一、日本危機管理體制機制的形成與運行

日本是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的島國，因此在其危機管理體制機制的構(gòu)架中，防災(zāi)減災(zāi)對策一直處于最重要的位置。換句話說，日本危機管理體制機制的構(gòu)建主要是圍繞應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險而展開的，歷史上發(fā)生的三次重大自然災(zāi)害事件成為日本完善綜合性危機管理體制機制的重要契機。第一次是1959年日本中部地區(qū)遭到“伊勢灣臺風(fēng)”襲擊，當(dāng)時由于災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)后救助的無序，造成5000多人遇難。1961年日本政府制定《災(zāi)害對策基本法》，首次以立法的形式規(guī)范了危機管理多元主體的責(zé)任義務(wù)、組織機構(gòu)、應(yīng)急對策、災(zāi)后重建等內(nèi)容，使日本危機管理體制建設(shè)走上法制化軌道。第二次是1995 年日本發(fā)生里氏7.3級的“阪神·淡路大地震”，政府危機管理由于初期應(yīng)對反應(yīng)遲緩而飽受民眾和媒體的詬病和質(zhì)疑。災(zāi)后，日本一方面相繼制定了《地震防災(zāi)對策特別措施法》、《建筑物抗震改修促進法》以及《受災(zāi)者生活再建支援法》等法律，另一方面重點強化政府初期應(yīng)對能力，增設(shè)內(nèi)閣危機管理總監(jiān)、危機管理專門小組、24小時值班的內(nèi)閣情報匯集中心、官邸危機管理中心等機構(gòu)，開通中央防災(zāi)無線網(wǎng)、直升機影像傳輸、地震災(zāi)害早期評價等系統(tǒng)，以盡早掌握災(zāi)害信息。一系列的機制化改革有效提升了日本的危機管理能力。第三次是2011年3月日本東北部地區(qū)發(fā)生里氏9級巨大地震并引發(fā)海嘯、核泄漏等次生災(zāi)害。面對這次出乎預(yù)料的復(fù)合型災(zāi)害，日本政府以“什么是日本最佳的危機管理體制”為視角，對危機管理組織形式以及防災(zāi)理念等進行深入探討。2015年3月內(nèi)閣府完成《關(guān)于政府防災(zāi)、安全保障危機管理體制現(xiàn)狀調(diào)查報告》，就建立統(tǒng)一的國家危機管理響應(yīng)機制、設(shè)計能夠最大限度地發(fā)揮中央與地方政府作用的制度、完善緊急災(zāi)害對策本部與核災(zāi)害對策本部的整合等提出了建議。此外，日本政府在反思此次教訓(xùn)后認為，過去的防災(zāi)理念都來自“防得住”的固有思維，使人們對戰(zhàn)勝自然災(zāi)害過于自信；應(yīng)該重新評估災(zāi)害對策，把“防災(zāi)”思路向“減災(zāi)”理念轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，日本危機管理觀念的這次轉(zhuǎn)變，促使人們打破了“日本安全神話”的社會認知，樹立起居安思危、防患于未然的意識。現(xiàn)在日本正著力打造“防災(zāi)體制4.0”升級版，其內(nèi)容是讓每個人把防災(zāi)減災(zāi)作為“自己的事情”，變成自覺的行動，構(gòu)建起行政（國家、都道府縣、市町村）、經(jīng)濟界（企業(yè)）、地域（居民）等多種社會主體共同參加的“自覺防災(zāi)社會”。日本在應(yīng)對各類危機的過程中，強調(diào)初期快速響應(yīng)，其特點是程序啟動迅速、成員分工明確、步驟銜接緊密。如圖1所示，災(zāi)害危機發(fā)生后，首先是通過不同渠道（包括電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、外電等），借助各種科技手段及時獲得和整理分析初期受災(zāi)信息。其次是迅速召集“非常要員”和相關(guān)省廳把握受災(zāi)情況。再次是根據(jù)危機的類型啟動不同的應(yīng)對機制。如自然災(zāi)害主要由國土交通省負責(zé)應(yīng)對，突發(fā)公共衛(wèi)生事件則由厚生勞動省牽頭處置。最后是根據(jù)危機事件性質(zhì)、涉及范圍、危害程度、可控性等設(shè)置非常對策本部或緊急對策本部。 

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，日本全國上下全力應(yīng)對，中央政府設(shè)立了以安倍晉三首相為本部長的“新型冠狀病毒感染癥對策本部”（截至2020年3月10日已召開16次對策會議）；2月26日，為了遏制疫情在全國蔓延，日本政府出臺《新型冠狀病毒感染癥對策基本方針》，指導(dǎo)今后的防控工作。相信日本政府憑借以往應(yīng)對突發(fā)公共危機事件的豐富經(jīng)驗,一定能夠戰(zhàn)勝疫情，渡過難關(guān)。值得一提的是，在抗擊疫情中，中日兩國相互支持、守望相助，充分體現(xiàn)了作為東方國家的仁愛傳統(tǒng)，相信兩國人民的友誼將因此得到進一步深化。

二、日本危機管理體制機制的幾個特點

 1.注重法律法規(guī)的制定、修訂與執(zhí)行，為應(yīng)對各種可能發(fā)生的危機事件提供根本保障。法律是治國之重器，良法是善治之前提。日本政府在危機管理體制的建設(shè)中，注重依法規(guī)范政府及相關(guān)職能行政部門在應(yīng)對危機事件中的權(quán)利、義務(wù)和行為。這種立法先行的做法，一方面能夠增強危機管理的有序性和有效性，確立危機管理體制與機制啟動實施的合法性，并對政府實施危機管理的過程進行嚴(yán)密的法律約束與監(jiān)督；另一方面依靠法律可以調(diào)整危機情境下的各種社會關(guān)系，以防止因突發(fā)事件導(dǎo)致國家和社會秩序的失控。

以1961年制定的《災(zāi)害對策基本法》為例，截至2019年，日本政府對該法總共進行了50多次修訂。近年來，日本政府針對2011年東日本大地震中暴露出的問題，加快了對《災(zāi)害對策基本法》進行修訂的步伐，具體為2012年和2013年各修訂了三次，2014年兩次（直接原因是2014年日本相繼發(fā)生了東北部地區(qū)雪災(zāi)、廣島泥石流災(zāi)害以及御岳山火山噴發(fā)等災(zāi)害），2015年一次，2016年兩次（原因是2016年日本熊本縣發(fā)生里氏6.2級地震災(zāi)害），2018年一次。又如，為適應(yīng)新冠肺炎疫情防控的需要，日本政府用十天時間完成了對《新型流感等對策特別措施法》（2012年制定）的修訂工作，將新型冠狀病毒感染癥納入該法適用范圍，其不僅有利于紓緩國民對疫情的焦慮和恐懼，而且使日本政府為防控疫情而采取“發(fā)布緊急事態(tài)宣言”措施具備了法律基礎(chǔ)。還有，日本在應(yīng)對危機過程中不僅能夠有法可依，而且做到有法必依。2020年1月30日，日本政府成立了“新型冠狀病毒感染癥對策本部”，在每次僅有10—15分鐘的會議上，幾乎都有議論相關(guān)法律法規(guī)的適用、調(diào)整和實施等內(nèi)容，以最大限度地確保危機應(yīng)對始終在法制的框架內(nèi)運行。

 2.提高國民應(yīng)對危機的意識，培養(yǎng)具有處理公共危機能力的管理人才。災(zāi)害的突發(fā)性、嚴(yán)重性及不可預(yù)測性很容易引起民眾的心理恐慌和手足無措。日本政府平時注重利用各種形式培養(yǎng)國民應(yīng)對危機的意識。首先，政府搭臺，民眾唱戲。2015年3月，第三屆聯(lián)合國世界減災(zāi)大會在日本仙臺市成功舉行，借此契機，作為中央防災(zāi)會議會長的安倍首相提議在內(nèi)閣府設(shè)立“防災(zāi)推進國民會議”和主要由行業(yè)防災(zāi)組織組成的“防災(zāi)推進協(xié)議會”，并決定從2016年起每年由內(nèi)閣府牽頭主辦全國最大規(guī)模的防災(zāi)活動——“防災(zāi)推進國民大會”，以全面提高國民自主防災(zāi)意識。第四屆“防災(zāi)推進國民大會”于2019年10月19—20日在名古屋市舉行，來自產(chǎn)官學(xué)界、非營利組織、市民團體以及群眾代表15000多人參會。該次大會的主題是“做好應(yīng)對大規(guī)模災(zāi)害準(zhǔn)備，讓我們變得更好——防災(zāi)從平時做起”。兩天的大會共舉辦了28場報告會、專題討論會和研究會，政府防災(zāi)主管部門和各界群眾、團體的代表齊聚一堂，相互切磋各自的防災(zāi)體會。此外，大會還設(shè)置了96個展臺、16個工作坊，用于展示基層豐富多彩的防災(zāi)、減災(zāi)活動，在室外體驗區(qū)增設(shè)了急救、滅火、地震模擬等環(huán)節(jié)。會后的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，有98%的參會者表示學(xué)到了防災(zāi)知識，收獲很大。

其次，寓教于樂，普及防災(zāi)文化。日本在防災(zāi)減災(zāi)教育方面，注重趣味性和知識性相結(jié)合，讓人們在輕松愉快的氛圍里體驗防災(zāi)文化。例如，從1995年起，日本漢字能力鑒定協(xié)會每年都會向全國征集一個表現(xiàn)該年度所發(fā)生重大事件的代表性漢字，在至今所評選出的24個漢字中，與公共危機事件相關(guān)的有八個，其中“災(zāi)”字入選過兩次。名古屋大學(xué)減災(zāi)聯(lián)合研究中心主任福和伸夫認為，這一年我們從“災(zāi)”中學(xué)到了很多東西，為減少新一年的“災(zāi)”，應(yīng)吸取教訓(xùn)，努力建設(shè)一個更加安全的社會。2016年，日本上映由著名導(dǎo)演庵野秀明拍攝的科幻電影《新哥斯拉》，再現(xiàn)了政府處置突發(fā)危機事件的全過程。影片在災(zāi)難場景的還原上采用3D技術(shù)，給觀眾以身臨其境的感覺。

再次，日本重視公共危機專業(yè)管理人才的培養(yǎng)。2002年7月，日本政府批準(zhǔn)成立了專門培訓(xùn)危機管理專業(yè)人才的“日本防災(zāi)士機構(gòu)”。參加者按照“防災(zāi)士教本”規(guī)定的內(nèi)容，接受兩天的授課培訓(xùn)，考試合格者被授予具有民間資格的“防災(zāi)士”認證書。截至2020年1月底，日本全國約有188000人取得防災(zāi)士資格，僅東京都就有15546人取得防災(zāi)士資格認證。這些“防災(zāi)士”平時調(diào)查研究有關(guān)自然災(zāi)害情況，協(xié)助政府提高民眾防災(zāi)減災(zāi)意識和技能，在災(zāi)害發(fā)生時參與志愿者救助活動。

 3.善于總結(jié)、反思，把應(yīng)對災(zāi)害過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)變?yōu)樯鐣膶氋F財富。在全球應(yīng)對自然災(zāi)害的實踐中，防災(zāi)減災(zāi)的理念也在變化和發(fā)展，日本政府在完善危機管理體制機制的過程中，注重總結(jié)災(zāi)害應(yīng)急處置的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷實踐新的危機管理理念。

其次，災(zāi)后報告細致、具體、管用。如2016年熊本地震之后，日本政府在深刻總結(jié)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出《2016年熊本地震初期響應(yīng)檢驗報告》，就成立有關(guān)“災(zāi)民生活支援隊”、相關(guān)省廳如何迅速派遣官員指導(dǎo)抗災(zāi)以及建立實施嵌入型物資支援的“緊急物資供應(yīng)隊”等提出建議。這些措施在日本近年來應(yīng)對災(zāi)害中發(fā)揮了明顯作用。又如2018年7月日本多地發(fā)生暴雨災(zāi)害，政府成立了以杉田和博內(nèi)閣官房副長官為召集人的“暴雨初期響應(yīng)檢驗團隊”，在受災(zāi)地區(qū)開展各種支援活動。災(zāi)后79名隊員都提交了總結(jié)報告，內(nèi)容包括避難場所及物資供應(yīng)情況、瓦礫砂石清理、供水修復(fù)、確保災(zāi)民居住的安全、自治體支援等五個重點，同時提出發(fā)現(xiàn)的問題和改進方案。

 4.積極參與國際防災(zāi)合作，在防災(zāi)領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)作用。日本政府積極開展國際防災(zāi)減災(zāi)合作，為提升其國家軟實力和影響力、增強話語權(quán)、參與全球治理和贏得更多的國家權(quán)益爭取了有利條件。

一是承辦聯(lián)合國世界減災(zāi)大會。日本繼1994年在橫濱、2005年在神戶承辦兩屆聯(lián)合國世界減災(zāi)大會之后，又于2015年3 月在仙臺承辦第三屆聯(lián)合國世界減災(zāi)大會。此次會議通過了《仙臺減輕災(zāi)害風(fēng)險框架（2015—2030 年）》，其中規(guī)定了到2030年大幅降低災(zāi)害死亡率、減少全球受災(zāi)人數(shù)及直接經(jīng)濟損失等全球性目標(biāo)。通過舉辦各種形式的國際防災(zāi)減災(zāi)會議，日本向世界提供獨具特色的災(zāi)害治理經(jīng)驗，彰顯了其積極參與全球災(zāi)害治理的信心，贏得了國際社會的普遍贊譽。

二是吸引國際防災(zāi)機構(gòu)落戶日本。如在神戶落戶的國際防災(zāi)組織就有聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室（UNDRR）駐日辦事處、亞洲防災(zāi)中心（ADRC）、國際防災(zāi)復(fù)興機構(gòu)（IRP）等。日本借助這些國際防災(zāi)機構(gòu)的平臺，積極開展與各國防災(zāi)專家之間的交流、防災(zāi)信息的收集與提供、各國間防災(zāi)合作的調(diào)查研究等一系列活動，提升了所在城市及日本在世界防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的良好形象。

三是積極參與有關(guān)公共危機治理方面的國際標(biāo)準(zhǔn)制定工作。如日本政府為了維護國家和企業(yè)的利益，深度參與國際標(biāo)準(zhǔn)化組織有關(guān)業(yè)務(wù)持續(xù)計劃（BCP）的國際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，顯示出爭奪主導(dǎo)權(quán)、占領(lǐng)制高點的態(tài)勢。

四是日籍職員在聯(lián)合國防災(zāi)機構(gòu)中擔(dān)任要職。日本政府不斷將日本籍優(yōu)秀人才輸送到國際組織和相關(guān)機構(gòu)，取得了顯著成效。UNDRR是唯一負責(zé)協(xié)調(diào)全球減災(zāi)相關(guān)事務(wù)的實體組織，2018年3月，原日本外交官水鳥真美出任聯(lián)合國秘書長減災(zāi)事務(wù)特別代表，并兼任UNDRR負責(zé)人，表現(xiàn)出日本在國際防災(zāi)領(lǐng)域中的極強影響力。