山西省晉城市在開展農(nóng)村地區(qū)不動產(chǎn)確權登記工作之初，面臨著“基礎差、欠賬多；財政窮、缺經(jīng)費；編制少、人員缺”的“三難”困境。為確保如期完成農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記發(fā)證任務，晉城堅持一切從農(nóng)村實際出發(fā)，解放思想、大膽創(chuàng)新，采取一系列簡便易行、操作性強的方法和措施，探索農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記路徑。記者從部自然資源確權登記局獲悉，目前晉城農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記工作已經(jīng)逐步進入良性發(fā)展軌道。

摸清情況，分類處理

晉城位于晉東南，轄一區(qū)一市四縣，總?cè)丝?34萬，其中農(nóng)村人口近百萬，地貌以中低山地丘陵為主。基于此，晉城農(nóng)村宅基地和集體建設用地呈現(xiàn)三個方面的突出特點。一是點多面廣，分布零散。全市農(nóng)村宅基地應發(fā)證宗地數(shù)434731宗、面積9130.7公頃，農(nóng)村集體建設用地應發(fā)證40643宗、面積7614.86公頃。二是經(jīng)濟價值較低，情況比較復雜。農(nóng)民依地勢而居，有的自然村位置較為偏僻，經(jīng)濟價值低。三是隨意性強，生命周期較短。農(nóng)村普遍都是自建房，亂搭亂建情況較為突出，加之地質(zhì)災害搬遷、移民搬遷、扶貧搬遷等變化較快。如果統(tǒng)一部署進行一次全面精確的地籍調(diào)查，不僅經(jīng)濟成本高、時間周期長，而且必要性不強，效果不明顯。

有鑒于此，晉城堅持從客觀實際出發(fā)，在對“兩權”調(diào)查數(shù)據(jù)進一步核實、全面準確摸清家底的基礎上，先后在陽城縣、沁水縣開展了農(nóng)村房地一體登記發(fā)證試點。試點堅持實事求是，針對不同情況分類處理，大大提高了辦證效率。一是按照“不變不換”的原則，對已經(jīng)頒證的宅基地和集體建設用地不再重新登記。二是充分利用“兩權”調(diào)查成果，對于能夠滿足登記發(fā)證要求的，可以直接利用調(diào)查成果登記發(fā)證，不再補充測量。三是適當開展補充調(diào)查，對于城中村、城邊村、城郊村等重點地區(qū)，“兩權”調(diào)查成果不能滿足發(fā)證要求的，積極申請財政經(jīng)費，探索采用無人機傾斜攝影、聘用原“兩權”調(diào)查單位、簡易測量等方法，參照房地一體登記有關要求進行地籍調(diào)查。四是簡便快捷辦理，對于偏遠地區(qū)、經(jīng)濟價值不高、矛盾糾紛少的農(nóng)村房屋，農(nóng)民有登記需求的，進行簡單補充調(diào)查或通過描述記錄情況后登記發(fā)證。

需求導向，高效測量

對城中村、城邊村、城郊村等房地經(jīng)濟價值較高的房屋，晉城嚴格按照房地一體的原則進行確權登記。面對缺乏補充調(diào)查工作經(jīng)費、傳統(tǒng)測繪方法費用較高（按每宗約300元估算，全市需要上億元）的實際，晉城探索采用無人機傾斜攝影三維建模的方式進行房屋補充測量，既提高了效率，也節(jié)省了經(jīng)費。目前，晉城已采用這一方式對16個自然村、509宗土地進行了補測。

從實踐情況看，應用無人機傾斜攝影測量的方法開展補測基本達到了預期效果，且對比傳統(tǒng)測量有多方面優(yōu)勢。一是效率高。對于山地丘陵地區(qū)，無人機測量效率大約是傳統(tǒng)測量的3倍，能夠節(jié)省大量時間，在相對平坦地區(qū)和房屋集中地區(qū)優(yōu)勢更加明顯。二是精度高。晉城山區(qū)農(nóng)村具有高度落差大、房頂遮擋物多、房屋結構復雜等特點，但經(jīng)作業(yè)隊伍將無人機測量成果在實地復核檢驗，房屋邊長誤差不超過5厘米。三是清晰直觀。無人機測量可獲取多角度、高分辨率影像，從二維到三維可自由轉(zhuǎn)換，還可以生成實景三維模型不動產(chǎn)圖形數(shù)據(jù)，基本達到登記成果可視化。四是受限少。無人機具有很高的機動性、靈活性，且不受房屋高度限制和陰云天氣影響，能有效解決無地籍調(diào)查資料或基礎資料現(xiàn)勢性差導致的利用傳統(tǒng)方法測量效率低，以及院內(nèi)無人無法進行房屋補測等問題。五是費用低。試點過程中，無人機測量包括指界費用在內(nèi)，平均每平方米不足1元，戶均可控制在150元左右。下一步，晉城將根據(jù)農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的需求，將這一技術方式予以更大范圍的推廣應用，逐步建立起三維不動產(chǎn)圖形數(shù)據(jù)，實施三維立體確權登記。

放權基層，應確盡確

農(nóng)村宅基地和建房審批手續(xù)不全、“一戶多宅”、超占違建等問題普遍存在，歷史遺留問題的復雜多樣，是農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權確權登記面臨的一大難題。為確保農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記工作順利開展，晉城積極妥善處理歷史遺留問題，鼓勵縣政府按照“一縣一策、一事一議”有關要求，因地制宜制定出臺符合當?shù)貙嶋H的確權政策文件。

陽城縣出臺規(guī)范農(nóng)村宅基地房地一體登記相關意見，對缺權屬、缺規(guī)劃、超占超建等問題，逐一提出了具體的處理辦法，有效地推動了問題解決。由政府出臺針對農(nóng)村不動產(chǎn)登記意見，從制度層面規(guī)范了該縣的農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記工作。目前，該縣宅基地登記發(fā)證率為97.59%。

澤州縣政府制定出臺意見，明確了“一戶多宅”、分家析產(chǎn)、繼承等歷史遺留問題的處理原則和具體意見，推動了該縣成為晉城農(nóng)村宅基地已登記發(fā)證面積最大的縣（目前已發(fā)證面積1369.4公頃）。

晉城還結合正在開展的“農(nóng)林文旅康”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點，放權各縣因地制宜，分別探索適合當?shù)氐木唧w登記辦法和處理意見，強力助推了農(nóng)房融資抵押試點和林權融資抵押試點的開展。

在晉城農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記工作中，放權基層產(chǎn)生了積極效果：一是解決問題更有針對性，甚至可以做到一事一議，發(fā)現(xiàn)問題及時解決；二是決策快捷，縣政府發(fā)文明確有關事宜，政策供給快，更易操作；三是責任得到了充分落實，縣級政府作為責任主體，發(fā)揮出積極性主動性，就能想法設法落實責任，市級重點做好監(jiān)督檢查和指導工作。

簡便易行，應發(fā)盡發(fā)

農(nóng)村不動產(chǎn)登記發(fā)證工作量大，而人員、經(jīng)費相對不足。為此，晉城以“簡便方式”推動發(fā)證率的提高。

一是集中批量辦理。在基礎數(shù)據(jù)較好的村，統(tǒng)籌安排集中上門登記辦證，批量處理相關問題，發(fā)證效率大大提高。二是個性需求辦理。在一些尚未統(tǒng)一開展房地一體補充調(diào)查的村，對村民有登記需求的同樣積極應對，專門抽調(diào)力量對單獨前來申請登記的農(nóng)戶耐心解釋、細心指導，并最終由當事人提供相關資料和不動產(chǎn)測繪成果后予以審核辦理。這種情況主要集中在“農(nóng)林文旅康”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如陽城縣分散進行農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記發(fā)證的已有713本。三是簡化要求辦理。對于“兩權”成果中已包含房屋界址線、結構、層數(shù)等內(nèi)容的，不再進行房屋補充測量而直接可以登記發(fā)證。但對于沒有數(shù)據(jù)成果或者“兩權”成果不能運用的，需根據(jù)房屋情況安排簡易測量或者精準測量，測量結果均以滿足登記發(fā)證為目的，不再強求“一刀切”式的房屋補充測量。四是精簡資料辦理。為確保應發(fā)盡發(fā)落到實處，按照省廳有關要求，簡化農(nóng)村不動產(chǎn)登記相關申請材料，在城鄉(xiāng)規(guī)劃或村莊建設規(guī)劃缺失的地方，對合法取得的無需提供房屋符合規(guī)劃或建設的材料便可申請登記，切實方便群眾。五是壓減程序和時限辦理。由三審改為兩審，凡符合條件的，一律接件立即辦理。

截至目前，晉城農(nóng)村宅基地已發(fā)證346408宗、面積7242.3公頃,集體建設用地已發(fā)證8484宗、面積4041.77公頃，全市農(nóng)村不動產(chǎn)登記發(fā)證率已接近80%。

上下聯(lián)動，分工協(xié)作

開展農(nóng)村房地一體確權登記發(fā)證試點之初，晉城市規(guī)劃和自然資源局便成立了工作領導組，總體協(xié)調(diào)推進試點工作，確保試點任務順利完成。此外，下發(fā)通知，明確試點任務，及時組織召開全市不動產(chǎn)登記工作推進會，安排部署開展試點相關工作。

通過不斷實踐，晉城在陽城和澤州兩個縣探索出了一套群眾、村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基層所、縣登記交易中心、縣政府上下聯(lián)動、共同參與的確權登記辦理流程。其中，村委負責指界、糾紛處理，對戶狀況及宅基地使用情況、房屋建設情況進行說明；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責對房屋建設及符合規(guī)劃情況進行確認；縣政府負責解決重大問題和歷史遺留問題。

上下聯(lián)動、分工協(xié)作，帶來了積極成效。一是調(diào)動了各方面積極性，充分發(fā)揮村委會和縣、鄉(xiāng)政府的職能作用，工作更加求真務實；二是推動了問題的解決和矛盾的化解，面對農(nóng)村復雜情況，村委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面推動解決問題，更能抓住問題的根本和實質(zhì)，特別是有效解決了指界、糾紛處理、缺手續(xù)等重大難題；三是利于解決當前登記人員嚴重不足的問題，為登記機構節(jié)約了大量的人力、物力、財力，工作成本更低，工作效率更高。目前，晉城已將試點形成的經(jīng)驗全面推廣，為全域推進農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記奠定了基礎。