前言：2019年5月，民建成都市委會副主委黃浩、調(diào)研處處長鐘琪帶隊到金牛區(qū)調(diào)研社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，中共金牛區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部常務(wù)副部長熊軍陪同調(diào)研?，F(xiàn)提供調(diào)研形成的報告全文，請全體會員認真學(xué)習(xí)。

成都市已進入老齡型社會。2018年，成都市65歲以上老年人口占比達14.3％，遠超過全國11.9%的水平，同時超過同為西部中心城市的重慶市12.50％的水平，也超過四川省14.17%的水平。養(yǎng)老服務(wù)成為成都市經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要問題之一。依托社區(qū)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)是未來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要方向，對于滿足老年人多樣化的需求、提升社會養(yǎng)老能力和水平具有重要意義。近年來，為破解居家養(yǎng)老難題，成都市將持續(xù)推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)列入市政府民生實事目標(biāo)，不斷推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

一、主要做法及成效

成都市是民政部和財政部確定的全國首批居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點地區(qū)，轄20個區(qū)（市）縣和兩個直管區(qū)，375個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），4351個村（社區(qū)）。目前，居家養(yǎng)老已成為成都市多數(shù)老年人首選的養(yǎng)老方式。成都市做了大量努力以增加社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給，旨在推動老年人在家門口享受高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

（一）構(gòu)建“一院一中心多站點”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施體系。成都市大力推動養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局，共規(guī)劃社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施2157處、養(yǎng)老機構(gòu)515處，要求新建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與住宅項目同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用，老舊社區(qū)通過購買、置換、租賃合法用房等方式配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。按照15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈的理念，初步構(gòu)建了一院（社區(qū)養(yǎng)老院）、一中心（社區(qū)日間照料中心）、多站點（養(yǎng)老服務(wù)站點）的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施體系。在全市建成30張床位以上的社區(qū)養(yǎng)老院200個，覆蓋了中心城區(qū)所有街道，為老年人提供“入院不離家”的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。建成社區(qū)日間照料中心2621個，覆蓋了94%的城市社區(qū)和50%以上的農(nóng)村社區(qū)，打通了養(yǎng)老服務(wù)“最后一公里”。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站點嵌入居民小區(qū)院落，整合利用小區(qū)公共空間閑置資源，引入公益性和專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為老年人提供居家上門服務(wù)。全市各類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施每年提供機構(gòu)托老、助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助急、助行等服務(wù)達400萬人次。

（二）大力發(fā)展普惠制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。為保障城鄉(xiāng)社區(qū)特殊困難老年群體就地就近享受養(yǎng)老基本公共服務(wù)，多措并舉增加普惠制養(yǎng)老服務(wù)供給。一是以公建民營為突破點夯實兜底保障基礎(chǔ)。累計投入近4億元建成13個公建民營社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)，投入3.3億元建設(shè)14個縣級綜合社會福利中心，全市公辦養(yǎng)老床位達3.5萬張，實現(xiàn)了政府兜底保障供養(yǎng)的特殊困難老年人“愿進全進、應(yīng)保盡?！?。二是建立完善基本養(yǎng)老服務(wù)補貼制度。2018年為4.56萬名困難老年人發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補貼3285.19萬元，為40萬名老人發(fā)放高齡津貼3.89億元，按照每人每年300元的標(biāo)準(zhǔn)，為城鄉(xiāng)低收入家庭中的5.95萬失能、失智、殘疾、獨居等特殊老年群體購買居家養(yǎng)老服務(wù)。三是補齊農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)短板。探索形成了“一中心、多站點、重巡訪”的農(nóng)村居家養(yǎng)老“110”服務(wù)模式。選擇在老年人口數(shù)量多、公共服務(wù)基礎(chǔ)較好、覆蓋范圍較廣的村建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心；選擇較為集中、住房寬裕的農(nóng)家小院建立農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)點；組織村（社區(qū)）干部、村民小組長、老年協(xié)會會員和志愿者，重點對空巢老人、經(jīng)濟困難的失能老人等實施居家助老巡訪服務(wù)。全市建成農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心1104個，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)站點2405個。四是積極參與城企普惠養(yǎng)老專項行動。通過開展城企聯(lián)動，激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)，爭取中央預(yù)算內(nèi)補助等方式擴大普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給。經(jīng)自愿參與、各區(qū)（市）縣推薦，市級部門核查、行業(yè)專家評審，首批簽約2家企業(yè)。

（三）形成可持續(xù)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)長效機制。一是落實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)鼓勵扶持政策。實施社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施一次性建設(shè)補貼和運營補貼制度。2018年累計向各類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)放建設(shè)補貼1.02億元、運營補貼2400萬元。出臺優(yōu)惠政策明確社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)用水、用氣、用電價格均執(zhí)行當(dāng)?shù)鼐用裆铑愑盟⒂脷?、用電價格。出臺激勵措施培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)連鎖品牌，對在全市范圍內(nèi)連續(xù)3年連鎖運營城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心10家及以上、服務(wù)質(zhì)量良好的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)或社會組織，經(jīng)綜合評估后給予每個日間照料中心一次性獎勵1萬元。二是大力推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老示范項目建設(shè)。2019年將投入資金2000萬元，重點支持以日托養(yǎng)老服務(wù)、家庭病床、合伙居家養(yǎng)老等為特色養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老示范項目，積極推動養(yǎng)老服務(wù)向小區(qū)院落嵌入、向居民家庭延伸，實現(xiàn)機構(gòu)養(yǎng)老家庭化、家庭照護專業(yè)化、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)便民化。三是大力推進老年人助餐服務(wù)體系建設(shè)。遵循“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作、公益導(dǎo)向”的理念，依托現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心和社會餐飲企業(yè)等設(shè)置社區(qū)長壽食堂。截至目前，全市開展常態(tài)化助餐服務(wù)的點位達318個，2019年將新增168個、改造提升56個社區(qū)老年助餐服務(wù)點。

（四）推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)綜合改革重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新突破。成都市是全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點地區(qū)，溫江區(qū)、武侯區(qū)、金牛區(qū)、邛崍市是全國智慧健康養(yǎng)老示范基地。近年來，成都市以示范試點為契機，堅持改革創(chuàng)新，努力推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革取得新進展。一是依托“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)智慧化。依托“天府市民云APP” 定期發(fā)布更新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求資源，繪制完成養(yǎng)老“關(guān)愛地圖”，集成全市居家老年人基本情況、養(yǎng)老服務(wù)需求、社區(qū)養(yǎng)老資源布局和服務(wù)清單等數(shù)據(jù)，搭建供需對接平臺，形成全人群覆蓋、全方位服務(wù)、全過程管理、全天候響應(yīng)的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系。二是深化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化。出臺促進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的實施意見，推進居家社區(qū)養(yǎng)老與基層醫(yī)療機構(gòu)融合發(fā)展。截至2018年底，成都市已有10家公益性基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在相對獨立的區(qū)域設(shè)置養(yǎng)老機構(gòu)，為失能（半失能）、失智（半失智）老年人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。以65歲及以上常住居民為服務(wù)重點，積極推進家庭醫(yī)生簽約服務(wù)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)有效融合，為171.4萬名65歲以上老年人建立健康檔案，與126萬老年人簽訂家庭醫(yī)生簽約服務(wù)協(xié)議，提供上門服務(wù)78.54萬人次，免費體檢97萬人，中醫(yī)藥健康管理服務(wù)155.29萬人次。三是聚焦居家環(huán)境適老化改造。根據(jù)老年人身體狀況和居住房屋情況，實施居家無障礙和安全性改造，配備助行器、助聽器、穿衣板、護理床等適老康復(fù)輔助器具，減少老年人居家養(yǎng)老存在的風(fēng)險。市級財政資金對散居特困、低保及低保邊緣家庭中的失能、失智、傷殘、獨居、高齡老年人家庭，以及計劃生育特殊困難老年人家庭給予每戶最高1000元的資金補助。截至目前，累計發(fā)放資金1600萬元，資助22000戶特殊困難老年人家庭適老化改造。支持老舊小區(qū)既有住宅增設(shè)電梯，2018年出臺政策明確市級財政對居民既有住宅自主增設(shè)電梯項目給予20萬元補助，全市老年人集中居住的老舊小區(qū)已啟動增設(shè)電梯97臺。四是開展長期照護保險試點工作。將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人員全部納入長期照護保險保障范圍，探索解決長期失能人員，尤其是失能老年人的生活照料等問題。試點工作開展以來，為1.9萬名60歲以上失能老年人支付每月1005元-1690元的護理補貼。

 二、存在的主要問題

成都市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在取得一定成效的同時，仍存在一些問題。

（一）政府職責(zé)定位不清，“越位”和“缺位”并存。“越位”是指政府的過度參與。目前成都市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要是在政府強力推動之下發(fā)展的。這種做法短期效果明顯，但長遠看會造成一些新問題：一是政府過度介入，導(dǎo)致企業(yè)利潤空間狹小，不利于居家養(yǎng)老服務(wù)市場的培育；二是政府介入過多容易使其他主體產(chǎn)生對政府的依賴心理，把家庭應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任、社會可以承擔(dān)的責(zé)任推向政府，長此以往政府將不堪重負，并且導(dǎo)致對政府政策制定、規(guī)劃布局、監(jiān)督評估等其他該負責(zé)任的擠占。缺位主要體現(xiàn)在法律法規(guī)不健全、資金保障不足、監(jiān)督評估機制缺失上。

（二）服務(wù)功能有待完善。老年群體存在多元化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，不同年齡、不同性別、不同健康狀況者養(yǎng)老服務(wù)需求不同，但政府對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的要求基本上是一刀切，較重的行政化色彩使得養(yǎng)老服務(wù)過于統(tǒng)一化。加上受到人才不足的制約，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在供給數(shù)量、質(zhì)量以及結(jié)構(gòu)上較為趨同，多以提供日常生活服務(wù)和家政服務(wù)為主，醫(yī)療護理、心理咨詢、臨終關(guān)懷等專業(yè)化的服務(wù)嚴重缺乏。

（三）資金保障有待完善。大多數(shù)老年人收入水平低，消費能力有限。因此居家養(yǎng)老服務(wù)需要大量資金投入作為保障。目前資金來源主要是政府財政補貼和部分福利彩票收入，難以滿足居家養(yǎng)老服務(wù)不斷擴大的需求。政府在社區(qū)居家養(yǎng)老方面的資金投入相對有限，使居家養(yǎng)老服務(wù)難以覆蓋全部老年人。資金短缺還會使社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境條件、服務(wù)水平等受到較大制約，許多環(huán)節(jié)都無法正常運行。如部分日間照料中心和老年食堂因資金短缺被迫停止運營。

（四）從業(yè)人員缺乏，專業(yè)化程度低。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員社會地位和工資待遇都比較低，工作強度大，導(dǎo)致本地適齡勞動力不愿參與到養(yǎng)老服務(wù)的隊伍中，專業(yè)的護理人員不愿跨入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)水平不高。在專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員嚴重不足的情況下，志愿者隊伍成為養(yǎng)老服務(wù)的重要補充力量，但目前我國還沒有健全志愿者激勵和培訓(xùn)機制，志愿服務(wù)不規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性，難以在養(yǎng)老服務(wù)中充分、長效地發(fā)揮作用。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施不完善且功能發(fā)揮不完全。政策要求每個社區(qū)建立一個日間照料中心，但有些老舊社區(qū)無法提供符合要求的場地來建設(shè)，為完成目標(biāo)想方設(shè)法找到的場地要么比較狹窄、可覆蓋的人數(shù)有限，要么存在先天性隱患，無法達到規(guī)范要求，許多社區(qū)日間照料中心的運營機構(gòu)因此無法取得相應(yīng)的資質(zhì)證明，也無法享受政府的各種優(yōu)惠政策和財政支持。另一方面，一刀切的統(tǒng)一要求使得一些設(shè)施功能得不到發(fā)揮，導(dǎo)致資源浪費。比如一些心理咨詢室由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)人員支撐而淪為虛設(shè)，一些康復(fù)室的跑步機和單車，由于長期擱置而破損，手工坊由于缺乏老師也多成擺設(shè)。

（六）居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營困難。成都市居家養(yǎng)老服務(wù)的運營機構(gòu)在進駐社區(qū)后往往難以維系生存，一兩年后就不得不中斷服務(wù)，退出社區(qū)。目前全市的社區(qū)日間照料中心只有小部分盈利，一半以上已經(jīng)處于“死亡”狀態(tài)。主要原因在于運營機構(gòu)自身的盈利能力不足，其服務(wù)內(nèi)容、宣傳手段、專業(yè)人員、管理方法及營運能力等都非常有限，再加上老年人的養(yǎng)老消費觀念落后，舍不得花錢購買服務(wù)，政府購買提供的免費服務(wù)項目廣受歡迎，需要收費的服務(wù)項目卻無人問津。

三、對策建議

針對上述存在的問題，所需要采取對策措施是:

（一）合理界定政府責(zé)任

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的初期離不開政府的推動和引導(dǎo)，服務(wù)的規(guī)劃、組織、實施、監(jiān)督整個過程中都需要政府發(fā)揮作用，但并不意味著政府要包辦所有事情。應(yīng)明確政府責(zé)任，按照“政策引導(dǎo)、政府扶持、社會參與、市場推動”的原則，把能夠交給市場做的交給市場，能夠讓社會組織做的交給社會組織。政府的功能與責(zé)任主要體現(xiàn)在制定規(guī)則、做好規(guī)劃、資金扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督評估等方面。政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)的提供，為其提供制度上的保障、政策上的優(yōu)惠、資金上的支持，緩解其在運作中可能產(chǎn)生的困難，通過市場化機制使養(yǎng)老資源得到合理配置和有效利用，通過專業(yè)化的社會組織和企業(yè)，實現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事。

（二）構(gòu)建需求導(dǎo)向的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)。加強信息化建設(shè)，建立健全老年人口健康檔案，摸清老年人口基本信息、健康狀況、慢性病及重大疾病情況以及就醫(yī)情況等，并在建檔基礎(chǔ)上，細分人群，發(fā)現(xiàn)需求，定期對老年人進行跟蹤調(diào)查，建立動態(tài)養(yǎng)老需求信息系統(tǒng)。根據(jù)養(yǎng)老需求合理安排養(yǎng)老資源，提供針對性更強的養(yǎng)老服務(wù)，更好地構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系與內(nèi)容，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)類型，促進養(yǎng)老服務(wù)多樣化、個性化發(fā)展，盡量避免“一刀切”。

（三）引入社會力量，多渠道籌集資金。首先確保政府投入，在財政預(yù)算中設(shè)立“居家養(yǎng)老專項資金”項目，保證必要的財政資金投入，各級政府應(yīng)確保配套資金及時到位，保證補貼經(jīng)費和工作經(jīng)費的落實。出臺優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、社會團體及個人捐贈支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，或通過發(fā)行老年福利彩票等方式，廣泛募集社會資金。繼續(xù)鼓勵支持社會力量投資興建和運營城鄉(xiāng)社區(qū)老年日間照料中心，對符合要求的機構(gòu)給予建設(shè)補貼和運營補貼。加大扶持力度，積極引導(dǎo)社會力量舉辦規(guī)?；?、連鎖化、社區(qū)化的養(yǎng)老機構(gòu)，鼓勵專業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu)運營社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（四）加強專業(yè)化隊伍建設(shè)。加強養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)工作。把養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)納入教育培養(yǎng)計劃，高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)老年服務(wù)管理、老年醫(yī)學(xué)、護理康復(fù)等相關(guān)專業(yè)和課程，鼓勵畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務(wù)工作。加強養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)。把養(yǎng)老服務(wù)技能培訓(xùn)納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)范圍，落實職業(yè)培訓(xùn)補貼政策，鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員等通過培訓(xùn)從事養(yǎng)老服務(wù)工作，同時對在崗養(yǎng)老服務(wù)人員進行職業(yè)培訓(xùn)。提高養(yǎng)老服務(wù)人員的薪酬水平，引導(dǎo)社會對養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)的尊重，促進養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化的發(fā)展。加強志愿者隊伍建設(shè)，逐步實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老志愿服務(wù)的規(guī)范化和常態(tài)化。増加心理疏導(dǎo)、護理服務(wù)、文化娛樂等專業(yè)志愿者數(shù)量，積極開展集中助老服務(wù)。通過養(yǎng)老服務(wù)智能化的發(fā)展部分替代人力。

（五）完善社區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。加快落實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場地和設(shè)施建設(shè)，加快日間照料中心、托老所、嵌入式中小微養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)。在日照中心配備醫(yī)療護理、康復(fù)輔具、文娛活動等設(shè)施，使日照中心成為社區(qū)老年人日?；顒又行摹Ｉ鐓^(qū)養(yǎng)老院則主要為失能、半失能或失智老年人提供長期養(yǎng)老服務(wù)，解決失能老年家庭的日常照料問題。繼續(xù)對社區(qū)的居住環(huán)境與老年困難家庭進行“適老化”改造，如增加社區(qū)無障礙斜坡、增加路邊休息椅、安裝廁所扶手、助行器、地面防滑處理等，為老年人提供更為安全的環(huán)境。

（六）健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估機制。應(yīng)建立和完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給評估機制，將評價制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。針對目前評估人員多由居家養(yǎng)老管理人員兼任的問題，可借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，組建中介性評估機構(gòu)，鼓勵社會力量介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估，保證評估監(jiān)督主體的客觀公正，促進居家養(yǎng)老服務(wù)向規(guī)范化、制度化和健康有序的方向發(fā)展。培養(yǎng)專業(yè)化評估隊伍，評估人員應(yīng)該具有包括醫(yī)學(xué)、社會保障、人類學(xué)、心理學(xué)等各方面相關(guān)知識。