公安機關(guān)在實施行政處罰過程中，為查明案情，常常使用傳喚措施通知違法人員到案接受詢問。那么是否對一切違法人員（當然該違法行為在類型上屬于公安機關(guān)具有管轄權(quán)的事項，如違反治安管理、違反道路交通安全管理、違反民用爆炸物品運輸和使用管理等等）都可以實施傳喚呢？

       根據(jù)“法無授權(quán)皆禁止”的公權(quán)力運行原則，實施傳喚應(yīng)當有相應(yīng)的法律規(guī)定作為依據(jù)。目前僅有個別法律規(guī)定了公安機關(guān)可以實施傳喚的情況，所以首先可以明確的是，除了公安機關(guān)以外的行政機關(guān)不得使用傳喚的方式來通知違法人員到案接受詢問。其次，公安機關(guān)在實施傳喚時也必須有法律的明確規(guī)定為據(jù)。

       目前規(guī)定公安機關(guān)實施傳喚的法律有：

       一、《中華人民共和國治安管理處罰法》第八十二條第一款“ 第八十二條　需要傳喚違反治安管理行為人接受調(diào)查的，經(jīng)公安機關(guān)辦案部門負責(zé)人批準，使用傳喚證傳喚。對現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以口頭傳喚，但應(yīng)當在詢問筆錄中注明 ”。

       二、《中華人民共和國出境入境管理法》第五十九條第三款“縣級以上地方人民政府公安機關(guān)或者出入境邊防檢查機關(guān)需要傳喚涉嫌違反出境入境管理的人員的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

       以前，《中華人民共和國消防法》也有公安機關(guān)消防機構(gòu)可以傳喚違反消防管理行為人的規(guī)定（2008年《消防法》第七十條第二款“公安機關(guān)消防機構(gòu)需要傳喚消防安全違法行為人的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”）。但因為目前消防機構(gòu)已由公安機關(guān)劃歸應(yīng)急管理部門管理，故現(xiàn)行《消防法》刪去了上述規(guī)定。

       因此，公安機關(guān)在調(diào)查違反治安管理及違反出入境管理的行為時，可以傳喚違法行為人，這是毫無疑問的。

       但是，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》還規(guī)定了“需要傳喚違法嫌疑人接受調(diào)查的，經(jīng)公安派出所、縣級以上公安機關(guān)辦案部門或者出入境邊防檢查機關(guān)負責(zé)人批準，使用傳喚證傳喚。對現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的違法嫌疑人，人民警察經(jīng)出示人民警察證，可以口頭傳喚，并在詢問筆錄中注明違法嫌疑人到案經(jīng)過、到案時間和離開時間。

       單位違反公安行政管理規(guī)定，需要傳喚其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的，適用前款規(guī)定”（第六十七條第一、二款）。

       《公安機關(guān)辦理行政案件程序》作為公安部的部門規(guī)章，也是理論上認可且《立法法》規(guī)定的我國法律淵源之一。那么，是否可以根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的上述規(guī)定，認為公安機關(guān)對于本機關(guān)有權(quán)管轄的行政違法行為，均可以對行為人實施傳喚呢？

       《中華人民共和國立法法》（第八條第五項）和《中華人民共和國行政強制法》（第十條第二、三、四項）均規(guī)定，限制人身自由的強制措施只能由法律設(shè)定。這里的法律是狹義的，專指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的規(guī)范性法律文件，不包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章等。因此，如果傳喚屬于限制人身自由的行政強制措施，那么就只能對違反治安管理和出入境管理的違法人員實施傳喚。

       傳喚究竟是否屬于限制人身自由的行政強制措施？目前存在爭議。筆者認為，從兩個方面可以看出傳喚具有人身強制性。一是無正當理由拒不接受傳喚（包括口頭傳喚與持傳喚證傳喚，以下分別簡稱“口傳”與“證傳”）的，公安機關(guān)可以實施強制傳喚，即強制違法行為人到案接受詢問，在強制過程中還可以使用手銬等約束性警械。二是傳喚違法行為人到案后，不需要經(jīng)過另外的批準手續(xù)，即可以限制被傳喚人的人身自由8小時或者24小時。另外，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》還規(guī)定“不得以連續(xù)傳喚的形式變相拘禁違法嫌疑人“，也說明傳喚具有人身強制性。因此，傳喚應(yīng)當屬于限制人身自由的強制措施，理應(yīng)在有法律（狹義，不包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等）依據(jù)的情況下才能實施。

       而前述《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第六十七條第三款則規(guī)定:“對無正當理由不接受傳喚或者逃避傳喚的違反治安管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律規(guī)定可以強制傳喚的其他違法嫌疑人，經(jīng)公安派出所、縣級以上公安機關(guān)辦案部門或者出入境邊防檢查機關(guān)負責(zé)人批準，可以強制傳喚。強制傳喚時，可以依法使用手銬、警繩等約束性警械”。從這一款規(guī)定看，《程序規(guī)定》并不認為強制傳喚是傳喚的一種具體實施方式，而是認為，其是與口傳、證傳并列的一種獨立的傳喚方式，只不過有一點特殊，即必須先經(jīng)過口傳或證傳，被傳喚人無正當理由不接受或者逃避口傳、證傳時方可實施。因此，只有強制傳喚屬于限制人身自由的行政強制措施，而口傳與證傳均不屬于。

       從程序規(guī)定的上述認識出發(fā)，似乎以《程序規(guī)定》第六十七條第一、二款的規(guī)定為據(jù)，對于違反治安管理及出入境外管理以外的其他公安行政管理法律法規(guī)規(guī)章的行為人也可以實施傳喚。那么按此種觀點，必須注意的是：

        首先，對于違反治安管理及出入境外管理以外的其他公安行政管理法律法規(guī)規(guī)章的行為人實施傳喚時，如果對方不接受或者逃避傳喚，公安機關(guān)不得實施強制傳喚。這在前述《程序規(guī)定》第六十七條第三款的規(guī)定中已有體現(xiàn)。

       其次，如果違反治安管理及出入境外管理以外的其他公安行政管理法律法規(guī)規(guī)章的行為人接受傳喚，到指定地點接受詢問后，其也可以隨時可以離開，而無須公安機關(guān)同意，公安機關(guān)不能阻止其離開，也不得要求其在8小時或者24小時的法定時限經(jīng)過后才能離開。否則就不能說傳喚沒有限制人身自由。而這一點在實踐中往往被忽略了。

       只是，不能（在對方拒絕接受時）強制其到案，自愿到到案后也不能強制要求其接受8小時或24小時的詢問查證，這樣的傳喚與普通的“通知其到特定地點協(xié)助調(diào)查”有什么區(qū)別呢？實際上就叫通知到案就行了，沒必要將其命名為“傳喚”。