從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行（竣工驗(yàn)收）等實(shí)行全過程或若干階段的承包，在業(yè)界被稱為工程總承包，EPC是工程總承包模式之一，即設(shè)計(jì)-采購-施工總承包。除此之外，還有設(shè)計(jì)—施工總承包（D-B）、設(shè)計(jì)—采購總承包（E-P）、采購—施工總承包(P-C)等等。但是，EPC運(yùn)用最為廣泛、為業(yè)界熟知，故有時(shí)也用以代稱工程總承包。

工程總承包的法律依據(jù)是《建筑法》第二十四條：……建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購一并發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購的一項(xiàng)或者多項(xiàng)發(fā)包給一個(gè)工程總承包單位。

除此之外法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)此均缺乏規(guī)定。指導(dǎo)工程總承包實(shí)踐的，主要是是國務(wù)院各部委的規(guī)范性文件、復(fù)函，比如《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（住建部建市[2003]30號(hào)）《關(guān)于工程總承包市場準(zhǔn)入問題說明的函》（住建部建辦市函(2003)161號(hào)）《關(guān)于工程總承包市場準(zhǔn)入問題的復(fù)函》（住建部建辦市函(2003)573號(hào)）《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（住建部建市〔2014〕92號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號(hào)，下稱“《93號(hào)意見》”），還有《關(guān)于開展公路工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總承包試點(diǎn)工作的通知》（交通部交公路發(fā)〔2006〕702號(hào)）。

六部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展若干意見》（建質(zhì)[2005]119號(hào)），還有建設(shè)部《設(shè)計(jì)單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規(guī)定》（ [建設(shè)〔1992〕805號(hào)]曾經(jīng)對(duì)工程總承包發(fā)展起過一定指導(dǎo)作用，但已失效。住建部和國家發(fā)改委就《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》草擬過征求意見稿（下稱“《住建部征求意見稿》”），但迄今為止沒有正式發(fā)布。

可以說，工程總承包盡管歷經(jīng)16年實(shí)踐，但仍缺乏權(quán)威性、具有可操作性的規(guī)定?！妒」こ炭偝邪袠?biāo)通知》可以在一定程度上填補(bǔ)空這個(gè)空白。

1.工程總承包的適用范圍有所限制

對(duì)財(cái)政投融資工程項(xiàng)目使用工程總承包，《省工程總承包招標(biāo)通知》作出了限制，即只有以下兩種情況允許采用工程總承包模式發(fā)包：（一）裝配式建筑工程；（二）概（估）算的工程費(fèi)用部分2億元以上，且具有一定技術(shù)難度、工期要求緊、系統(tǒng)性強(qiáng)的工程。

裝配式建筑工程適宜采用工程總承包模式，是業(yè)界共識(shí)?！蹲〗ú空髑笠庖姼濉芬惨?guī)定該類工程原則上采用工程總承包。但是，對(duì)政府投資項(xiàng)目采用工程總承包方式，《住建部征求意見稿》是持鼓勵(lì)，而非限制態(tài)度的。這是兩個(gè)文件的顯著區(qū)別。

2.招標(biāo)前期條件細(xì)化

無論是《住建部征求意見稿》還是《省工程總承包招標(biāo)通知》，都將建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求（或功能需求）列為開展招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的必要前期條件。不同的是，《省工程總承包招標(biāo)通知》第二條對(duì)上述四個(gè)條件的具體內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，使之更具有針對(duì)性。這也是其一大亮點(diǎn)。

3.開展招標(biāo)的階段相對(duì)寬松

工程總承包招標(biāo)活動(dòng)在什么階段開展，一般地說，建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，選擇可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后進(jìn)行。2016年住建部的《93號(hào)意見》就是這么規(guī)定的。但是，《住建部征求意見稿》第七條確對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了限制，即原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行招標(biāo)。先前，省廳公布的征求意見稿第九條規(guī)定“在我省沒有同類工程項(xiàng)目實(shí)施過工程總承包模式的，宜在初步設(shè)計(jì)完成后實(shí)施工程總承包”。但是，正式稿中取消了該條。所以，這方面的規(guī)定相對(duì)較為寬松。

當(dāng)然，我們認(rèn)為，對(duì)沒有實(shí)施從總承包模式經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)、企業(yè)來說，如何編制詳盡的功能需求會(huì)是實(shí)務(wù)工作中的一大難點(diǎn)。為了使功能需求更為詳盡、有針對(duì)性，初次接觸工程總承包模式的招標(biāo)人應(yīng)盡可能在初步設(shè)計(jì)審批完成后再開展招標(biāo)。

4.規(guī)范招標(biāo)文件編制

《省工程總承包招標(biāo)通知》對(duì)招標(biāo)文件編制的規(guī)定主要分三個(gè)方面：

（1）重申得設(shè)置不合理?xiàng)l款排斥或限制潛在投標(biāo)人。主要內(nèi)容與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十二條一致。

（2）對(duì)投標(biāo)保證金、履約擔(dān)保作出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)履約擔(dān)保和支付擔(dān)保為招標(biāo)文件的必要條款。

（3）以附件的形式，對(duì)招標(biāo)文件制作的細(xì)節(jié)做出了比較詳盡的規(guī)定。這些要求，與2018年下半年以來省廳就房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)所頒布的系列文件是一致的。

5.限制評(píng)標(biāo)方法和計(jì)價(jià)模式

《省工程總承包招標(biāo)通知》還對(duì)評(píng)標(biāo)方法和計(jì)價(jià)模式進(jìn)行了規(guī)定：（1）工程總承包項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用綜合評(píng)估法評(píng)標(biāo)。（2）依法必須公開招標(biāo)的，采用資格后審方式。（3）計(jì)價(jià)模式工程總承包項(xiàng)目推行模擬清單計(jì)價(jià)模式。

工程總承包的投標(biāo)人資格，長期以來一直是困擾實(shí)務(wù)界的重要問題。這個(gè)問題是由互相關(guān)聯(lián)的兩方面構(gòu)成的：

（1）投標(biāo)人是否需要具備設(shè)計(jì)、施工等全部相關(guān)資質(zhì)；

（2）投標(biāo)人是否可以將設(shè)計(jì)或施工進(jìn)行分包。

如果投標(biāo)人具有全部資質(zhì)，則對(duì)設(shè)計(jì)、施工進(jìn)行分包并無必要；反之，投標(biāo)人如果僅具有設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)之一，則對(duì)不具有資質(zhì)的另外一項(xiàng)工作分包則屬必然。

《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（住建部建市[2003]30號(hào)）是關(guān)于工程總承包出臺(tái)最早的文件，對(duì)工程總承包的開展具有重要指導(dǎo)意義。在該指導(dǎo)意見中，并未對(duì)此問題作出專門規(guī)定。但是，從第四條（一）（三）（四）款看，該指導(dǎo)意見鼓勵(lì)或允許建筑企業(yè)通過重組、聯(lián)合體和申請多項(xiàng)資質(zhì)等形式，成為具備多項(xiàng)資質(zhì)的投標(biāo)人，參與投標(biāo)。指導(dǎo)意見雖未明言，卻暗示著潛在投標(biāo)人應(yīng)同時(shí)具備多項(xiàng)資質(zhì)。

但是，建設(shè)部當(dāng)年作出了161號(hào)復(fù)函、573號(hào)復(fù)函中，卻認(rèn)為工程設(shè)計(jì)企業(yè)可以在其工程設(shè)計(jì)資質(zhì)證書許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)，但工程的施工應(yīng)由具有相應(yīng)施工承包資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)。到底應(yīng)理解為設(shè)計(jì)企業(yè)可以進(jìn)行工程總承包，再將施工分包；還是設(shè)計(jì)企業(yè)必須與施工企業(yè)組成聯(lián)合體？復(fù)函語焉不詳。這也是為什么建設(shè)部需要不止一次函復(fù)基層的函詢。遺憾的是，兩份復(fù)函并沒有起到釋疑的作用。

在《住建部征求意見稿》中，這個(gè)問題似乎才得到解決。其第十條規(guī)定，工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，具有相應(yīng)的項(xiàng)目管理體系和項(xiàng)目管理能力，財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計(jì)、施工或者工程總承包業(yè)績。看來，建設(shè)部擬定《住建部征求意見稿》時(shí)，是傾向于認(rèn)為投標(biāo)人只需要具備單項(xiàng)資質(zhì)。

但是，問題并沒有能圓滿解決。

如前所述，工程總承包企業(yè)具有單項(xiàng)資質(zhì)，也就意味著他所不具備的施工或者設(shè)計(jì)，將進(jìn)行分包。問題是，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十九條規(guī)定，中標(biāo)人不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓，且只能將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。無論是設(shè)計(jì)、還是施工，顯然都不屬于非主體、非關(guān)鍵性工作，不在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的可分包范疇。

所以，《住建部征求意見稿》有同上位法抵觸之嫌。這可能就是該辦法遲遲未能正式出臺(tái)的原因。

需要指出的是，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》在2017年和2019年進(jìn)行過兩次修訂，但均未涉及五十九條，未對(duì)工程總承包網(wǎng)開一面。主導(dǎo)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》起草、修訂的國家發(fā)改委也參與起草了《住建部征求意見稿》，故令人費(fèi)解。

在此背景下，《省工程總承包招標(biāo)通知》采用了住建廳征求意見稿的表述，并先行下發(fā)，是否操之過急？

筆者認(rèn)為，盡管《省工程總承包招標(biāo)通知》明確了工程總承包投標(biāo)人資格僅需單一資質(zhì)，但考慮到與上位法的沖突嫌疑未完全消除，實(shí)踐中仍以聯(lián)合體為宜。

以上是筆者結(jié)合《省工程總承包招標(biāo)通知》，談?wù)勛约簩?duì)這一工程建設(shè)管理模式粗淺的看法。工程總承包實(shí)踐，面臨的問題極多。最突出的矛盾，是這一模式以強(qiáng)化承包商責(zé)任為價(jià)值取向，相應(yīng)的，意味著業(yè)主對(duì)工程實(shí)施過程參與程度調(diào)低，控制力度趨弱。但是，業(yè)主（招標(biāo)人）在選取該模式的時(shí)候，又試圖通過各種方式凸顯自身的存在感，由此產(chǎn)生了一系列問題。是大膽放手，還是牢牢掌控，有待工程領(lǐng)域各方在實(shí)踐中摸索。