國土空間再更新：存量建設用地挖潛有道

張雷0vu2bneiu5 2020-02-14

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2019年中央經(jīng)濟工作會議首次強調了“城市更新”這一概念，提出加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。隨著城鎮(zhèn)化進程加速，我國城市特別是大城市已從“增量開發(fā)”進入“存量運營”時代。廣州是最早進入城市更新領域的城市之一。從2008年在全國率先開展“三舊”改造試點至今，廣州依靠新機制，激發(fā)城市發(fā)展新動能，成為粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。

2019年8月，廣東省出臺相關指導意見，提出在新增建設用地資源持續(xù)縮減的形勢下，必須全面推動土地供給側結構性改革，推動“三舊”改造取得突破性進展，提高存量建設用地利用效率，優(yōu)化土地利用結構。在新一輪國土空間規(guī)劃背景下，廣州提出老城市新活力、推動產(chǎn)城融合、促進高質量發(fā)展的城市總體目標。2019年以來，廣州的舊改大大提速，開啟了城市更新以來進展最迅速、成果最顯著的一年。廣州“三舊”改造為推動粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展提供保障，有哪些成效？當?shù)鼐哂写硇缘睦鬄硡^(qū)鶴洞村更新改造又有哪些突出亮點？近期，記者就此展開了實地探訪。

舊村改造開啟鶴洞村幸福門

1月22日，農(nóng)歷臘月二十八，75歲的荔灣區(qū)鶴洞村村民關七妹站在家門口告訴記者：“我們正在備年貨呢，拆遷后的臨時住處已找好，過完年我們就搬家！”

關七妹是荔灣區(qū)舊村莊改造的受益者之一，她自1964年嫁到鶴洞村后就一直生活在這樣的環(huán)境中：1米寬左右的巷道狹窄擁擠，一間間緊挨著的民房采光差，屋子里白天也昏暗無光；村內公共設施薄弱，居住安全隱患凸顯。

談到拆遷搬家，關七妹滿臉笑容：“能住上寬敞的房子是我多年的心愿?！贝汗?jié)前，她和鶴洞村90%以上的村民都高興地與更新改造實施主體廣州鶴洞房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂了拆遷安置補償協(xié)議書，拿到了第一批早簽約的4萬元獎勵。按照1∶1套內面積補償標準的核算，只要全村動遷順利、復建安置房能夠盡快動工，再過三年她就能住進200多平米的大房子了。

81歲的黃庚娣，也是鶴洞村更新改造中最先簽約、期盼早日選房回遷的村民之一。在抬頭“一線天”、低頭“臭水槽”的臟亂差環(huán)境中住了一輩子，她說：“過完年就準備搬家了，早就盼望住上新樓房！”

鶴洞村更新改造是廣州市舊村改造的縮影之一。鶴洞村具有500多年的歷史，東臨珠江，南接廣鋼舊廠，是廣鋼新城的重要組成部分，同時地處廣州打造國際門戶城市的窗口——“白鵝潭經(jīng)濟圈”的核心范圍之內，區(qū)位條件優(yōu)越。近年來隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，鶴洞村村民對改善居住環(huán)境、提高集體經(jīng)濟水平有強烈的意愿，更新改造條件成熟?；谶B片城市更新的思路，廣州市提出“三村一廠”（西塱村、東塱村、鶴洞村和廣鋼舊廠）一同納入規(guī)劃范圍，建設廣鋼新城（廣州中心四區(qū)最大的居住板塊），定位為“特色宜居新區(qū)”。

據(jù)廣州市規(guī)劃和自然資源局荔灣區(qū)分局分管“三舊”改造的工作人員介紹，荔灣區(qū)把“三舊”更新改造作為保障民生和促進城市提質發(fā)展的重要抓手，通過進一步優(yōu)化簡化改造審批流程，增強保障力度，加快推動“三舊”更新改造，圓百姓安居夢。2019年3月通過廣州公共資源交易平臺公開選擇，并經(jīng)鶴洞股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社股東代表大會投票，確立廣州市方圓房地產(chǎn)發(fā)展有限公司為合作改造建設企業(yè)，以“政府支持，村民自愿，企業(yè)實施”實現(xiàn)多方共贏。

讓土地收益、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果普惠群眾

根據(jù)批復的更新改造實施方案，鶴洞村更新改造范圍為22.02公頃，更新改造將拆除舊住宅及集體物業(yè)約29萬平方米，其中現(xiàn)狀住宅15.34萬平方米。改造完成后的土地處置模式為：村生活用地（村民復建住宅用地）和村經(jīng)濟發(fā)展用地（復建集體物業(yè)用地）可按政策轉為國有建設用地；居民住宅用地轉為國有建設用地，并辦理不動產(chǎn)權證。

在推動簽約搬遷工作中，廣州市規(guī)劃和自然資源局荔灣區(qū)分局的工作人員與白鶴洞街道辦事處、鶴洞股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社、合作企業(yè)方圓集團鶴洞房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的相關人員一起在現(xiàn)場，解決疑難問題。工作中，堅持把“民心至上”擺在首位，認真訪民情、答民聲、順民意，根據(jù)村民意愿確定就地安置的補償方案。鶴洞股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社副社長張偉豪說，鶴洞村村民改造意愿很強烈，“大家都希望早日完成全村拆遷補償簽約，早建設，早回遷”。他表示，未來的新鶴洞村將為居民休息、交流、開展各類文化活動提供便利，基礎設施建設的完善以及景觀優(yōu)化也將有效改善居民生活環(huán)境。

鶴洞村采取一次性拆遷的全面改造，由鶴洞股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社與方圓集團合作進行，改造成本約為23.98億元，復建安置資金約22.74億元。更新改造完成后的新鶴洞社區(qū)環(huán)境，建筑密度將由原來的48.1%降至19.9%，綠地綠化率由原來的16.23%上升至32%，公共配套建筑面積由原來的0.95萬平方米增加到4.67萬平方米。

方圓集團鶴洞項目負責人羅聰表示，大城市在城鎮(zhèn)化的下半程，必須考慮構建更多普惠、共贏和可持續(xù)發(fā)展的渠道，讓土地收益、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，公平地覆蓋更多更新改造范圍內的群體。根據(jù)方案，鶴洞村被拆遷人可以選擇復建安置補償和貨幣補償兩種方式。如果選擇復建安置補償，復建安置補償以“拆一補一”（套內建筑面積）的標準執(zhí)行。如果選擇貨幣補償，根據(jù)屬于應得復建安置套內建筑面積的，以應得復建安置套內建筑面積為基數(shù)，按25000元/平方米計算補償金額。與此同時，鶴洞村更新改造充分考慮了集體經(jīng)濟的長遠發(fā)展與村民切身利益之間的平衡。更新改造完成之后，村里不再有可耕農(nóng)地，村民無法再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鶴洞股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社一方面與合作企業(yè)共同努力，推動擬建村集體商業(yè)綜合體的規(guī)劃優(yōu)化之外，還從村集體統(tǒng)籌的權益復建面積中，給每位經(jīng)濟聯(lián)合社的股東分配了套內40平方米的福利面積，另一方面可以與每位股東自身的應得復建安置面積合并選房，將每位經(jīng)濟聯(lián)合社股東的財富增值和利益共享落到了實處。

“讓城市留住記憶，讓更新創(chuàng)造價值”。羅聰表示，鶴洞村改造還將注重全面加強歷史文化的保護和傳承。鶴洞村具有悠久生活氣息的兩口古井“孖眼井”和“大腳板井”將被保留，8處傳統(tǒng)風貌建筑也將以遷建復原、修繕保護等形式重現(xiàn)傳統(tǒng)生活風貌，并將盡可能地結合新社區(qū)的商業(yè)和公共配套進行活化，充分發(fā)揮作用。在更新改造實施工程當中，還將組織開展村傳統(tǒng)生活歷史留存物品征集、村民臨遷前舊宅門前照全家福等多項活動，這些都是為了保護自然、保護文化、更是為了人文傳承，讓新鶴洞繼續(xù)流淌出濃濃的故土鄉(xiāng)情，努力做到“既保留老城市的歷史風貌，又通過文化遺產(chǎn)的活化利用注入新活力”。

城中村是廣州城市更新改造的重點

伴隨著城市拓展空間的日趨減少，城市經(jīng)濟發(fā)展與空間利用對城市更新提出更新更高的要求。2008年，廣東在全國率先全面深入探索以舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊為改造對象的城市更新模式，盤活低效存量用地，提高土地節(jié)約集約利用水平和產(chǎn)出效益。2018年，廣東省宣布除基礎設施和部分民生保障等重點項目外，不再向珠三角地區(qū)直接下達新增建設用地計劃指標，各地新增建設用地計劃指標要靠盤活存量建設用地來獲取。據(jù)廣東省自然資源廳統(tǒng)計，截至2019年11月，廣東累計實施“三舊”改造面積達80.04萬畝，完成改造面積46.46萬畝，累計節(jié)約土地19.84萬畝，節(jié)地率達42.7%，提前一年完成全省有效盤活存量建設用地的目標任務，有力地促進了廣東經(jīng)濟高質量發(fā)展和生態(tài)文明建設。

具體到廣州市，近年來城市更新的力度不斷提升。2019年4月，《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》出臺，從舊村莊全面改造、加大國有土地上舊廠房改造收益支持、成片連片改造、城市更新微改造等方面，對現(xiàn)行城市更新政策進行了補充和完善。公開資料顯示，目前廣東已經(jīng)完成了6844個舊改項目，未來3年這個領域還有大約5000億元的投資；廣州共有城市更新資源594平方公里，其中舊村莊320.65平方公里，占比高達54.2%；舊廠房20.7平方公里，占比35.1%，舊城63.5平方公里，占比10.7%?？梢?，星羅棋布的城中村是廣州城市更新改造的重點，未來廣州將對全市272個城中村進行全面梳理，確保全部納入“三舊”改造標圖建庫范圍。

城市更新已成為廣州優(yōu)化城市功能布局、活化區(qū)域經(jīng)濟、改善人居環(huán)境、保護歷史文化街區(qū)、節(jié)約集約高效用地、提升城市品質和能級、促進經(jīng)濟高質量發(fā)展、讓老城市煥發(fā)新活力的有力抓手。廣州的一些危舊小區(qū)、廢置廠房、臟亂村莊正逐漸消失，取而代之的是一批又一批的“老城新景”，千年老城廣州，正在城市更新改造的大潮中煥發(fā)出全新活力，展現(xiàn)出蓬勃生機。

舊村改造以拆除重建為主，實施全面更新

通過改造和整治相結合，廣州在實現(xiàn)“老城市新活力”等方面取得階段性成效，10多年來城市更新讓“以政府主導、市場運作、共建共享”的舊改經(jīng)驗模式遍地開花：2019年城市更新總體進度達151%，198萬戶家庭、665萬市民因城市更新受惠。

廣東省的“三舊”改造工作采取市場化運作模式，通過政府重點引導監(jiān)督、引入市場力量具體實施改造項目，在此過程中政府主要負責編制規(guī)劃、制定政策、行政審批、項目監(jiān)管等工作，而拆遷簽約、申報手續(xù)、開發(fā)建設等事務性工作則由市場主體承擔。從目前看，很多房企積極響應和參與政府有關市場化運作“三舊”改造工作，主動向城市運營服務商的轉型。城市更新已成為各類房企轉型升級、業(yè)態(tài)優(yōu)化的重要途徑。

舊村更新改造包括全面改造與微改造。二者的主要區(qū)別就在于拆與不拆。廣州市重點推進的是全面改造，即以拆除重建為主實施更新，提供三種模式因地制宜改造：

征收儲備。由政府整理土地，負責村民住宅和村集體物業(yè)復建安置補償，整理的土地納入儲備后實施公開出讓或用于市政公用設施建設，村集體經(jīng)濟組織不參與土地出讓收益分成。

自主改造。由村集體經(jīng)濟組織根據(jù)批復的項目實施方案自行拆遷補償安置，由村集體經(jīng)濟組織或其全資子公司申請以協(xié)議出讓方式獲得融資地塊開發(fā)融資。

合作改造。由村集體經(jīng)濟組織根據(jù)批復的項目實施方案和制定的拆遷補償安置方案，通過廣州市公共資源交易平臺或區(qū)“三資”平臺招商引入開發(fā)企業(yè)合作參與改造，村集體經(jīng)濟組織可申請將融資地塊協(xié)議出讓給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與市場主體組成的合作企業(yè)；或者通過融資地塊公開出讓引入合作企業(yè)進行改造。

各地改造需求的迫切程度不一、村民的意愿不同、村集體的經(jīng)濟實力相差懸殊。因此，無論以哪種模式實施改造都需要因地制宜，在實際工作中具體分析解決。

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（本文作者：張金萍祝桂峰歐陽波涌）