2016年7月

成都法院在全國(guó)率先部署和實(shí)踐

“訴源治理”

10月24日

成都中院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)郭彥

以《對(duì)深化“訴源治理”十大關(guān)系的思考》為題

在《法律適用》“蓉城杯”征文頒獎(jiǎng)

暨“訴源治理”與多元化糾紛解決機(jī)制研討會(huì)上

帶來(lái)了十分精彩的發(fā)言

小本本快準(zhǔn)備好~

干貨滿滿的“訴源治理”成都經(jīng)驗(yàn)

速來(lái)get！

2016年7月，成都法院在全國(guó)率先部署和實(shí)踐“訴源治理”；三年來(lái)，“訴源治理”已從“法院主推”上升到“黨委主抓”，成為新時(shí)代中國(guó)超大城市社會(huì)治理的典型樣本，獲得中央、省、市領(lǐng)導(dǎo)充分肯定。

“訴源治理”是指社會(huì)個(gè)體及各種機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛的預(yù)防化解所采取的各項(xiàng)措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，進(jìn)而減少訴訟性糾紛，并且采取聯(lián)合行動(dòng)所持續(xù)的過(guò)程。適應(yīng)新時(shí)代要求的“訴源治理”，是推進(jìn)國(guó)家社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措，其應(yīng)包含四個(gè)層次的內(nèi)容：

一是從深化社會(huì)基層治理的層次，依靠黨委政府，調(diào)動(dòng)基層組織和群眾力量，推進(jìn)基層善治，避免和減少糾紛的發(fā)生。

二是從及時(shí)調(diào)和矛盾糾紛的層次，構(gòu)筑科學(xué)合理的解紛防線，促進(jìn)糾紛通過(guò)前端防線有效化解和過(guò)濾。

三是從減少糾紛進(jìn)入訴訟的層次，通過(guò)完善訴非銜接、訴調(diào)對(duì)接程序，引導(dǎo)適宜通過(guò)非訴方式解決的糾紛在訴前向訴外分流。

四是從訴訟解紛的層次，構(gòu)建一個(gè)梯度性的案源治理機(jī)制，優(yōu)質(zhì)高效化解已經(jīng)進(jìn)入訴訟的糾紛，有效減少二審、執(zhí)行、涉訴信訪等訴內(nèi)“衍生案件”。

“訴源治理”是新時(shí)代對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的傳承和發(fā)展，繼承了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本內(nèi)涵，擴(kuò)展了糾紛化解鏈條，延伸了糾紛化解領(lǐng)域?！霸V源治理”也是對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的升華，拓寬了廣度，延伸了深度，是基層社會(huì)治理的創(chuàng)新和發(fā)展。我結(jié)合成都實(shí)踐，談?wù)剬?duì)深化“訴源治理”十大關(guān)系的思考。

一、

深刻把握“人與案”的矛盾關(guān)系，

著眼標(biāo)本兼治。

案件的持續(xù)增長(zhǎng)是多重因素疊加的結(jié)果，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。2018年，全國(guó)法院受理各類(lèi)案件2803.48萬(wàn)件，是1978年的46倍，年均增長(zhǎng)10%，與改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)GDP年均9.8%的增速基本相當(dāng)。但是在案件持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，審判力量特別是員額法官數(shù)短期內(nèi)難以大量增加，人案矛盾不可避免的出現(xiàn)并激化。

成都法院開(kāi)展“訴源治理”，一定程度上是問(wèn)題倒逼出來(lái)的。2015年，成都兩級(jí)法院共受理案件246885件，同比上升40.9%，人案矛盾前所未有地凸顯?；诖耍覀冎贫恕蛾P(guān)于部署實(shí)施破題攻堅(jiān)綜合工程，著力破解“案多人少”矛盾的若干意見(jiàn)》，出臺(tái)了26項(xiàng)具體措施，從“治標(biāo)”層面破解“案多人少”問(wèn)題。

2016年，受案增幅降到13.76%，但案件增量仍然處于高位，我們必須從“治本”層面深入思考，趟出一條新路。2016年7月，我們召開(kāi)“訴源治理”工作會(huì)，并于8月正式下發(fā)《關(guān)于全面深入推進(jìn)“訴源治理”的實(shí)施意見(jiàn)》，提出57項(xiàng)改革舉措。

到2018年，案件高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)基本得以遏制，增幅比2016年再回落2.55個(gè)百分點(diǎn)，近年來(lái)首次逼近個(gè)位數(shù)。2019年2月，在深入總結(jié)評(píng)估前期工作實(shí)效后，又下發(fā)《關(guān)于持續(xù)深化成都法院“訴源治理”的實(shí)施意見(jiàn)》，提出29項(xiàng)新舉措。

今年1至9月，成都法院新收案件增幅同比再回落0.7個(gè)百分點(diǎn)，有12家法院受案增幅同比下降，7家法院受案絕對(duì)數(shù)同比減少。這種良好態(tài)勢(shì)的形成，得益于“訴源治理”將大量糾紛化解于訴前，相當(dāng)于增加了一大批“編外法官”。

二、

深刻把握“立與破”的辯證關(guān)系，

走出思維誤區(qū)。

一直以來(lái)，有觀點(diǎn)認(rèn)為“訴源治理”是“種了別人的田，荒了自己的地”。這實(shí)際上是對(duì)司法被動(dòng)性的片面理解。人民法院不僅擔(dān)負(fù)著行使國(guó)家審判權(quán)的憲法職責(zé)，還負(fù)有推進(jìn)法治建設(shè)、參與社會(huì)治理的責(zé)任。“訴源治理”既是為法官減負(fù)減壓、提升辦案質(zhì)效的關(guān)鍵之策，更是落實(shí)以人民為中心、努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的根本之舉。

如果片面地恪守被動(dòng)司法，不主動(dòng)參與前端治理、不積極推動(dòng)共建共享，任由案件如潮水般涌入法院，終有一天司法也將不能承受其重，最終“把法官逼走、把案子辦砸、把隊(duì)伍壓垮”。因此，我們深化“訴源治理”，推動(dòng)做實(shí)人民調(diào)解第一道防線、做大行政調(diào)解與行業(yè)調(diào)解等第二道防線、做優(yōu)司法調(diào)解第三道防線，徹底扭轉(zhuǎn)目前一些地方將法院頂?shù)降谝坏婪谰€的不合理狀態(tài)。

今年開(kāi)始，成都法院?jiǎn)?dòng)了“蓉城法官講壇”，卓越法官主動(dòng)深入社區(qū)，向公眾講解常發(fā)、多發(fā)、易發(fā)糾紛的防范與化解，力促矛盾化解于城鄉(xiāng)社區(qū)。如武侯法院選派法官擔(dān)任“法治指導(dǎo)員”，結(jié)對(duì)街道社區(qū)，“一對(duì)一”開(kāi)展普法宣傳、糾紛預(yù)防、矛盾化解工作，今年成功將1314件糾紛化解于訴前。

三、

深刻把握“勢(shì)與力”的統(tǒng)合關(guān)系，

合力多方多元。

現(xiàn)代社會(huì)治理范式早已走出了各自為陣的窠臼，我們要深刻認(rèn)識(shí)解紛力量的多元性，明確各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。成都“訴源治理”的核心是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法推動(dòng)、部門(mén)參與、社區(qū)自治”。

2018年12月，成都市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化社區(qū)“訴源治理”推進(jìn)高品質(zhì)和諧宜居城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》。今年6月28日，成都市委組織召開(kāi)全市城鄉(xiāng)社區(qū)“訴源治理”實(shí)質(zhì)化運(yùn)行推進(jìn)會(huì)，并將轄區(qū)萬(wàn)人起訴率、民商事糾紛增長(zhǎng)率等指標(biāo)納入市委市政府對(duì)區(qū)（市）縣和職能部門(mén)的目標(biāo)考核。今年9月26日，四川省委全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立健全“訴源治理”機(jī)制加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防和前端化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在四川省全面推進(jìn)“訴源治理”。

目前，各部門(mén)共謀解紛策略、共搭解紛平臺(tái)、共建解紛力量的態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，“訴源治理”已經(jīng)成為成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理、超大城市社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分、重要平臺(tái)抓手、重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。

四、

深刻把握“制與治”的推進(jìn)關(guān)系，

形成規(guī)范體系。

推進(jìn)“訴源治理”工作伊始，我們就將制度建設(shè)與法治化運(yùn)行貫穿全程。在制度架構(gòu)上，既出臺(tái)市級(jí)層面實(shí)施意見(jiàn)，又鼓勵(lì)各基層法院結(jié)合實(shí)際積極探索，目前已形成成華“社工調(diào)解”、雙流“訴非協(xié)同大超市”、彭州“家和促進(jìn)”、新津“法治診所”、大邑“無(wú)訟社區(qū)”、蒲江“五老調(diào)解”等10余種模式，這些模式涵蓋城市“陌生社區(qū)”與鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”、覆蓋城鎮(zhèn)集中居住區(qū)與農(nóng)村分散生活區(qū)，使“訴源治理”延伸到社區(qū)、鄉(xiāng)村、院落、樓棟、家庭。

在糾紛多發(fā)領(lǐng)域，成都中院先后與省保監(jiān)局及保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、成都市公安局、司法局及自然資源、房管、人社部門(mén)等共同制定實(shí)施細(xì)則、會(huì)簽指導(dǎo)意見(jiàn)、共建解紛平臺(tái)，各基層法院積極向當(dāng)?shù)攸h委政府匯報(bào)，與相關(guān)單位和組織共同孵化解紛組織、培育解紛力量。目前已基本形成制度化體系，包含14個(gè)實(shí)施意見(jiàn)、5個(gè)實(shí)施細(xì)則、13個(gè)工作規(guī)范。

五、

深刻把握“分與合”的力道關(guān)系，

實(shí)現(xiàn)共建共享。

“訴源治理”不是法院一家的事情，需要各部門(mén)、各組織充分履職，形成機(jī)制共建、工作共推、成果共享的良好格局。目前，我們已建成訴前、訴中、訴后三大平臺(tái)。

在訴的前端，建成線上線下多元解紛平臺(tái)。“線下”建成24個(gè)訴訟服務(wù)中心、73個(gè)訴訟服務(wù)點(diǎn)、305個(gè)社區(qū)訴訟服務(wù)站、12個(gè)專(zhuān)業(yè)化“一站式”解紛平臺(tái)，將大多數(shù)糾紛化解在訴前?！熬€上”建成“六位一體”高效集約訴訟服務(wù)體系，于2016年6月部署“和合智解”e調(diào)解平臺(tái)。

在訴的中端，建成訴訟與調(diào)解對(duì)接平臺(tái)，一體融合自助立案、自動(dòng)導(dǎo)訴、在線調(diào)解、司法確認(rèn)、簡(jiǎn)案速裁。2018年以來(lái)，累計(jì)開(kāi)展立案前委派調(diào)解2.11萬(wàn)件，調(diào)解成功8556件；立案后委托調(diào)解6070件，調(diào)解成功3777件，調(diào)解成功率分別為40.48%、62.22%。

在訴的末端，建成社會(huì)治理決策參考平臺(tái)，依托成都法院司法智庫(kù)大數(shù)據(jù)中心，對(duì)糾紛解決全程管控，智能化采集數(shù)據(jù)、對(duì)比分析，常態(tài)化分析研判類(lèi)型化案件，為前端社會(huì)治理提供決策參考，當(dāng)好黨委政府的法治參謀助手。2018年以來(lái)累計(jì)發(fā)布（送）31份司法白皮書(shū)、305份司法建議，召開(kāi)政府與法院聯(lián)席會(huì)議32次，與企業(yè)、高校、協(xié)會(huì)等座談交流30余場(chǎng)，向黨委報(bào)送金融類(lèi)合同、預(yù)付型消費(fèi)等針對(duì)性建議22條。

六、

深刻把握“防與解”的合力關(guān)系，

借力各方資源。

防線前移、高效解紛是“訴源治理”前端共治體系的核心，需要充分調(diào)動(dòng)各方資源，形成合力。我們始終將防線層次化建設(shè)作為重點(diǎn)，形成“漏斗型”矛盾糾紛預(yù)防體系。

與相關(guān)機(jī)構(gòu)共同孵化行業(yè)調(diào)解組織，與鄉(xiāng)村自治組織共同培育“五老”調(diào)解員、“新鄉(xiāng)賢”，將大量糾紛化解于萌芽狀態(tài)；通過(guò)“漏斗”進(jìn)入調(diào)解的矛盾糾紛，再通過(guò)“一站式”解紛平臺(tái)高效化解。

加大與調(diào)解協(xié)同化解力度，2016年以來(lái)，全市法院選聘164個(gè)特邀調(diào)解組織和669名特邀調(diào)解員，建立包含114個(gè)律所和612名律師在內(nèi)的律師調(diào)解名冊(cè)，共引導(dǎo)5.23萬(wàn)件涉訴糾紛向調(diào)解分流。

同時(shí)，制定《調(diào)解前置操作規(guī)程》《特邀調(diào)解員管理辦法》《司法確認(rèn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》等制度規(guī)范，著力補(bǔ)齊調(diào)解機(jī)制的程序和效力短板。

強(qiáng)化與公證協(xié)同化解實(shí)效，開(kāi)展公證參與司法輔助事務(wù)試點(diǎn)，公證處指派公證員入駐法院，參與集中送達(dá)與調(diào)解，并探索引導(dǎo)當(dāng)事人將具有給付內(nèi)容的和解、調(diào)解協(xié)議向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)債權(quán)文書(shū)公證。

提升與仲裁協(xié)同化解水平，聯(lián)合成都仲裁委成立訴訟與仲裁銜接辦公室，仲裁員進(jìn)駐法院引導(dǎo)當(dāng)事人選擇仲裁解決糾紛。

七、

深刻把握“點(diǎn)與面”的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，

聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。

重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重大項(xiàng)目是糾紛訴訟的集中區(qū)域，通過(guò)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域“訴源治理”，以點(diǎn)帶面促進(jìn)整體“訴源治理”成效持續(xù)向好。

聚焦多發(fā)領(lǐng)域糾紛聯(lián)處，對(duì)全市矛盾糾紛現(xiàn)狀及其發(fā)展態(tài)勢(shì)深度研判，在已建立8個(gè)“一站式”解紛平臺(tái)基礎(chǔ)上，今年又新建4個(gè)，形成了涵蓋交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、婚姻家事等12類(lèi)主要糾紛的聯(lián)調(diào)機(jī)制。

有效整合行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、司法審判等資源，有機(jī)銜接相關(guān)解紛機(jī)制，促進(jìn)90%以上多發(fā)類(lèi)案分流化解。

保障重大項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目決策階段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判評(píng)估、法律風(fēng)險(xiǎn)提示，助推主管部門(mén)、行業(yè)組織及相關(guān)社區(qū)協(xié)力推進(jìn)涉產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目糾紛的源頭治理，基本形成“以企業(yè)或行業(yè)內(nèi)自我化解為主、第三方調(diào)解為輔、仲裁和訴訟托底”的糾紛化解模式。2018年，全市法院將10余起近5000名業(yè)主提起的商品房銷(xiāo)售糾紛化解在訴外。

八、

深刻把握“內(nèi)與外”的共治關(guān)系，

覆蓋全域全程。

推進(jìn)法院外部“訴源治理”，需要與法院內(nèi)部“衍生案件”治理同步。我們堅(jiān)持將“訴源治理”貫穿所有法院、所有案件、所有流程，統(tǒng)籌推進(jìn)刑事庭審實(shí)質(zhì)化、民事庭審優(yōu)質(zhì)化、行政訴訟優(yōu)化審、執(zhí)行“一體化”改革，形成法院內(nèi)部各環(huán)節(jié)、各審理階段、不同審級(jí)之間有效化解糾紛新機(jī)制，著重提升一審案件審理質(zhì)效，促進(jìn)生效裁判自動(dòng)履行，減少二審、執(zhí)行和涉訴信訪案件。剛性推行判后釋疑和類(lèi)案參考案例制度，由第三方中立評(píng)估上訴風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)審執(zhí)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)裁判自動(dòng)履行。

建立辦案質(zhì)效管理中心，強(qiáng)化對(duì)案件審理、裁判文書(shū)撰寫(xiě)的監(jiān)管指導(dǎo)，完善類(lèi)案司法裁判標(biāo)準(zhǔn)量化體系，防范“同案不同判”，提升司法公信力。

激活休眠非訟程序，優(yōu)化訴訟分層機(jī)制，提升小額訴訟程序分流分層功能。充分調(diào)動(dòng)專(zhuān)家、學(xué)者、律師、司法工作人員參與司法公信力建設(shè)，增強(qiáng)法律職業(yè)共同體之間的互信互助。

與市場(chǎng)監(jiān)管、銀行等單位共建社會(huì)信用信息共享平臺(tái)，將不誠(chéng)信行為納入社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，營(yíng)造一處失信、處處受限的社會(huì)氛圍。

九、

深刻把握“治與智”的融合關(guān)系，

強(qiáng)化智慧支撐。

新科技革命的飛速發(fā)展，不僅深刻改變了人們的生活方式，也深刻改變著社會(huì)治理與司法審判方式。“訴源治理”需要緊緊抓住新科技革命的最新成果，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)治理模式、矛盾預(yù)防形式、糾紛解決方式的新要求，以“智慧法院”建設(shè)為核心，整合集約、跨界融合，為群眾提供立體化、全天候、普惠式的解紛服務(wù)。

2016年，成都法院自主研發(fā)“和合智解”e調(diào)解平臺(tái)，覆蓋互聯(lián)網(wǎng)PC和移動(dòng)APP終端，并與調(diào)解組織、法院系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，入駐成都市“天府市民云”平臺(tái)，使群眾足不出戶就能將糾紛便捷化解。2019年1月16日“和合智解”e調(diào)解平臺(tái)2.0版上線以來(lái)，已在線咨詢輔導(dǎo)45448人次，同比增長(zhǎng)18.7倍，在線調(diào)解糾紛比2018年同期增長(zhǎng)2倍。

成都基層法院也積極探索，如崇州法院推出“小崇”法律問(wèn)答機(jī)器人、郫都法院“法創(chuàng)e空間”建設(shè)、雙流法院道交事故“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”系統(tǒng)等。

十、

深刻把握“時(shí)與效”的共進(jìn)關(guān)系，

堅(jiān)持久久為功。

“訴源治理”是破解“人案矛盾”的治本之舉，也是推進(jìn)國(guó)家社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)效抓手，必須摒棄急功近利的速成認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定滴水穿石的長(zhǎng)遠(yuǎn)信念。

從成都法院深化“訴源治理”的實(shí)踐分析，2016年至今，兩級(jí)法院案件增幅整體上呈逐漸回落態(tài)勢(shì)，但是在不同法院、不同案由（領(lǐng)域）、不同時(shí)間也會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，呈波浪型態(tài)勢(shì)，我們認(rèn)為這符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，也符合一項(xiàng)工作推進(jìn)的運(yùn)行情況。

因此，我們不以案件短期上升或下降作為評(píng)價(jià)“訴源治理”成效的唯一指標(biāo)，而以是否形成了各部門(mén)、各單位、各組織共同推動(dòng)“訴源治理”的態(tài)勢(shì)，是否促進(jìn)了各部門(mén)、各行業(yè)、各主體變被動(dòng)為主動(dòng)的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，是否提升了人民群眾的滿意度和獲得感作為核心指標(biāo)。我們始終將“訴源治理”作為一項(xiàng)長(zhǎng)效工程，我們也堅(jiān)信久久為功必將會(huì)碩果累累。

“潮平兩岸闊，

風(fēng)正一帆懸?！?/p>

深化“訴源治理”的實(shí)踐

雖然發(fā)軔于成都

但其理念源遠(yuǎn)流長(zhǎng)

既是中華文明的歷史傳承

也是現(xiàn)代社會(huì)治理的不懈追求

成都法院將上下求索，持續(xù)深化

把“訴源治理”打造成新時(shí)代

堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的典型樣本

促進(jìn)國(guó)家社會(huì)治理體系

和治理能力現(xiàn)代化！