大家做工程總承包項(xiàng)目，或者說做工程項(xiàng)目，都是本能地要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，沒有誰(shuí)喜歡不可預(yù)測(cè)的、可能導(dǎo)致?lián)p失的各種突發(fā)狀況。但是，風(fēng)險(xiǎn)是肯定會(huì)有的，是難以避免的。于是，發(fā)承包雙方如何對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承擔(dān)成為了工程總承包項(xiàng)目實(shí)施過程中最突出的焦點(diǎn)之一，風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)意味著工程管理難度的增加，從而直接影響工程實(shí)施的工期和費(fèi)用。所以作為工程總承包合同的任何一方，都希望盡量減少自方需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，尤其在當(dāng)前發(fā)包人占主導(dǎo)地位的建設(shè)工程領(lǐng)域，還很容易出現(xiàn)不合理的風(fēng)險(xiǎn)分配條款。假如風(fēng)險(xiǎn)分配約定得不合理，就會(huì)導(dǎo)致合同履行受阻，就可能產(chǎn)生各種爭(zhēng)議和糾紛，從而造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，最終不利于工程總承包模式的推行和建設(shè)工程行業(yè)的發(fā)展。因此，亟待通過法律規(guī)定和合同約定的途徑來解決這個(gè)問題。

《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》（交通運(yùn)輸部令2015年第10號(hào)）第十三條規(guī)定：“項(xiàng)目法人和總承包單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或者合同中約定總承包風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以參照以下因素約定：項(xiàng)目法人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)一般包括：（一）項(xiàng)目法人提出的工期調(diào)整、重大或者較大設(shè)計(jì)變更、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或者工程規(guī)模的調(diào)整；（二）因國(guó)家稅收等政策調(diào)整引起的稅費(fèi)變化；（三）鋼材、水泥、瀝青、燃油等主要工程材料價(jià)格與招標(biāo)時(shí)基價(jià)相比，波動(dòng)幅度超過合同約定幅度的部分；（四）施工圖勘察設(shè)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的在初步設(shè)計(jì)階段難以預(yù)見的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、采空區(qū)、有毒氣體等重大地質(zhì)變化，其損失與處治費(fèi)用可以約定由項(xiàng)目法人承擔(dān)，或者約定項(xiàng)目法人和總承包單位的分擔(dān)比例。工程實(shí)施中出現(xiàn)重大地質(zhì)變化的，其損失與處治費(fèi)用除保險(xiǎn)公司賠付外，可以約定由總承包單位承擔(dān)，或者約定項(xiàng)目法人與總承包單位的分擔(dān)比例。因總承包單位施工組織、措施不當(dāng)造成的上述問題，其損失與處治費(fèi)用由總承包單位承擔(dān)；（五）其他不可抗力所造成的工程費(fèi)用的增加。除項(xiàng)目法人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)外，其他風(fēng)險(xiǎn)可以約定由總承包單位承擔(dān)?！?/p>

《上海市工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》（滬建建管〔2016〕1151號(hào)）第二十條規(guī)定：“建設(shè)單位和工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件以及工程總承包合同中約定總承包風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)包括：（一）建設(shè)單位提出的工期或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、設(shè)計(jì)變更、主要工藝標(biāo)準(zhǔn)或者工程規(guī)模的調(diào)整；（二）因國(guó)家政策、法律法規(guī)變化引起的工程費(fèi)變化；（三）主要工程材料價(jià)格和招標(biāo)時(shí)基價(jià)相比，波動(dòng)幅度超過總承包合同約定幅度的部分；（四）難以預(yù)見的地質(zhì)自然災(zāi)害、不可預(yù)知的地下溶洞、采空區(qū)或障礙物、有毒氣體等重大地質(zhì)變化，其損失與處置費(fèi)由建設(shè)單位承擔(dān)；因總承包單位施工組織、措施不當(dāng)?shù)仍斐傻纳鲜鰡栴}，其損失和處置費(fèi)由工程總承包企業(yè)承擔(dān)；（五）其他不可抗力所造成的工程費(fèi)的增加。除上述建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)外，其他風(fēng)險(xiǎn)可以在工程總承包合同中約定由工程總承包企業(yè)承擔(dān)?！?/p>

《湖南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》（湘建監(jiān)督〔2017〕76號(hào)）第十一條規(guī)定：“招標(biāo)文件合同條款應(yīng)當(dāng)按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，約定招標(biāo)人和承包人雙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用的計(jì)算方法。 招標(biāo)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)至少包括：（一）招標(biāo)人提供的文件，包括環(huán)境保護(hù)、氣象水文、地質(zhì)條件，初步設(shè)計(jì)、方案設(shè)計(jì)等前期工作的相關(guān)文件不準(zhǔn)確、不及時(shí)，造成費(fèi)用增加和工期延誤的風(fēng)險(xiǎn)；（二）在經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計(jì)或方案設(shè)計(jì)之外，提出增加建設(shè)內(nèi)容；在初步設(shè)計(jì)或方案設(shè)計(jì)之內(nèi)提出調(diào)整或改變工程功能，以及提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等要求，造成設(shè)備材料和人工費(fèi)用增加的風(fēng)險(xiǎn)；（三）招標(biāo)人提出的工期調(diào)整要求，或其前期工作進(jìn)度而影響的工程實(shí)施進(jìn)度的風(fēng)險(xiǎn)；（四）主要設(shè)備、材料市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)超過合同約定幅度的風(fēng)險(xiǎn)。承包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)至少包括：（一）未充分理解招標(biāo)文件要求而產(chǎn)生的人員、設(shè)備、費(fèi)用和工期變化的風(fēng)險(xiǎn)；（二）未充分認(rèn)識(shí)和理解通過查勘現(xiàn)場(chǎng)及周邊環(huán)境（除招標(biāo)人提供文件和資料之外）取得的可能對(duì)項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生不利影響或作用的風(fēng)險(xiǎn)；（三）投標(biāo)文件的遺漏和錯(cuò)誤，以及含混不清等，引起的成本及工期增加的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

顯而易見，國(guó)家和各地方的規(guī)定對(duì)于發(fā)承包雙方各自應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的具體內(nèi)容的規(guī)定是不盡相同的。

上述規(guī)定都明確了工程總承包項(xiàng)目實(shí)施過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由發(fā)包人和承包人合理承擔(dān)，各自應(yīng)承擔(dān)哪些風(fēng)險(xiǎn)的具體規(guī)定雖然并不相同，但仍然是有跡可循的。

對(duì)于發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)歸納后可以發(fā)現(xiàn)主要包括：

對(duì)于承包人應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，《湖南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》進(jìn)行了列舉，列舉的前提是“承包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)至少包括”，可以理解為實(shí)際上承包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不止于此；《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》、《上海市工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》則規(guī)定為除了明確應(yīng)當(dāng)由發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)外，其余風(fēng)險(xiǎn)均可以在合同中約定由承包人進(jìn)行承擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)的工程總承包項(xiàng)目招投標(biāo)和合同擬制均采取了后者的思路。 

住建部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（送審稿）（以下簡(jiǎn)稱住建部《工程總承包管理辦法》）在參考了其他部門和各地方規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合工程總承包模式實(shí)施的實(shí)際情況，對(duì)此問題在第十三條“發(fā)承包的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”規(guī)定為：

本條款結(jié)合工程實(shí)施過程中通常出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，列舉了由建設(shè)單位承擔(dān)較為合理的風(fēng)險(xiǎn)，旨在對(duì)工程總承包中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一般性、原則性地分配，用以指引發(fā)承包人雙方在在合同談判過程中作出合理的風(fēng)險(xiǎn)分配；對(duì)于合同雙方未進(jìn)行約定的具體風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，亦可作為風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配的指導(dǎo)意見。同時(shí)也鼓勵(lì)雙方通過保險(xiǎn)等手段增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

國(guó)家和各地方的規(guī)定中雖然有發(fā)承包雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的相關(guān)條款，但也都強(qiáng)調(diào)了對(duì)此應(yīng)擬制合同進(jìn)行更為詳盡的約定。住建部《工程總承包管理辦法》第十三條“發(fā)承包的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”規(guī)定：“具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容由雙方在合同中約定。”《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》第十三條開頭也強(qiáng)調(diào)：“項(xiàng)目法人和總承包單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或者合同中約定總承包風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。”《上海市工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》同樣指出：“建設(shè)單位和工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件以及工程總承包合同中約定總承包風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)?！币虼?，即使國(guó)家和各地方的規(guī)定對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有指導(dǎo)性的規(guī)定，發(fā)承包雙方仍然應(yīng)當(dāng)通過合同約定明確而又合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，具體應(yīng)當(dāng)注意以下要點(diǎn)：

為了保障工程施工過程中人員、設(shè)備、財(cái)產(chǎn)等的安全，根據(jù)《行政許可法》、《安全生產(chǎn)法》及《安全生產(chǎn)許可證條例》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)施建設(shè)工程安全生產(chǎn)許可制度。

《行政許可法》第十二條規(guī)定：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（一）直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；……”

《安全生產(chǎn)法》第六十條規(guī)定：“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)需要審查批準(zhǔn)（包括批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、許可、注冊(cè)、認(rèn)證、頒發(fā)證照等，下同）或者驗(yàn)收的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件和程序進(jìn)行審查；不符合有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不得批準(zhǔn)或者驗(yàn)收通過。對(duì)未依法取得批準(zhǔn)或者驗(yàn)收合格的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)的，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)或者接到舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)立即予以取締，并依法予以處理。對(duì)已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的單位，負(fù)責(zé)行政審批的部門發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)撤銷原批準(zhǔn)?！?/p>

《安全生產(chǎn)許可證條例》第二條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆炸物品生產(chǎn)企業(yè)（以下統(tǒng)稱企業(yè)）實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度。企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動(dòng)?！?/p>

據(jù)此，開展工程施工之前，建筑施工企業(yè)必須取得安全生產(chǎn)許可證，否則無(wú)法正常開展工程施工并可能承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)相分離的情況下，施工單位作為承包主體及施工生產(chǎn)主體，由其辦理安全生產(chǎn)許可證。在工程總承包模式下，承包主體是工程總承包單位，其并不一定自行進(jìn)行施工工作，并非直接的施工主體，但工程總承包單位需對(duì)工程施工安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，這種情況下安全生產(chǎn)許可證如何管理，成為了行政監(jiān)督管理部門、發(fā)包人和承包人都必須要正視的事項(xiàng)。

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號(hào)）第十四條規(guī)定：“安全生產(chǎn)許可證和質(zhì)量保修。工程總承包企業(yè)自行實(shí)施工程總承包項(xiàng)目施工的，應(yīng)當(dāng)依法取得安全生產(chǎn)許可證；將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)完成的，施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得安全生產(chǎn)許可證。工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)組織分包企業(yè)配合建設(shè)單位完成工程竣工驗(yàn)收，簽署工程質(zhì)量保修書?！痹摋l明確了實(shí)施施工行為的單位應(yīng)當(dāng)取得安全生產(chǎn)許可證。

《工程總承包管理辦法》則在第三十條“安全生產(chǎn)許可證管理”規(guī)定予以了明確的規(guī)定：“工程總承包單位自行實(shí)施工程總承包項(xiàng)目施工的，應(yīng)當(dāng)依法取得安全生產(chǎn)許可證；將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位的，施工單位應(yīng)當(dāng)依法取得安全生產(chǎn)許可證?！?/p>

本條將安全生產(chǎn)許可證的管理分為兩類情況：

設(shè)計(jì)單位如果作為工程總承包項(xiàng)目的總包人，其所直接承擔(dān)的工作主要是設(shè)計(jì)階段的工作，但總包人還須對(duì)整個(gè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等階段的安全、質(zhì)量、造價(jià)、工期等事項(xiàng)負(fù)責(zé)，因此，設(shè)計(jì)單位在項(xiàng)目的施工分包階段注意對(duì)分包人的安全生產(chǎn)許可證進(jìn)行審查，避免無(wú)證施工的情況，履行自身作為總包人的管理職責(zé)。

此外，對(duì)于安全生產(chǎn)相關(guān)事項(xiàng)，各地管理部門還另外制定了針對(duì)本地情況的規(guī)定，以上海市為例，《上海市工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法實(shí)施要點(diǎn)》（滬建建管〔2017〕433號(hào)）第六條“質(zhì)量安全管理”即規(guī)定：“工程總承包企業(yè)及其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量安全負(fù)總責(zé)，并按規(guī)定實(shí)施施工過程管理。工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定或者工程管理實(shí)際配置項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及技術(shù)、質(zhì)量、安全等關(guān)鍵崗位人員。施工現(xiàn)場(chǎng)工程資料均由工程總承包企業(yè)相應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)管理人員簽章。施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化、 現(xiàn)場(chǎng)管理人員實(shí)名制和作業(yè)人員實(shí)名制等管理制度和配套信息系統(tǒng)操作均由工程總承包企業(yè)負(fù)責(zé)。試點(diǎn)項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理質(zhì)量安全扣分，按《上海市建設(shè)工程施工項(xiàng)目經(jīng)理質(zhì)量安全違法違規(guī)行為記分管理辦法》（滬建管〔2015〕766號(hào)）由工程總承包企業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為扣分對(duì)象。工程總承包企業(yè)不具備施工資質(zhì)和安全生產(chǎn)許可證時(shí)，工程總承包企業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和安全員應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的安全生產(chǎn)考核合格證?！睂?duì)此，工程總承包單位在全國(guó)各地承攬工程項(xiàng)目時(shí)還應(yīng)注意了解各地對(duì)于安全生產(chǎn)的地方規(guī)定和特別要求。