文｜《財(cái)經(jīng)》 記者 焦建

編輯｜蘇琦

2020年格外嚴(yán)峻的夏季汛情，令一系列相關(guān)重大水利工程建設(shè)亦進(jìn)入加速狀態(tài)。

近期召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議（下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)常會(huì)”）研究部署了2020年-2022年重點(diǎn)推進(jìn)150項(xiàng)重大水利工程建設(shè)，提出要抓緊推進(jìn)建設(shè)，促進(jìn)擴(kuò)大有效投資。同時(shí)明確了下一步的工作方針：重大水利工程的建設(shè)只能加強(qiáng)，不會(huì)削弱。

7月13日，在國(guó)新辦舉行的吹風(fēng)會(huì)上則就這150項(xiàng)重大水利工程建設(shè)披露了相關(guān)細(xì)節(jié)。作為今后一段時(shí)期內(nèi)“兩新一重”建設(shè)的重要內(nèi)容，重大水利工程建設(shè)涉及防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)等多項(xiàng)內(nèi)容。其抓緊推進(jìn)建設(shè)，既事關(guān)中長(zhǎng)期增強(qiáng)防御水旱災(zāi)害能力，亦有助于擴(kuò)大有效投資。

中國(guó)的治水任務(wù)具有長(zhǎng)期性和艱巨性特點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)存在著防洪減災(zāi)體系尚不完善，部分地區(qū)城鄉(xiāng)供水能力嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)用水效率不高等短板。此外，除七大流域，大量中小河流并無(wú)專(zhuān)門(mén)的流域管理機(jī)構(gòu)及成熟的防洪計(jì)劃，在應(yīng)對(duì)汛情時(shí)存在上下游、干支流和左右岸銜接不暢等矛盾。部分中小河流的堤防多是以土筑堤，加之上游缺乏大型水庫(kù)，對(duì)于洪水控制能力較弱。

“對(duì)于防洪減災(zāi)來(lái)說(shuō)，這些項(xiàng)目對(duì)于河道的治理、兩岸堤防的加固建設(shè)能形成安全保障。”一位水利界研究人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解析稱(chēng)，“與此同時(shí)，還將新增灌溉面積2800萬(wàn)畝，對(duì)糧食安全起到直接作用，還能增加年供水能力420億立方米，可謂‘一舉多得’?！?/p>

但其也指出：目前以市場(chǎng)化投融資方式推動(dòng)水利建設(shè)還存在一定障礙。真正對(duì)這一領(lǐng)域感興趣的投資人不多，應(yīng)完善水利水價(jià)機(jī)制，提高相關(guān)項(xiàng)目的收益性，才能真正實(shí)現(xiàn)引入多元投資、推進(jìn)水利市場(chǎng)化改革的多重目標(biāo)。

今年6月以來(lái)，中國(guó)南方地區(qū)暴雨洪水集中頻繁發(fā)生，部分地區(qū)洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，全國(guó)共有433條河流發(fā)生超警以上洪水，其中109條河流發(fā)生超保洪水，33條河流發(fā)生超歷史洪水；長(zhǎng)江、黃河上游、珠江流域西江和北江、太湖先后發(fā)生1號(hào)洪水。

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：6月份入汛以來(lái)，全國(guó)洪澇災(zāi)害受災(zāi)人口、死亡失蹤人數(shù)、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟(jì)損失等數(shù)據(jù)，與近5年同期相比，分別下降了7.3%、51.2%、69.3%和9.4%。

“從今年的防汛實(shí)踐看，重大水利工程對(duì)水安全起到了重要支撐作用。”水利部副部長(zhǎng)葉建春在前述國(guó)新辦會(huì)議上指出：重大水利工程是保障國(guó)家水安全的重要基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)也是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的重要領(lǐng)域。

為進(jìn)一步發(fā)揮水利工程的防洪減災(zāi)作用，7月8日的國(guó)常會(huì)專(zhuān)門(mén)研究部署了150項(xiàng)重大水利工程，其中有96項(xiàng)涉及京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略。

早在2014年5月，國(guó)務(wù)院就提出了分步建設(shè)172項(xiàng)重大水利工程。到目前為止，172項(xiàng)重大水利工程已經(jīng)累計(jì)開(kāi)工146項(xiàng)，在建投資規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元。

但考慮到中國(guó)人多水少、水資源時(shí)空分布不均、地理環(huán)境復(fù)雜、水利基礎(chǔ)設(shè)施還存在若干短板，在繼續(xù)加快推進(jìn)172項(xiàng)重大水利工程建設(shè)的同時(shí)，謀劃一批新的重大水利工程，既能促進(jìn)擴(kuò)大有效投資，也會(huì)增強(qiáng)防御水旱災(zāi)害能力。

“篩選確定這些項(xiàng)目的原則為：一是要支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略，二是要提升水安全保障能力，三是前期工作具備一定的基礎(chǔ)，四是地方積極性比較高，愿意來(lái)推動(dòng)建設(shè)相關(guān)的重大水利工程項(xiàng)目?！眹?guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)蘇偉在前述國(guó)新辦會(huì)議上介紹稱(chēng)。

據(jù)了解：2020年-2022年中國(guó)將重點(diǎn)推進(jìn)150項(xiàng)重大水利工程建設(shè)，主要包括防洪減災(zāi)、水資源優(yōu)化配置、灌溉節(jié)水和供水、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、智慧水利等5大類(lèi)，總投資1.29萬(wàn)億元。

“總體上看，這些是看得準(zhǔn)、遲早要干，而且早干比晚干好的項(xiàng)目，水利工程還涉及到移民、征地等，早干比晚干主動(dòng)，早干早發(fā)揮效益。”葉建春稱(chēng)。

重大水利工程是“兩新一重”建設(shè)的重要內(nèi)容?！皟尚乱恢亍敝傅氖切滦突A(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化，以及交通、水利等重大工程。水利工程投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、帶動(dòng)能力強(qiáng)，對(duì)原材料、機(jī)械設(shè)備需求量大。工程產(chǎn)生效益后，還能促進(jìn)清潔能源、航運(yùn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

據(jù)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院估算，重大水利工程每投資1000億元可帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.15個(gè)百分點(diǎn)。超1萬(wàn)億元水利投資，意味著在建設(shè)周期內(nèi)總共可拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)以上。

“這些工程實(shí)施之后，預(yù)計(jì)可以新增防洪庫(kù)容約90億立方米，治理河道長(zhǎng)度約2950公里，新增灌溉面積約2800萬(wàn)畝，增加年供水能力約420億立方米。工程匡算總投資約1.29萬(wàn)億元，能夠帶動(dòng)直接和間接投資約6.6萬(wàn)億元，年均新增就業(yè)崗位80萬(wàn)個(gè)，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用非常明顯。”蘇偉介紹。

投融資問(wèn)題是水利工程建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。水利設(shè)施往往公益性強(qiáng)、建設(shè)工期長(zhǎng)、一次性投資大、財(cái)務(wù)收益低等，并且大型項(xiàng)目往往涉及不同地區(qū)，造成地方政府建設(shè)不積極，如何保證水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金長(zhǎng)期穩(wěn)定的投入，是一直存在的難題。

從投資規(guī)?？?，150項(xiàng)重大水利工程匡算總投資為1.29萬(wàn)億元，超過(guò)500億元的項(xiàng)目有5個(gè)，300億元到500億元的項(xiàng)目有4個(gè)，100億元到300億元的項(xiàng)目有18個(gè)。

到目前為止，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)累計(jì)下達(dá)2020年度重大水利工程中央預(yù)算內(nèi)投資528億元，支持各地加快推進(jìn)工程建設(shè)。

水利部數(shù)據(jù)則顯示：截至5月底，水利項(xiàng)目開(kāi)工率、投資完成率等指標(biāo)持續(xù)改善，尤其是重大水利工程完成率較去年同期提高2.3個(gè)百分點(diǎn)，地方落實(shí)水利投資達(dá)3866億元，較2019年同期多187億元，水利固定投資加快落實(shí)，為管道行業(yè)帶來(lái)龐大的市場(chǎng)需求。

《財(cái)經(jīng)》雜志此前曾刊登過(guò)一系列報(bào)道：重大水利工程基本上是由財(cái)政支持。但其中一些項(xiàng)目具有發(fā)電、供水等經(jīng)營(yíng)性收益，因此具備通過(guò)市場(chǎng)化融資的可能，但在實(shí)際操作過(guò)程中卻面臨重重難題。

采用市場(chǎng)化融資方式并非始于近期。在2010年12月制定的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中就曾提出：鼓勵(lì)符合條件的地方政府融資平臺(tái)通過(guò)直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)融資，包括支持符合條件的水利企業(yè)上市和發(fā)行債券，探索發(fā)展大型水利設(shè)備設(shè)施的融資租賃業(yè)務(wù)，積極開(kāi)展水利項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款等多種形式融資等。

在應(yīng)對(duì)洪水方面，中國(guó)對(duì)重大水利工程、防洪工作投入較多財(cái)力，防洪能力已顯著增強(qiáng)。多年來(lái)持續(xù)關(guān)注相關(guān)項(xiàng)目的大岳咨詢(xún)董事長(zhǎng)金永祥對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：中央預(yù)算內(nèi)投資和PPP模式明顯支持了水利工程建設(shè)，近年來(lái)水庫(kù)數(shù)、水庫(kù)容量、堤防長(zhǎng)度、地方保護(hù)人口數(shù)等呈現(xiàn)出較為明顯的上升趨勢(shì)。

此次國(guó)常會(huì)也特別強(qiáng)調(diào)稱(chēng)：要按照市場(chǎng)化、法治化原則，深入投融資體制機(jī)制改革?！按蚱菩姓詨艛啵乐故袌?chǎng)壟斷，減少政府對(duì)要素的直接配置，加快建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)工程效益最大化和效率最優(yōu)化?！碧K偉說(shuō)。

解讀具體條文，可發(fā)現(xiàn)其中存在的亮點(diǎn)在于：其一，此次會(huì)議提出落實(shí)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)制度，要求在工程建設(shè)前要合理確定供水價(jià)格，與供水對(duì)象就水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水量消納、水費(fèi)收繳以及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制達(dá)成協(xié)議，有效降低工程運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)主體的投資預(yù)期。

其次，就是建立合理的回報(bào)機(jī)制。對(duì)于不能完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，中央和地方政府在評(píng)估論證基礎(chǔ)上，注入部分資本金或者給予投資補(bǔ)助，促進(jìn)社會(huì)投資主體能夠獲得與它所投入的資本相匹配的合理回報(bào)。

會(huì)議還提出，運(yùn)用各種權(quán)益性、債務(wù)性投融資工具，優(yōu)化項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低融資成本和延長(zhǎng)還款年限，有效提高市場(chǎng)化融資規(guī)模。

前述水利界研究人士認(rèn)為：靈活安排融資模式，鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。適度放寬基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入門(mén)檻，在控制風(fēng)險(xiǎn)前提下，引入長(zhǎng)期外資參與相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。更大程度上發(fā)揮政策性金融作用，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）支持基建特定領(lǐng)域等措施對(duì)重大基建項(xiàng)目進(jìn)行支持。

葉建春也表示，要多渠道籌集建設(shè)資金，加大各地財(cái)政投入，深化投融資體制改革，以市場(chǎng)化改革推動(dòng)加快水利工程建設(shè)。強(qiáng)化工程建設(shè)和運(yùn)行管理，確保能夠及時(shí)建成并發(fā)揮更好的效益。

“社會(huì)上也有大量資金想?yún)⑴c水利設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，關(guān)鍵是在政社合作當(dāng)中，政府在對(duì)項(xiàng)目科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，必須遵守法治與信用，才能吸引到社會(huì)資金，共同解決項(xiàng)目融資問(wèn)題，推動(dòng)中國(guó)水利工程的建設(shè)和發(fā)展?！苯鹩老閷?duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)。