立足案件質(zhì)量節(jié)點(diǎn)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

高揚(yáng)捷

◇解決案件質(zhì)量評查和辦案內(nèi)部同步監(jiān)督不協(xié)調(diào)問題有兩種思路:第一種是改變單純的案件辦結(jié)后才評查的模式,把評查端口前置,充分發(fā)揮案件質(zhì)量評查的功能作用;第二種是探索建立案件同步審查監(jiān)督機(jī)制,構(gòu)建各盡其職、配合有利、制約有效的工作體系。

◇強(qiáng)化檢察官辦案內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制需考慮:結(jié)合檢察官履職情況建立負(fù)面清單,建立檢察官辦案全過程留痕的司法檔案;對辦案關(guān)鍵環(huán)節(jié)、節(jié)點(diǎn),應(yīng)分層次設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制;充分利用各種信息化條件,強(qiáng)化案件評查制度與數(shù)據(jù)分析態(tài)勢相結(jié)合;發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的指導(dǎo)作用;完善檢察長、檢委會對檢察官的監(jiān)督約束機(jī)制。

自2018年年底以來,檢察機(jī)關(guān)自上而下進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革,刑事檢察部門實(shí)行“捕訴一體”辦案機(jī)制,權(quán)責(zé)更加集中,主體地位更加突出。需完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)案件質(zhì)量把控和監(jiān)督,提供高效優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品和檢察產(chǎn)品。

檢察官辦案質(zhì)量制約因素

當(dāng)前,有的案件辦案質(zhì)量仍存在一些問題,需要在已有質(zhì)量評查、流程監(jiān)控、檢察官聯(lián)席會議、紀(jì)檢監(jiān)察等方式的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步完善強(qiáng)化。結(jié)合當(dāng)前“捕訴一體”機(jī)制改革、實(shí)行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度全面鋪開等新形勢,有三個因素需再思考:

一是權(quán)責(zé)不一致問題。2018年修訂的人民檢察院組織法第8條規(guī)定確立了檢察官司法辦案責(zé)任制原則。通過科學(xué)界定辦案權(quán)力清單,完善司法辦案責(zé)任制,實(shí)行誰辦案、誰負(fù)責(zé)的辦案機(jī)制。司法改革至今取得顯著成效,但也面臨一些問題:一方面,司法責(zé)任制改革取消傳統(tǒng)的三級審批機(jī)制,在推行檢察官辦案獨(dú)立性以及認(rèn)罪認(rèn)罰機(jī)制的同時,出現(xiàn)了因案件大部分由檢察官主導(dǎo)決定導(dǎo)致案件結(jié)果因人而異的問題;另一方面,有少數(shù)檢察官就案辦案,沒做到政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一,甚至個別檢察官認(rèn)為司法責(zé)任由其個人承擔(dān),其應(yīng)具有完全的辦案決定權(quán)。

二是檢察官素能與案件高要求不相配問題。2018年刑事訴訟法修改規(guī)定“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”,檢察機(jī)關(guān)作為國家追訴者、訴訟監(jiān)督者、案件質(zhì)量把控者多重角色,行為貫穿刑事訴訟的全過程,決定了檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任,是訴前程序的主導(dǎo)者。檢察官要履行好指控選擇權(quán)、量刑建議權(quán)和程序建議權(quán)三項(xiàng)責(zé)任,對檢察官的司法責(zé)任和業(yè)務(wù)素能提出更高要求。一方面,要防止“捕訴一體”辦案機(jī)制給檢察官辦案自由裁量權(quán)擴(kuò)大帶來權(quán)力濫用的風(fēng)險。在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中,需要對檢察官辦案權(quán)力通過內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。如要加強(qiáng)對當(dāng)事人認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性審查,保障辯護(hù)權(quán)充分行使,證據(jù)開示、量刑建議和案件處理過程和結(jié)果等方面進(jìn)行全程記錄,有助于檢察官嚴(yán)格把好認(rèn)罪案件質(zhì)量關(guān)。另一方面,案件質(zhì)量很大程度依賴檢察官的業(yè)務(wù)素能把握核實(shí)證據(jù)和法律適用的判斷。

三是監(jiān)督機(jī)制仍不完善。實(shí)行“捕訴合一”后,檢察官辦案決定權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大,但是,與之配套相適應(yīng)的司法體制改革和辦案監(jiān)督機(jī)制尚未完全建立。目前,檢察院更側(cè)重對事后監(jiān)督,事前、事中監(jiān)督機(jī)制仍存在不足。該種情況主要表現(xiàn)在:案件評查權(quán)威性不足、評查結(jié)果應(yīng)用效果不佳;檢察官聯(lián)席會議作為服務(wù)“咨詢”作用,指引效力不強(qiáng);尚未建立檢察官對檢察輔助人員的監(jiān)督機(jī)制;監(jiān)督效果不明顯等等。

建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制考量的維度

加強(qiáng)對檢察官辦案的內(nèi)部監(jiān)督,要在司法責(zé)任制改革目標(biāo)指導(dǎo)下有序推進(jìn),堅持程序公正和實(shí)體公正并重,兼顧司法公正和辦案效率。建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制要正確處理好三種關(guān)系:

一要正確處理辦案“放權(quán)”與“控權(quán)”的關(guān)系。檢察官辦案權(quán)的正確行使除需要具備不偏不倚、客觀公正的司法理念和高標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)素能外,還需要內(nèi)部辦案監(jiān)督機(jī)制的制約。檢察官在刑事辦案中存在兩重角色:一種是,來自往返于案件事實(shí)與法律適用的司法辦案主體;另一種是,司法辦案的司法責(zé)任主體。檢察官作為法律運(yùn)用的主體,辦案過程中需要一定的權(quán)限,這就需要“放權(quán)”;而作為司法責(zé)任的主體,需要受到監(jiān)督制約,這就需要“控權(quán)”。雙重角色中檢察官無論發(fā)揮哪種角色作用,都離不開對檢察官辦案的內(nèi)部監(jiān)督。構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度,能夠促使檢察官依法辦案,一定程度上緩和或消除“放權(quán)與控權(quán)”之間的沖突。

在司法體制改革中,推行員額檢察官獨(dú)立辦案責(zé)任制,“去行政化”比較明顯,現(xiàn)在再強(qiáng)調(diào)對刑事辦案的監(jiān)督,會不會與司法改革的目標(biāo)相悖?當(dāng)然不會。檢察院的同步監(jiān)督是一種動態(tài)的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制,關(guān)注的是刑事辦案業(yè)務(wù)質(zhì)量,不會破壞檢察官、辦案組織辦案的獨(dú)立性,其最終目標(biāo)是通過內(nèi)部的監(jiān)督制約,促進(jìn)辦案質(zhì)量的提升。

二要注重辦案同步監(jiān)督和案件質(zhì)量評查相結(jié)合的關(guān)系?！安对V一體”背景下辦案組織調(diào)整、扁平化管理中對辦案質(zhì)量如何進(jìn)行有效的同步監(jiān)督是目前面臨的新問題。當(dāng)前,對案件的監(jiān)督方式主要通過案件管理部門建立案件質(zhì)量評查機(jī)制,對已經(jīng)辦結(jié)案件以常規(guī)評查、重點(diǎn)評查、專項(xiàng)評查等形式對檢察官的辦案質(zhì)量進(jìn)行評價,在充分尊重檢察官辦案的獨(dú)立性下,以此發(fā)揮案件質(zhì)量評查結(jié)果對檢察官辦案質(zhì)量的“指揮棒”作用。但是,案件質(zhì)量評查這種對“已結(jié)”案件的評查已無法滿足“捕訴一體”辦案所要求的同步監(jiān)督的需要。

解決案件質(zhì)量評查和辦案內(nèi)部同步監(jiān)督不相協(xié)調(diào)的問題,有兩種思路:第一種是改變單純的案件辦結(jié)后才評查的模式,把評查端口前置,充分發(fā)揮案件質(zhì)量評查的功能作用,對“捕訴一體”辦結(jié)的案件有重點(diǎn)加強(qiáng)結(jié)案審核和評價,避免“問題案件”進(jìn)入法庭。第二種是探索建立案件同步審查監(jiān)督機(jī)制,這種同步監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督內(nèi)容上,既可以對案件程序性進(jìn)行監(jiān)督,也可以對檢察官辦案過程遇到的實(shí)體性問題進(jìn)行監(jiān)督;在監(jiān)督節(jié)點(diǎn)上,可以事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督;在層級層面上,既可以對案件本身監(jiān)督,又可以形成類案指導(dǎo),甚至可以形成一套內(nèi)部的辦案標(biāo)準(zhǔn)?？偟膩碚f,同步審查監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行,實(shí)際上是在監(jiān)督中指導(dǎo)、在指導(dǎo)中監(jiān)督的過程,構(gòu)建各盡其職、配合有利、制約有效的工作體系。

三要注重批捕權(quán)和公訴權(quán)的協(xié)調(diào)的關(guān)系。檢察官的辦案工作都應(yīng)該圍繞確保案件質(zhì)量展開,不同階段的批捕工作和公訴工作都應(yīng)有自己的角色定位。對審查批捕工作,檢察官除嚴(yán)格適用逮捕條件,可進(jìn)一步思考案件能否經(jīng)受得起審查起訴,法院能否作出有罪判決,這樣在作出批準(zhǔn)逮捕決定時能夠更加審慎。在履行偵查監(jiān)督時要更加積極主動及時跟蹤,加強(qiáng)引導(dǎo)偵查取證,從起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求提高偵查的科學(xué)性和合法性。對于公訴工作,因檢察官在審前的主導(dǎo)作用,可以充分適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度,鼓勵犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰換取從輕處罰,實(shí)現(xiàn)審前程序“入罪出刑”的分流,從而促進(jìn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的實(shí)現(xiàn)。

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的對策建議

一是要完善檢察官權(quán)力清單與健全司法檔案相結(jié)合。實(shí)行“捕訴一體”的首要任務(wù)就是要對檢察官權(quán)力清單進(jìn)行全面梳理,制定符合檢察權(quán)運(yùn)行的檢察官權(quán)力清單。另外,要結(jié)合檢察官履職情況,對于應(yīng)當(dāng)履職而未履行的,要建立負(fù)面清單。只有對司法活動建立明確的權(quán)力清單和負(fù)面清單,做到權(quán)責(zé)相一致,才能真正落實(shí)司法責(zé)任制。此外,建立檢察官辦案全過程留痕的司法檔案,把檢察官的履職情況完整真實(shí)記入司法檔案,并作為崗位調(diào)整、績效考核和責(zé)任追究的依據(jù),促進(jìn)檢察官的廉潔履職、全面履職和公正履職。

二是完善對辦案關(guān)鍵環(huán)節(jié)、節(jié)點(diǎn)規(guī)制。檢察官在司法辦案過程可能會遇到案件質(zhì)量風(fēng)險或者影響公平公正的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)或環(huán)節(jié),應(yīng)該分層次設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,通過抓重點(diǎn)、抓環(huán)節(jié)來保證案件質(zhì)量。如可建立備案管理制度、重點(diǎn)審查制度和業(yè)務(wù)指導(dǎo)制度,針對作出不起訴決定的普通刑事案件、被法院判處無罪的案件、撤回起訴的案件、公安機(jī)關(guān)對不批準(zhǔn)逮捕決定不服要求復(fù)議、復(fù)核等案件重點(diǎn)關(guān)注和審查,加強(qiáng)對檢察官的培訓(xùn)和指導(dǎo)。

三是強(qiáng)化案件評查制度與數(shù)據(jù)分析態(tài)勢相結(jié)合。在當(dāng)前智慧檢務(wù)、檢務(wù)公開等不斷涌現(xiàn)的大數(shù)據(jù)背景下,檢察院可以充分利用各種信息化條件改變辦案模式,實(shí)現(xiàn)辦案流程的信息化監(jiān)控。案件質(zhì)量評查應(yīng)借助流程與信息有機(jī)結(jié)合的全線常態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的效能,全面精準(zhǔn)監(jiān)控案件受理、信息填錄、辦案期限等內(nèi)容,及時預(yù)警不符合標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)源頭信息,精細(xì)研判出現(xiàn)異常波動的數(shù)據(jù)對應(yīng)的案件特點(diǎn)、趨勢,提煉苗頭性、深層次問題,查找工作短板和薄弱環(huán)節(jié),提升業(yè)務(wù)態(tài)勢分析的針對性和實(shí)效性。

四是發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的指導(dǎo)辦案作用。檢察官聯(lián)席會議作為一種選擇性的咨詢程序,是集結(jié)檢察官多年的辦案經(jīng)驗(yàn),對辦案起指導(dǎo)的作用。一要對會議過程全程記錄全程留痕,定期或不定期對會議的記錄與案件最終處理結(jié)果進(jìn)行比對和參照,并作為檢察官業(yè)務(wù)水平的參考標(biāo)準(zhǔn);二要把檢察官聯(lián)席會議作為案件質(zhì)量評查的參考內(nèi)容,檢查檢察官是否按要求召開會議,流程是否規(guī)范;三要對聯(lián)席會議研究的類案進(jìn)行總結(jié),對共性法律適用問題形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),在部門范圍內(nèi)解決“同案不同訴”情況的發(fā)生。

五是完善檢察長、檢委會對檢察官的監(jiān)督約束機(jī)制。檢察長對檢察官正在辦理的重大案件可以隨時了解掌握案件進(jìn)展和有關(guān)事項(xiàng)的處理情況,進(jìn)行全面監(jiān)督,通過對隨機(jī)抽查或?qū)ｍ?xiàng)檢查檢察官所辦案件,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正;當(dāng)檢察長發(fā)現(xiàn)辦案檢察官在辦案中有重大疏漏或者徇私枉法等重大問題的,按有關(guān)辦法依法作出處理。檢委會具有宏觀指導(dǎo)、議事決策、業(yè)務(wù)管理和司法監(jiān)督的功能,應(yīng)發(fā)揮對檢察官辦案在事實(shí)證據(jù)、法律適用等方面予以監(jiān)督指導(dǎo)。

(作者為福建省泉州市人民檢察院檢察長)

[責(zé)任編輯：賈瀟]