原標(biāo)題：4200萬(wàn)畝集體建設(shè)用地即將入市：值多少錢(qián)，收益怎么分？

　　文/劉展超

　　按照新通過(guò)的土地管理法，明年元旦之后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就將全國(guó)推行，但目前還有諸多問(wèn)題待解，相關(guān)配套法規(guī)正在抓緊推進(jìn)。

　　9月17日~24日，自然資源部在京分兩期舉辦了新修改土地管理法專(zhuān)題培訓(xùn)班。培訓(xùn)班透露，幾個(gè)配套條例的修改起草工作正緊鑼密鼓地推進(jìn)，包括土地管理法實(shí)施條例、永久基本農(nóng)田保護(hù)條例、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓條例等。

　　這是近一個(gè)月來(lái)，自然資源部官員第二次透露土地管理法配套法規(guī)的進(jìn)展情況。

　　自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華8月27日在接受《中國(guó)自然資源報(bào)》采訪時(shí)稱，將根據(jù)土地管理法第64條的授權(quán)規(guī)定，抓緊起草《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》送審稿，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。

　　與較為成熟的國(guó)有建設(shè)用地入市相比，集體建設(shè)用地直接入市雖然歷經(jīng)多地試點(diǎn)，但終究范圍與規(guī)模有限，其一旦全國(guó)推行，將直接涉及超過(guò)4200萬(wàn)畝的土地命運(yùn)，如何有效保障農(nóng)戶、集體和國(guó)家三者間的權(quán)益，成為相關(guān)政策法規(guī)出臺(tái)的主要前提。

　　值多少錢(qián)？每畝平均30萬(wàn)元

　　今年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)《土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。

　　這是土地管理法自1986年公布以來(lái)的第四次修正，此前曾歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

　　此次土地管理法修訂聚焦農(nóng)村土地制度改革，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為其中一大亮點(diǎn)。

　　魏莉華表示，原來(lái)的土地管理法除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國(guó)有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個(gè)人使用。這一規(guī)定使集體建設(shè)用地的價(jià)值不能顯化，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵蝕。在城鄉(xiāng)接合部，大量的集體建設(shè)用地違法進(jìn)入市場(chǎng)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。

　　此次新土地管理法刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。

　　此外，使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。

　　魏莉華表示，這一規(guī)定是重大的制度突破，結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙。

　　集體建設(shè)用地入市其實(shí)并非新鮮事物，多年前，廣東等地早已在若干地區(qū)展開(kāi)試點(diǎn)工作。而自2015年起，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，限定在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市便是三塊地改革中的一項(xiàng)。

　　但土地管理法修正后，則意味著上述試點(diǎn)內(nèi)容將全國(guó)推行，這與全國(guó)僅僅33個(gè)地區(qū)試點(diǎn)相比，入市總量也大規(guī)模增加，意義自然更為重大。

　　9月27日，中農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，新修訂的《土地管理法》明確，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃并且經(jīng)過(guò)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以直接入市，這是一個(gè)重大的改革創(chuàng)新。過(guò)去農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是不能直接入市的，需要經(jīng)過(guò)征地環(huán)節(jié)。

　　韓長(zhǎng)賦表示，據(jù)測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有4200多萬(wàn)畝，可以說(shuō)這是一筆很大的財(cái)富，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要來(lái)源，也是集體經(jīng)濟(jì)的重要支柱，所以一定要管好用好。

　　不經(jīng)過(guò)征收而直接入市，從數(shù)據(jù)上來(lái)看，確實(shí)直接提升了集體建設(shè)用地的價(jià)值。

　　官方數(shù)據(jù)顯示，截至去年年底，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元。

　　簡(jiǎn)單計(jì)算，一畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格在30萬(wàn)元左右。當(dāng)然，30萬(wàn)元只是平均數(shù)據(jù)，具體到個(gè)案還要看地塊所處區(qū)位，以及后期規(guī)劃用途。

　　近期出現(xiàn)了一個(gè)較為典型的案例。

　　北京市大興區(qū)近日成功出讓一宗集體建設(shè)用地，成交價(jià)格為15.13億元，折合樓面地價(jià)約為1.4萬(wàn)元/平方米，約合930萬(wàn)/畝。

　　該地塊之所以能以此價(jià)格成交，與其規(guī)劃的用途有關(guān)，過(guò)往集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，一般會(huì)規(guī)定不能用于住宅開(kāi)發(fā)，而上述地塊則將被用來(lái)建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房，可以對(duì)外以2.9萬(wàn)元/平方米的單價(jià)出售。

　　直接入市確實(shí)能進(jìn)一步彰顯集體土地價(jià)值，但這個(gè)過(guò)程卻并非如外界想象的那么簡(jiǎn)單。

　　與國(guó)有建設(shè)用地出讓全流程都有較為成熟的法律法規(guī)予以規(guī)范不同，對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，土地管理法的相關(guān)規(guī)定還較為原則和寬泛，如要確保明年1月1 日后全國(guó)順利推行，還需要更具可操作性的行政法規(guī)來(lái)予以保駕護(hù)航。

　　比如，哪些地塊可以入市？誰(shuí)是入市主體？入市流程如何設(shè)計(jì)？入市收益如何分配？入市之后的再度轉(zhuǎn)讓或者抵押等行為如何規(guī)范？

　　面對(duì)上述諸多難點(diǎn)，《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓條例》的制定就顯得尤為迫切。

　　新土地管理法規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，但并未規(guī)定是存量土地還是增量土地。而從2015年開(kāi)始的33個(gè)農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)來(lái)看，其所推出的入市地塊基本上是存量土地。

　　相關(guān)政策文件也證實(shí)了這一點(diǎn)。

　　財(cái)政部和國(guó)土資源部2016年4月發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（下稱《調(diào)節(jié)金辦法》）曾明確規(guī)定，該辦法所稱農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地。

　　如最終《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》圈定的范圍也局限在存量土地上，那可以入市的集體建設(shè)用地?cái)?shù)量必將不及外界預(yù)期，這一改革對(duì)當(dāng)今土地市場(chǎng)供應(yīng)格局的影響也必將削弱。

　　錢(qián)怎么分？二成到五成收益交國(guó)家

　　集體建設(shè)用地價(jià)值的提升，直接表現(xiàn)在出讓價(jià)格上的變化，那這些錢(qián)從買(mǎi)家手中轉(zhuǎn)移到出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織中時(shí)，將如何分配？

　　國(guó)有建設(shè)用地的土地出讓收益實(shí)行收支兩條線管理，收入上繳地方國(guó)庫(kù)，在繳納相關(guān)稅費(fèi)后，其實(shí)絕大部分資金是由地方政府支配并使用。

　　那么集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后土地收益如何分配？如何兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益？

　　針對(duì)前述33個(gè)農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)地區(qū)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市出讓轉(zhuǎn)讓問(wèn)題上，相關(guān)主管部門(mén)制定了土地增值收益調(diào)節(jié)金的特殊規(guī)則。

　　前述《調(diào)節(jié)金辦法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式取得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益，以及入市后的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)人，以出售、交換、贈(zèng)與、出租、作價(jià)出資（入股）或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得再轉(zhuǎn)讓收益時(shí)，向國(guó)家繳納調(diào)節(jié)金。

　　而調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%~50%征收。簡(jiǎn)單理解，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的二成到五成要交給國(guó)庫(kù)。

　　那剩下的50%~80%增值收益又會(huì)怎么分配呢，如何確保分配環(huán)節(jié)的公平公正？對(duì)于這些問(wèn)題，現(xiàn)在還沒(méi)有明確的政策規(guī)定。

　　財(cái)政部和國(guó)稅總局7月份曾將《土地增值稅法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。《征求意見(jiàn)稿》將出讓、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物（下稱“集體房地產(chǎn)”）納入征稅范圍。同時(shí)，擬將目前對(duì)集體房地產(chǎn)征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金取消。

　　這意味著，決策部門(mén)打算將用于集體建設(shè)用地入市的調(diào)節(jié)金“升級(jí)”為土地增值稅，后者將更符合稅收法定原則。

　　不過(guò)，土地增值稅法公開(kāi)征求意見(jiàn)剛剛結(jié)束，并沒(méi)有提交到全國(guó)人大常委會(huì)審議，距離其正式出臺(tái)施行還需一段時(shí)間。

　　但是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作2020年初就要全國(guó)推行，在土地增值稅立法工作完成之前，調(diào)節(jié)金的形式可能會(huì)繼續(xù)存在。

責(zé)任編輯：張義凌