作者：劉藝（中國政法大學教授、博士生導師 ）

原載：《人民檢察》2019年第19-20期

2019年1月17日張軍檢察長在全國檢察長會議講話中提出“四大檢察”全面協調充分發(fā)展的任務。在此之前，“四大檢察”齊頭并進的格局已在規(guī)范和組織上做好準備。2017年7月1日實施的修改后的行政訴訟法、民事訴訟法增加了檢察公益訴訟條款，賦予檢察機關提起行政、民事公益訴訟的職責。2018年12月檢察機關推行內設機構改革，設置了獨立的公益訴訟職能部門?！八拇髾z察”分門別類并不意味著分道揚鑣，它們之間應該是分工合作、分進合擊的關系。由于刑事、民事和行政檢察之間早已形成較為穩(wěn)定的關系形態(tài)，新興的公益訴訟檢察試圖與傳統“三大檢察”業(yè)務實現融合發(fā)展，自然成為檢察改革的熱點問題。當前亟需厘清公益訴訟檢察與其他三種業(yè)務間的關聯模式，找準融合接口，推動融合發(fā)展機制的完善。

一、公益訴訟檢察與行政檢察的同步發(fā)展

在“四大檢察”中，公益訴訟檢察和行政檢察關聯最為緊密，是相輔相成、同步發(fā)展的關系。很長一段時間里，行政檢察都是個狹義概念，僅指行政訴訟檢察監(jiān)督。廣義的行政檢察是黨的十八屆四中全會之后興起的概念，特指檢察權對行政行為的全過程監(jiān)督機制。全過程監(jiān)督包括訴前程序中發(fā)送檢察建議、提起公益訴訟、啟動審判監(jiān)督程序、提出再審檢察建議等。行政檢察監(jiān)督既可以在訴訟程序中進行，也可以在訴訟程序之外進行?！八拇髾z察”將行政（訴訟）檢察（監(jiān)督）與公益訴訟檢察分立，是基于機構、履職階段與履職方式的區(qū)分，符合正當程序理念和職能分離原則。但此區(qū)分并不影響行政檢察與公益訴訟檢察基本上是種屬關系的定位。兩個部門的絕大部分業(yè)務內容歸屬于同一法律門類，且監(jiān)督行政權行使的不同階段。根據行政過程論的觀念，兩個部門的業(yè)務必然會有交叉，也需要銜接，因此需要盡快建立具體的協作機制，這樣才能實現1+1大于2的監(jiān)督效果。如行政檢察部門辦理行政非訴訟執(zhí)行專項活動的同時，公益訴訟檢察部門也應該重點辦理不作為行政公益訴訟案件，這樣才能形成聯動機制。從部分與整體的角度來看，公益訴訟檢察處于行政檢察的中心位置，既可以將監(jiān)督觸角延展到行政執(zhí)法活動中，也可以通過訴訟制度進行專門監(jiān)督，還可以向行政檢察部門移交訴訟監(jiān)督案件。但從監(jiān)督的實效性來看，行政檢察是公益訴訟檢察的保障機制，因為在訴訟監(jiān)督案件中極易發(fā)現公益訴訟檢察線索，且訴訟監(jiān)督案件督促行政機關依法行政的效果也十分突出。實踐中，檢察機關從事行政檢察業(yè)務的人員總量偏少，因劃分為行政檢察與公益訴訟檢察兩個部門，再加上兩個部門根據業(yè)務的需要分別開展完全不同的專項活動，很難集中力量提升行政檢察監(jiān)督的整體效應。因此，無論從理論層面還是實踐層面，這兩個部門都應當加強聯系，互為支撐，重構新時代行政檢察的新格局。

二、公益訴訟檢察與刑事檢察的協同發(fā)展

 在“四大檢察”中，公益訴訟檢察與刑事檢察是互相增益的關系，厘清二者的關聯與銜接機制有助于兩項檢察職能的協同發(fā)展。刑事檢察與行政檢察（包括公益訴訟檢察）的天然關聯源于我國犯罪與違法的二元制裁體系。1979年人民檢察院組織法通過時，立法機關要求“檢察機關對于國家機關和國家工作人員的監(jiān)督只限于違反刑法需要追究刑事責任的案件”。長久以來，刑事檢察一直是檢察機關的工作重點，更是發(fā)揮法律監(jiān)督功能最有力的保障。然而，黨的十八屆四中全會決定建立檢察機關提起公益訴訟制度理由之一是檢察機關應該將其打擊犯罪的觸角朝前延伸，才能防止行政違法行為、不作為演變?yōu)榉缸镄袨楸M管法院才是確定被告人是否有罪的最終機關，但公安機關、檢察機關針對自己立案或直接受理的案件均具有撤銷案件的決定權。刑事檢察部門應該聯合行政檢察部門（包括公益訴訟檢察部門）共同監(jiān)督這一領域。當然，違法與犯罪的構成要件不同，已經構成犯罪的行為通常不能通過行政公益訴訟的方式來辦案，以免混淆刑事檢察與公益訴訟檢察兩項職能的功效。另外，公益訴訟檢察部門辦理大量的刑事附帶民事公益訴訟案件正說明刑事檢察與公益訴訟檢察已經呈現出融合之勢。雖然刑事訴訟中會涉及國家利益和社會公共利益保護問題，可以通過附帶民事公益訴訟模式辦案，但為了防止一罪（事）再罰，公益訴訟檢察部門與刑事檢察部門應該盡快出臺刑事附帶民事公益訴訟案件相關制度規(guī)范，明確所涉罪名、辦理順序、管轄等細則。而許多刑事附帶民事公益訴訟案件并非典型的公益訴訟案件，而是刑事附帶民事案件，對此應嚴格區(qū)分。而與刑事案件銜接的典型的行政公益訴訟案件類型及所涉刑事罪名、辦案程序等仍需深入研究與廓清。需要注意的是，實踐證明公益訴訟檢察與刑事檢察的銜接時機并非只在刑事裁判之后，也可能出現在刑事訴訟程序啟動之前或者進入刑事訴訟程序之后。既可能出現刑事責任與行政責任兩選一的情形，也可能出現公益訴訟案件與刑事訴訟案件同步或者先后辦理的情形。只有建構起刑事檢察與公益訴訟檢察的多層次銜接，才能將刑事個案的效果擴展到行政治理環(huán)節(jié)，使司法辦案成為國家治理的重要環(huán)節(jié)。

三、公益訴訟檢察與民事檢察的協調發(fā)展

首先，在“四大檢察”中，公益訴訟檢察與民事檢察是介入與協調的關系。公益訴訟檢察部門可在國家利益和社會公共利益保護問題上介入傳統的民事檢察業(yè)務，對基層民事檢察部門開展民事公益訴訟檢察業(yè)務加強監(jiān)督。檢察機關介入民事訴訟的兩項前提條件是當事人申請或者案件涉及“國家利益”與“社會公共利益”保護問題。而傳統民事檢察活動通常是因當事人或者當事人之外的公民、法人或者其他組織向檢察機關申請監(jiān)督而啟動。雖然民事檢察部門應對私益與公益進行平等保護，然而受啟動條件限制，公益保護問題并不是民事檢察部門辦案的出發(fā)點與重點。我國檢察公益訴訟是客觀訴訟，以維護客觀法律秩序為目的。若民事檢察中涉及私益保護與國家利益和社會公共利益保護或維護客觀秩序的價值發(fā)生沖突時，仍應以維護客觀法律秩序為首要目的。無論公法還是私法，出于國家利益和社會公共利益的考慮以強制性規(guī)范對私權施加合理的限制都是必須的，也體現了所有權人應當承擔社會義務的法治理念。為了更好的保護國家利益和社會公共利益保護，民事檢察部門、公益訴訟檢察部門或者行政檢察部門也可以共同辦理民事檢察案件，以免因過分強調私益保護而造成國家利益和社會公共利益保護損害的后果。其次，“四大檢察”之一的“民事檢察”并不包含“民事公益訴訟檢察”。檢察公益訴訟是富含治理內涵的司法體制創(chuàng)新。行政公益訴訟是檢察公益訴訟試點改革時確立的重點內容，而民事公益訴訟領域則要求檢察機關保持謙抑克制的立場。2018年5月1日起實施的《中華人民共和國英雄烈士保護法》第二十五條規(guī)定，對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法提起民事公益訴訟，但沒有規(guī)定可以提起行政公益訴訟或者履行行政公益訴訟的訴前程序，而是由負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發(fā)現以上規(guī)定的行為，認為需要檢察機關提起訴訟的，應當向檢察機關報告。說明檢察機關在英烈名譽保護領域可以履行特定的訴訟代理職責，檢察機關在履行這項職責時應嚴格區(qū)分其與履行尋釁滋事刑事追訴職責以及行政公益訴訟職責的差異，避免違反一事（罪）不再罰原則。

公益訴訟檢察與刑事檢察、民事檢察、行政檢察的融合發(fā)展應追求“政通”與“人和”的狀態(tài)。所謂“政通”，是指檢察機關應積極推動公益訴訟檢察與行政訴訟檢察同步發(fā)展、完善刑事檢察、公益訴訟檢察、行政訴訟檢察協同發(fā)展，提升公益訴訟檢察與民事檢察協調發(fā)展，真正實現“融洽無間”的新時代檢察工作整體局面。所謂“人和”，是指“四大檢察”融合必須依靠公益訴訟檢察部門的銳意開拓與積極進取。公益訴訟檢察人員雖然知識背景各異，但只要有勇擔時代重任的膽識，戒驕戒躁的見識，通過辦案更新知識、提升經驗，必將成為新時代全能型的檢察人。新時代檢察工作也會迎來“長風破浪會有時，直掛云帆濟滄?！敝畭湫挛磥?。