行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部指導(dǎo)文件能不能起訴？對這類案件的起訴是不是屬于法院的受案范圍？董國女律師通過案例來跟大家探討這類問題，下面我們先來看一下案例：

安徽某建設(shè)監(jiān)理公司與湖北某市行政主體有關(guān)行政批復(fù)的案件。具體案情是這樣的：2014年9月，市某天然氣公司管道工程外包方湖北某管道工程公司施工人員在實(shí)施天然氣管道入口安裝的過程之中，發(fā)生了事故，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》以及《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，市行政主體批準(zhǔn)成立了由該市公安、監(jiān)察、質(zhì)監(jiān)局等單位參加的天然氣事故調(diào)查組，經(jīng)過調(diào)查作出調(diào)查報(bào)告。

調(diào)查報(bào)告內(nèi)容涉及到對某建設(shè)監(jiān)理公司的責(zé)任認(rèn)定以及處理建議，即認(rèn)定該公司在施工現(xiàn)場存在安全監(jiān)管的缺失，對事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，建議市安監(jiān)部門對該公司予以行政處罰。市主管部門對上述調(diào)查報(bào)告以62號(hào)文進(jìn)行了批復(fù)，同意了調(diào)查組的調(diào)查意見以及責(zé)任的分析和處理意見。于是，在2014年的12月，市安監(jiān)部門根據(jù)62號(hào)批復(fù)，對該建設(shè)監(jiān)理公司進(jìn)行了行政處罰。

之后，該建設(shè)監(jiān)理公司對行政處罰提起了復(fù)議。在復(fù)議過程中發(fā)現(xiàn)了本案所涉及的62號(hào)批復(fù)，即對調(diào)查報(bào)告的批復(fù)。之后，向法院對批復(fù)提起了相關(guān)的訴訟，在審理過程之中，一審法院認(rèn)為，市主管部門于2014年10月作出的62號(hào)批復(fù)是上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行政指導(dǎo)性公文，沒有向某建設(shè)監(jiān)理公司直接送達(dá)，屬于內(nèi)部文件，不具有強(qiáng)制效力，因此，認(rèn)為本案不屬于法院的受案范圍，駁回了該公司關(guān)于62號(hào)文的起訴。

湖北省高院同意了一審法院62號(hào)文屬于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的內(nèi)部指導(dǎo)行為，沒有向某建設(shè)監(jiān)理公司送達(dá)不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的這種意見。根據(jù)最高院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋，依然認(rèn)為不屬于行政訴訟的受案范圍，維持了一審的裁定。該建設(shè)監(jiān)理公司不服，又對本案提起了再審，在再審過程中，提出62號(hào)批復(fù)所批準(zhǔn)的調(diào)查報(bào)告關(guān)于責(zé)任的部分就是行政處罰決定，關(guān)于責(zé)任的部分，依據(jù)的是62號(hào)批復(fù)，這個(gè)行政處罰并沒有對責(zé)任認(rèn)定這方面獨(dú)立進(jìn)行相關(guān)的責(zé)任認(rèn)定，所以認(rèn)為對其權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。

最高院對一、二審法庭查明的事實(shí)進(jìn)行了認(rèn)定，但是有提出這樣一個(gè)觀點(diǎn)：判斷這種內(nèi)部行政行為是否可訴，根本上取決于是對相對人，對個(gè)人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響，即使是一個(gè)內(nèi)部的行為，如果這個(gè)行為它具有了外化的效力，它雖然沒有直接送達(dá)，但是相關(guān)的規(guī)定對行政相對人的合法的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生一定的影響，產(chǎn)生了不利的影響，在這種情況下，即使這種行政行為是內(nèi)部的，也進(jìn)行了外化，也可以進(jìn)行訴訟。

眾所周知，很多行政行為雖然主管部門作出的，但是不屬于法院的受案范圍。行政行為到底是不是法院的受案范圍主要是由具體行政行為的四大要素決定的，但是從目前來講，屬不屬于法院受案范圍主要的考慮的是對行政相對人的實(shí)際的權(quán)利義務(wù)有沒有造成影響，有沒有權(quán)利義務(wù)上的利害關(guān)系。這是眾多案件不予受理的一個(gè)重要的參考依據(jù)。

具體行政行為有四個(gè)要素：

1、主體要素，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為；

2、成立要素，行使行政權(quán)力所為的單方行為；

3、對象要素，對特定的公民、法人或者其他組織作出的；

4、內(nèi)容要素，作出有關(guān)特定公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)的行為。

本案當(dāng)中，一審中級(jí)法院和二審省院都認(rèn)為本案不屬于法院受案范圍，但是最高院撤銷了一二審作出的文書，認(rèn)為屬于法院受案范圍，主要的理由是這樣的：判斷上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的批復(fù)是否可訴，根本上取決于是否直接對個(gè)人、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響。

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本文法律知識(shí)并不代表其法律建議，如遇同類問題應(yīng)當(dāng)具體分析。