先照后證:即從事后置許可經(jīng)營項目的市場主體，先向工商部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照，再到許可審批部門辦理許可審批手續(xù)。

先證后照:即從事前置許可經(jīng)營項目的市場主體，需要先到許可審批部門辦理有關許可證明文件后，再到工商部門申請辦理營業(yè)執(zhí)照。[1]

原有制度框架下，普通人要想創(chuàng)業(yè)需要跨越許多"門檻"，其中以注冊資本和前置審批最難逾越--要開辦一家公司，首先要有足夠的資本，然后還要取得主管部門的行政許可證，才能到工商部門申辦營業(yè)執(zhí)照。后者就是所謂的"先證后照"。

為降低這兩大"門檻"，激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)積極性，2013年全國兩會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，要改革工商登記制度，將注冊資本實繳登記制改為注冊資本認繳登記制，將"先證后照"改為"先照后證"，并放寬工商登記其他條件。

2014年3月，注冊資本登記制度改革方案全面實施，注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，企業(yè)法人注冊資金最低限額、經(jīng)營場所限制等規(guī)定被取消。工商登記制度改革邁出第一步后，新登記企業(yè)出現(xiàn)"井噴式"增長，一個新的創(chuàng)業(yè)熱潮正在形成。

這次國務院常務會議將"先證后照"改為"先照后證"，再次降低了市場主體的準入"門檻"。改革以后，創(chuàng)業(yè)者只要到工商部門領取一個營業(yè)執(zhí)照，就可以從事一般性的生產(chǎn)經(jīng)營活動，如果要從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，再向主管部門申請。在等待許可期間，創(chuàng)業(yè)者可以著手開展一些籌備工作，這就為企業(yè)先期發(fā)展爭取了大量時間。[2]

中國人民大學商法研究所所長劉俊海指出，新的改革措施將大幅提升公司的存活率，降低公司的設立成本，促成公司盡快開展商事活動;也將"倒逼"行政審批部門繼續(xù)清理和壓縮現(xiàn)有前置審批事項，轉變政府職能，提高審批效率。

"這就好比先讓企業(yè)很容易就能領個身份證，如果想從事一些特殊的行業(yè)，再去考律師證、醫(yī)師證、會計證。"東莞市工商局局長范燕彬告訴記者，改革以后，創(chuàng)辦企業(yè)更容易了，市場也更具活力、更加規(guī)范。[2]

那么，有人擔心，實行"先照后證"后，會不會出現(xiàn)一放就亂的問題--一些企業(yè)只拿工商執(zhí)照、不辦項目許可證就開業(yè)經(jīng)營?

針對這一潛在問題，國務院常務會議明確提出，要加強事中事后監(jiān)管，做到放活不放任，防止截留改革紅利。

范燕彬認為，為防止"無證經(jīng)營"情況的大量出現(xiàn)，政府部門應早有預案，特別是各許可部門要對所主管行業(yè)的新辦企業(yè)"一管到底"。如果一家企業(yè)長期不辦理許可證，相關部門就應將其列為重點監(jiān)管對象，直至派人上門巡查。

從長期看，要防止"無證經(jīng)營"，關鍵是要做到各部門協(xié)調配合，同步推進工商登記制度改革和行政審批制度改革。

工商總局局長張茅表示，今后應重新劃分各監(jiān)管部門的職責分工，既要明確許可部門的審批責任及監(jiān)管責任，也要明確登記部門的工作配合責任，由"重審批輕監(jiān)管"轉變?yōu)?寬準入嚴監(jiān)管"，由事前審批為主轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管為主。[3]

"先照后證"紅利有多大--吉林省工商登記制度改革的探索與實踐

2014年以來，吉林省將"先照后證"作為簡政放權、轉變政府職能的重要手段，全面加快推進工商登記制度改革，大大提高了登記審批效率，降低了市場準入門檻，激發(fā)了全民創(chuàng)業(yè)的熱情。

在長影集團有限責任公司，記者感受到了工商登記制度改革給企業(yè)帶來的實實在在的好處。由于開辦影院業(yè)務，公司需要在原有的工商執(zhí)照上增加放映項目，增項涉及音像制品許可。按照原來的規(guī)定，必須事先得到廣電部門的許可，但工商局先行發(fā)放了增項執(zhí)照，這樣一來，公司便能部分經(jīng)營放映、餐飲業(yè)務了。長影集團財務處長張剛輝說，他們4月23日到工商局送材料，24日獲頒執(zhí)照，25日影院就正式營業(yè)了。

"先照后證"，即給企業(yè)先發(fā)營業(yè)執(zhí)照，再去辦理各項許可，打破了原有的"先證后照"格局。吉林省工商局局長臧忠生說，"表面上是政府改變了市場主體準入的時序，實質上是改變了對待市場主體的思維。'先照后證'作為簡政放權、轉變政府職能的重要手段，既有利于提高登記審批效率，降低市場準入門檻，也能夠推動監(jiān)管方式創(chuàng)新，促使監(jiān)管重心由事前向事中事后轉移，從而全面提高市場監(jiān)管效能。"

在推進工商登記制度改革的過程中，吉林省工商部門從理論上突破了"先照后證"的依據(jù)，認為每個市場經(jīng)濟主體都有兩個資格，即主體資格和經(jīng)營資格，作為主體的個人或單位法人都有從事某項工作、職業(yè)、活動的資格，它不必附加在經(jīng)營資格上。

吉林省工商局借鑒這個理論，在全國最早先行先試工商注冊改革。

早在2012年8月，吉林省就出臺了《關于進一步促進吉林省市場主體壯大的試行意見》，在全國率先推行了先照后證、注冊資本零首付等一系列改革措施。2013年初，為扶持民營企業(yè)特別是小微企業(yè)發(fā)展，吉林省工商登記窗口推出了"三零服務"，即注冊資本零首付、登記注冊零收費、市場準入零障礙，累計為市場主體節(jié)約資金近億元。2014年5月16日，吉林省又印發(fā)了《吉林省人民政府關于推進工商登記制度的實施意見》等系列配套文件，推行了包括實行注冊資本認繳登記制度、放寬注冊資本登記條件、由先證后照改為先照后證等8個方面的改革措施。

2012年以來，白山方大集團在長春開設了7家門店，按規(guī)定要辦理7個營業(yè)執(zhí)照。這家公司的會計經(jīng)理告訴記者，7個執(zhí)照意味著要交7份辦照的資金，包括注冊資本金等，后續(xù)還要有專人跟蹤管理。改革后，把7個執(zhí)照合并為1個執(zhí)照，大大降低了工作成本。

"改革意味著利益的調整，"臧忠生告訴記者，"我們放了權，贏得的是效率。吉林省推進工商注冊制度便利化，辦理營業(yè)執(zhí)照時間由法定的20個工作日縮短為3個工作日，80%以上的登記業(yè)務即來即辦，當日辦結。過去半年新登記注冊10萬戶，現(xiàn)在用4個月就實現(xiàn)了這個目標。"

辦證門檻低了，如何提高監(jiān)管水平?吉林省工商局總結出加強事中事后監(jiān)管的辦法:建立各部門登記、許可信息推送系統(tǒng)，信息共享，打破不同部門間的"信息孤島";"寬進嚴管"，用信用杠桿破解監(jiān)管難題，建立市場主體信用信息公示制度，信息公共平臺幾個月來點擊就突破了130萬次。"加大企業(yè)失信成本最有效，使其'一處違法，處處受限'。"吉林省工商局副局長管德華說。

工商登記改革釋放的巨大紅利，讓市場主體活力競相迸發(fā)，也激發(fā)了全民創(chuàng)業(yè)的熱情。2014年3至6月，吉林省新登記市場主體10.6萬戶，新增注冊資本金911.1億元，分別同比增長23.3%和74.5%。產(chǎn)業(yè)結構和投資結構持續(xù)優(yōu)化，新增市場主體中，第三產(chǎn)業(yè)占比82.8%，新增私營企業(yè)和個體工商戶占比高達93.1%。促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)和農(nóng)民致富效果顯著，帶動就業(yè)39.7萬人，全省新增農(nóng)民專業(yè)合作社5438戶，帶動10.1萬農(nóng)民增收致富。[3]