1. 控規(guī)與單元規(guī)劃的同等化

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“‘三舊’改造涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋的區(qū)域，可由規(guī)劃主管部門組織編制‘三舊’改造單元規(guī)劃，參照控制性詳細(xì)規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)后，作為控制性詳細(xì)規(guī)劃實施。‘三舊’改造涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的，可參照控制性詳細(xì)規(guī)劃修改程序批準(zhǔn)‘三舊’改造單元規(guī)劃，覆蓋原控制性詳細(xì)規(guī)劃” 。

該規(guī)定簡化了單元規(guī)劃涉及控規(guī)調(diào)整時的規(guī)劃手續(xù)，實質(zhì)上實現(xiàn)了單元規(guī)劃與控規(guī)的同等化。在廣州目前的政策體系中，片區(qū)策劃方案與控規(guī)調(diào)整的審批屬于兩個不同的線條，各有其審批流程及決策機制；符合控規(guī)的片區(qū)策劃方案的審批權(quán)下放到區(qū)級政府(不符合控規(guī)的仍需由市城市規(guī)劃委員會城市更新委員會審議，并報市政府批準(zhǔn))，而控規(guī)調(diào)整則須由市更新局報市政府批準(zhǔn)。若《指導(dǎo)意見》有關(guān)單元規(guī)劃與控規(guī)的同等化在廣州施行后，相當(dāng)于不符合控規(guī)的片區(qū)策劃方案報批時無需另行申請控規(guī)的調(diào)整。

2. 明確舊改項目的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整機制

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“確需實施‘三舊’改造，但因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法納入‘三舊’改造標(biāo)圖建庫范圍的，可按程序和權(quán)限修改土地利用總體規(guī)劃，落實建設(shè)用地規(guī)模后納入標(biāo)圖建庫范圍。涉及城市總體規(guī)劃限建區(qū)的，可按程序一并調(diào)整”。

根據(jù)廣州現(xiàn)有規(guī)定，改造中不符合土地利用總體規(guī)劃的零星土地，在符合一定條件的前提下可按規(guī)定程序申請修改土地利用總體規(guī)劃，但就舊改項目其他情形下的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整機制缺乏明確的規(guī)定，而《指導(dǎo)意見》則指出了明確的調(diào)整方向。

1. 制定明確的拆遷解決機制

《指導(dǎo)意見》確立了無法律明確規(guī)定情形下，可適用于各類舊改項目的“調(diào)解+行政裁決(含救濟)+司法強制執(zhí)行”的舊改拆遷糾紛解決機制(“解決機制”)，并明確了啟動解決機制的要件及先后順序：

廣州2015年的“3+1”政策曾就舊村改造中的拆遷難問題提出了類似的行政裁決、司法訴訟、強制執(zhí)行等解決方式。但事實上，“3+1”政策實施后，“釘子戶”仍然是廣州舊村改造最大的難題。對比“3+1”政策，《指導(dǎo)意見》的創(chuàng)新之處在于：(1) 首先，糾紛解決機制適用于多種類型的舊改項目而非舊村改造；(2)其次，就行政及司法程序的啟動確立了“可視化”的標(biāo)準(zhǔn)條件；(3)最后，明確了有權(quán)啟動行政裁決的主體為“任一”權(quán)利主體，而非某個村組織，極大提高了解決機制的可操作性。

舊改已是大勢所趨，廣東省“治拆遷”的決心由此而來。但舊改的區(qū)域性極強，廣州市及其各區(qū)能否大力推行《指導(dǎo)意見》促拆遷的精神甚至進一步推出更易行的措施，我們拭目以待。

2. 政府新角色：最貼心的“接盤俠”

政府和法院輪番上還是“拆不動”怎么辦？——政府接盤繼續(xù)干。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“發(fā)揮政府補位作用。對于市場主導(dǎo)的拆除重建類改造項目，市場主體已征得第16點規(guī)定比例的原權(quán)利主體同意，但項目仍難以推進，在政府規(guī)定的期限內(nèi)無法與所有原權(quán)利主體達成搬遷補償協(xié)議的，該市場主體可申請將項目轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)的方式推進。市縣級人民政府可在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)推進土地、房產(chǎn)征收（收回）工作，并對經(jīng)核定的市場主體前期投入費用予以合理補償”。

目前廣州舊改市場如火如荼，開發(fā)商在各舊改項目前期介入階段不怕砸錢，就怕錢砸得比別人晚，但當(dāng)下房地產(chǎn)融資愈加困難且廣州舊改拆補的實際支出日漸高企，屆時拆補遭遇瓶頸時各位大佬們?nèi)阅茇敶髿獯址€(wěn)坐“釣魚臺”還是上演“動也不能動、退也不能退”的苦情劇尚未可知。上述“接盤”政策若能順利推行，則給了廣州的開發(fā)商們一次“分手也很體面”的退出機會。

但《指導(dǎo)意見》對于“政府接盤”這個機制僅僅是一種“僅供參考”的態(tài)度，并非規(guī)定政府必須“接盤”，畢竟不是所有地區(qū)政府都具備“接盤”的資金實力。此外，開發(fā)商如何“退”，政府如何“接盤”也是個大問題：開發(fā)商在監(jiān)管賬戶里的資金如何處理、政府“接盤”的決策機制、“接盤”的政府資金如何安排、開發(fā)商前期投入的費用如何核定、政府“接盤”后實施方案是否需調(diào)整及如何調(diào)整等，這些都是廣州實施該政策須明確的事項。

《指導(dǎo)意見》就整體連片改造項目中的土地整合與置換提出了多種創(chuàng)新模式：

1. 經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，舊村莊改造項目可整合本村權(quán)屬范圍內(nèi)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的其他用地，納入舊村莊改造項目一并實施改造。納入的其他用地可參照邊角地、夾心地、插花地有關(guān)規(guī)定進行用地報批，但只能用于復(fù)建安置或公益設(shè)施建設(shè)。

2. 支持集體和國有建設(shè)用地混合改造。納入“三舊”改造范圍、位置相鄰的集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地，可一并打包進入土地市場，通過公開交易或協(xié)議方式確定使用權(quán)人，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一運營。各地實施集體和國有建設(shè)用地混合改造時，應(yīng)嚴(yán)格控制國有建設(shè)用地的規(guī)模上限及其所占的比例。

3. 支持土地置換后連片改造。在一定前提下允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設(shè)用地進行空間位置互換。以拆除重建方式實施的“三舊”改造項目，可將標(biāo)圖建庫范圍內(nèi)的“三舊”用地進行復(fù)墾，復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)可用于本項目范圍內(nèi)的非建設(shè)用地，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)后一并實施改造，也可有償轉(zhuǎn)讓給本市其他“三舊”改造項目使用。實質(zhì)上，這相當(dāng)于允許了建設(shè)用地與非建設(shè)用地之間的置換、不同舊改項目的用地之間(含建設(shè)用地與非建設(shè)用地)的置換。

廣州舊改政策對“三地”的歸宗已有較為完善的規(guī)定，因而要銜接上述第1種土地整合政策并不難，但就上述第2、3種土地整合和置換制定可行的實施細(xì)則卻是困難重重。

就集體與國有用地之間混合改造、統(tǒng)一規(guī)劃、一并打包入市而言，實現(xiàn)該等改造模式的具體路徑難以確定，例如土地是否需要歸宗？若要歸宗是否又涉及土地集轉(zhuǎn)國的手續(xù)、歸宗之后原權(quán)利人之間的“名分”之爭如何解決及權(quán)益如何分配、村是否涉及補繳出讓金的問題？若無需歸宗，如何實現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)一、所述入市的統(tǒng)一是否僅指簡單的土地捆綁入市？而就不同產(chǎn)權(quán)、不同性質(zhì)之間的土地置換而言，表面上，等價值的土地置換十分合情合理；實質(zhì)上，土地尤其是集體土地置換背后的產(chǎn)權(quán)有序交割并不容易。廣州及其各區(qū)在后續(xù)的政策中將會就相應(yīng)的實操問題作出解答還是延續(xù)《指導(dǎo)意見》的風(fēng)格僅對此作出原則性的指引，尚是未知之?dāng)?shù)。

《指導(dǎo)意見》的另一友好機制在于，它從多個方面上貫徹“讓利于民”的精神。

1. 關(guān)于地價計收

《指導(dǎo)意見》明確提出 ，“采取多種地價計收方式。‘三舊’改造供地，可以單宗或區(qū)片土地市場評估價為基礎(chǔ)，綜合考慮改造主體承擔(dān)的拆遷安置費用、移交給政府的公益性用地及物業(yè)等因素確定政府應(yīng)收地價款。在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款。具體地價計收標(biāo)準(zhǔn)及形式由各地級以上市人民政府制定”。

廣州在政府地價計收標(biāo)準(zhǔn)上的規(guī)定比較靈活，不同類型的項目分別適用不同的標(biāo)準(zhǔn)：如合作/自主改造的舊村全面改造中，政府按市場評估價20%計收；在自行改造（工改工除外）的舊廠改造中，政府則按市場評估價扣減已繳納的原用途土地出讓金的未使用年限部分后的70%計收；在完善歷史用地征收手續(xù)后協(xié)議出讓的舊廠改造中，則按市場評估價的40%計收。此外，廣州政府在2019年4月18日正式印發(fā)的《廣州市深入推進城市更新工作的實施細(xì)則》(“《實施細(xì)則》”)中剛就部分項目的地價計收標(biāo)準(zhǔn)做了較大的調(diào)整，估計短期內(nèi)不會繼續(xù)就地價計收標(biāo)準(zhǔn)作出整體性的大變動。但就地價計收形式的多樣化而言，相信廣州政府不會讓大家失望。

2. 關(guān)于稅收

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“降低改造項目稅收負(fù)擔(dān)。經(jīng)項目所在地縣級以上人民政府確認(rèn)，同一項目原多個權(quán)利主體通過權(quán)益轉(zhuǎn)移形成單一主體承擔(dān)拆遷改造工作的，屬于政府征收（收回）房產(chǎn)、土地并出讓的行為，按相關(guān)稅收政策辦理。具體稅收指引由省稅務(wù)局會同省財政廳、自然資源廳制定”。

該款規(guī)定實質(zhì)上明確了在單一主體實施改造的項目中改造實施主體及被拆遷人在征拆所涉稅務(wù)中的角色定位。就改造主體而言，根據(jù)《土地增值稅暫行條例》第八條規(guī)定，“因國家建設(shè)需要依法征用、收回的房地產(chǎn)免征土地增值稅”。就被拆遷人而言，若被拆遷人為個人，根據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于城鎮(zhèn)房屋拆遷有關(guān)稅收政策的通知》第一條的規(guī)定，“對被拆遷人按照國家有關(guān)城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)取得的拆遷補償款，免征個人所得稅”；根據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)以售后回租方式進行融資等有關(guān)契稅政策的通知》第三條規(guī)定，“市、縣級人民政府根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》有關(guān)規(guī)定征收居民房屋，居民因個人房屋被征收而選擇貨幣補償用以重新購置房屋，并且購房成交價格不超過貨幣補償?shù)?，對新購房屋免征契稅?/span>購房成交價格超過貨幣補償?shù)模瑢Σ顑r部分按規(guī)定征收契稅。居民因個人房屋被征收而選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，并且不繳納房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價的，對新?lián)Q房屋免征契稅；繳納房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價的，對差價部分按規(guī)定征收契稅”。若被拆遷人為企業(yè)，具體可根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布<企業(yè)政策性搬遷所得稅管理辦法>的公告》的規(guī)定做相應(yīng)的處理。

廣州政府是否需要在其綜合性的政策中就上述稅收事項作出進一步的細(xì)化，則很大程度上取決于省級稅務(wù)局主導(dǎo)制定的具體稅收指引如何規(guī)定。

一方面，通過高價拿地已成為過去式；由于“小蝦”已寥寥無幾，廣州的收并購亦明顯式微；在廣州“萬村改造”的號召下，舊改成了開發(fā)商資金流向的不二之選。

另一方面，在土地消耗嚴(yán)重、城市新增建設(shè)用地緊缺、土地利用粗放的背景下，如何通過舊改實現(xiàn)存量土地的有效利用并改善民生，同樣是廣州政府的頭等大事，這也是這一年來，廣州及其各區(qū)新政頻繁的原因。省級新政后，廣州是否會有更大的創(chuàng)舉，令人期待。