此文首發(fā)2016年5月10日，注意作者當時在文中的觀點： 以運動式全面推進PPP并不符合現實情況，反而容易適得其反。而過程中的產物也許不是那么完美，但是只要是往市場化的道路上前進了堅實的一小步，就是一個了不起的進步 。

以下是正文：

2016年4月20日，北京市交通委員會代表北京市政府與北京市基礎設施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）正式簽署《北京市軌道交通授權經營協(xié)議》（以下簡稱“協(xié)議”）?！秴f(xié)議》里首次提出授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）的ABO模式，由市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責，京投公司按照授權負責整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務。消息傳出后，引起了社會的廣泛關注，業(yè)界對此褒貶不一。支持的人認為ABO的出現符合當前國情，有助于推進政府融資平臺轉型并對公共服務走向市場化有積極作用；反對的人認為ABO的出現違背了市場公平競爭的原則，對PPP推廣產生負面影響。

針對上述問題，筆者根據對北京市原市屬大型政府融資平臺的了解，結合一些接觸到的ABO工作，談談個人的看法。

一、ABO內涵及運作結構

按照官方的通稿，ABO強化了政府的監(jiān)管職責，明確了企業(yè)義務責任。政府將從具體建設、管理事務中脫離出來，更好的履行規(guī)則制定、監(jiān)督考核等職責。京投公司按照政府授權，整合各類市場主體資源和政府資金，發(fā)揮市場機制作用，提供軌道交通項目投資、建設、運營等整體服務。

具體分析，我們首先要了解京投公司。京投公司自成立以來，主要職能是承擔北京市軌道交通等基礎設施項目的投融資、前期規(guī)劃、資產管理、資本運營及相關資源開發(fā)管理等，具有豐富的軌道交通投融資和資本運營的經驗，曾策劃并實施了北京地鐵4號線、14號線、16號線的PPP項目和亦莊線BT項目。但需要指出的是，京投公司自身并沒有工程建設資質，也不承擔軌道交通運營工作。

政府對京投公司在ABO模式中的定位是“市場資源的整合者”，在政府的監(jiān)督指導下開展具體工作，通過激勵約束機制和市場競爭機制整合相關資源?！秴f(xié)議》中明確規(guī)定，京投公司要承擔與其他社會資本合作等具體工作；通過市場競爭機制選擇建設管理單位和運營單位并報相關部門批準。由此可見，ABO并不排斥市場競爭機制，也不排斥PPP模式，而是通過打造一個綜合管理服務平臺，根據項目的市場化條件和市場的容納能力，靈活采取PPP或屬地專營性企業(yè)運作模式實施軌道交通建設。

下圖是ABO的運作結構圖，市政府授權京投公司采取ABO模式對本市軌道交通行使業(yè)主職責，每年按照《協(xié)議》約定支付京投公司授權經營服務費。

1.對于尚未具備市場化條件的軌道交通項目，由京投公司負責籌集建設資金，通過市場競爭機制選擇建設管理單位、建設單位和運營單位對軌道交通項目進行建設和運營，京投公司通過軌道交通運營收入、政府支付的授權經營服務費以及多種經營收入償還貸款，并獲得一定的投資回報收入。

2.對于市場化條件成熟的項目，由京投公司協(xié)助政府部門采取PPP模式實施項目。由政府部門按照PPP操作流程規(guī)范擇優(yōu)選擇社會投資人，京投公司作為政府出資人代表與社會投資人合資成立項目公司，政府與項目公司簽訂《PPP協(xié)議》，由項目公司負責軌道交通項目的投融資、建設和運營，京投公司按照《PPP協(xié)議》約定，從授權經營服務費中安排資金對項目公司進行運營補貼。

ABO運作結構圖

二、ABO產生的原因

ABO的產生有其深層次的原因，可以認為是本市基礎設施由政府壟斷的傳統(tǒng)投融資體制向市場機制轉變的階段性產物。

1.京投公司等原市屬政府融資平臺具有較強的專業(yè)化服務能力。北京地緣政治特殊，而且作為國際大都會城市，對基礎設施和社會公共服務的水平要求較高。這一背景下，依托北京市資金、技術、人才等資源優(yōu)勢，北京市在軌道交通、高速公路等領域已經建立起如京投、首發(fā)等專業(yè)化服務能力強、投融資和管理經驗豐富、資產規(guī)模龐大的市屬專業(yè)化運營公司，在國內也處于領先的位置。

2.地方政府融資平臺轉型發(fā)展需要。國發(fā)43號文后，本市政府融資平臺開始轉型發(fā)展，一部分政府融資平臺轉型成為社會投資人，如北排與市水務局簽訂《特許經營協(xié)議》，直接獲得城六區(qū)存量和新建污水處理廠的特許經營權，但這一做法受到社會和業(yè)界的質疑。另一部分政府融資平臺扮演PPP模式中政府出資人代表的角色，如首發(fā)集團，但這一角色并沒有完全利用首發(fā)的優(yōu)勢資源，同時對企業(yè)的積極性也造成一定的影響，不是一個長久之策。而ABO的出現，為本市政府融資平臺轉型提供了新的方向。一方面，ABO模式以承包制替代了之前的報銷制，用合同的形式厘清了政企之間的關系；另一方面，兼顧了市場機制和屬地企業(yè)的利益平衡，以漸進式方式推動市場化進程，更符合當前的實際情況。

3.PPP模式并不能完全滿足本市社會公共服務需求。目前，國內的PPP模式還處于不斷完善的階段，政策法律體系有待進一步健全，無論從政府層面還是從社會資本層面，都尚未做好承接所有社會公共服務供給的準備。從國外經驗來看，PPP模式也僅是作為社會公共服務供給的輔助手段。以英國為例，1987年～2012年間僅共批準PPP項目730個，吸引社會資本約550億英鎊。因此，在當前階段，以運動化形式全面推動PPP不僅不符合我國的國情，而且與國外的經驗相背離，也會對PPP的健康發(fā)展造成負面影響。

三、ABO適用的條件和環(huán)境

需要指出的是，ABO是一把雙刃劍，用得好、用對地方，將對市場化進程具有積極作用。反之，濫用ABO，也勢必會對PPP造成不良的影響。

筆者認為，使用ABO，需要具備以下幾個前提條件：

一是原政府融資平臺要具有較強的專業(yè)服務能力，在行業(yè)領域內處于領先位置。提高公共服務的供給能力和供給效率是深化社會公共服務投融資體制機制改革的目標，也是推廣使用PPP模式的目的，ABO的開展也不能違背上述目標。因此，授權經營主體的專業(yè)服務能力是保障ABO模式得以開展的先決條件。

二是地方政府對公共服務引入市場機制要具有較強的意愿和能力。一方面，對市場化條件成熟的項目，積極采取PPP模式推進實施，并督促授權經營主體落實相關具體工作；另一方面，對于授權經營主體自主實施的項目，鼓勵其在建設和運營等環(huán)節(jié)引入市場競爭機制，減低建設和運營成本，提高服務水平和效率，保證ABO模式不走偏，不變形。地方政府推進市場化的意愿和決心是ABO正確實施的關鍵。

三是項目審批流程的規(guī)范性。規(guī)范的項目操作流程能夠讓授權經營主體在政府相關部門的有效監(jiān)管下，盡可能的降低過程風險的產生，這是ABO順利實施的保障條件。

上述三個條件缺一不可，缺少任何一個條件，ABO都可能演變成變相的政府融資平臺。而當前國內適合搞ABO的地方并不多，筆者認為除了北京以外，也只有上海、重慶等少數幾個一線城市或經濟發(fā)達地區(qū)具備上述條件。

四、結論

ABO的出現有其必然性，是傳統(tǒng)公共服務投融資體制向市場機制轉變過程中的產物。它旨在打造專業(yè)領域的綜合服務平臺，整合各類市場資源，本身并不排斥市場機制和PPP模式。ABO統(tǒng)籌兼顧屬地企業(yè)和社會資本的利益，為本市其他類似的政府融資平臺轉型提供了新的方向。

但是，ABO的使用有嚴苛條件，它對于政府把控能力的要求要遠遠高于PPP模式，而且授權經營主體要具有較高的專業(yè)化服務能力。因此，這一模式是難以被推廣和復制的。

市場化是一個長期的過程，長期壟斷形成的壁壘效應是一個不爭的事實，以運動式全面推進PPP并不符合現實情況，反而容易適得其反。而過程中的產物也許不是那么完美，但是只要是往市場化的道路上前進了堅實的一小步，就是一個了不起的進步。路漫漫其修遠兮，不僅需要智慧，更需要耐心。

作者：黃文軍

來源：北京PPP咨詢中心