4.預(yù)算績效評價結(jié)果方面

預(yù)算績效管理還處于啟動階段，但我們需要重視預(yù)算績效評級結(jié)果的應(yīng)用。否則預(yù)算績效管理很快會流于形式。我們認為，預(yù)算績效管理通過對部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付進行定性和定量評價的結(jié)果，可用在三個方面：一是評價政策是否得到有效落實，二是預(yù)算對象是否有效履職，三是公共財政資源是否有效配置。通過評價結(jié)果的應(yīng)用以及科學(xué)分析，可以提高財政資金有效配置。因為通過評價結(jié)果有效應(yīng)用，預(yù)算管理就不會僅僅局限在預(yù)算資金使用的“好”和“壞”上，更是會將結(jié)果作為考核政策落實，完善政策制訂、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和預(yù)算安排的重要依據(jù)，推動公共財政資源更有效的配置。

公立醫(yī)院全面進入高質(zhì)量發(fā)展階段

醫(yī)院運營管理部應(yīng)該如何發(fā)揮作用推動改革進程？