首先，我們需要聊一下我國的郡縣制度。在秦國統(tǒng)一東方六國以后，并沒有推行分封制，而是全面推行郡縣制。把全國劃分為36個(gè)郡，每個(gè)郡再劃分為好幾個(gè)縣。太守和縣令等地方行政官員，由朝廷負(fù)責(zé)選拔。進(jìn)入西漢統(tǒng)治時(shí)期，漢朝繼續(xù)使用郡縣制度。但是，由于郡縣的數(shù)量進(jìn)一步增長，朝廷直接管理地方存在很大的困難。 因此，到了漢武帝在位時(shí)期，漢朝把全國劃分為13個(gè)州，例如兗州、青州、豫州等等。每個(gè)州設(shè)立一位刺史或者州牧，比如荊州刺史、益州牧等等。州并不是行政區(qū)，而是監(jiān)察區(qū)。州刺史負(fù)責(zé)監(jiān)察轄區(qū)各個(gè)郡縣的官員，然后匯報(bào)給朝廷。到了東漢統(tǒng)治時(shí)期，隨著時(shí)代的變化，各州監(jiān)察區(qū)實(shí)際上已經(jīng)成為了半行政區(qū)。各州的刺史和州牧，成為了潛在的軍閥。在東漢末期，出現(xiàn)了各州軍閥混戰(zhàn)的局面。進(jìn)入魏晉南北朝的亂世以后，州的數(shù)量進(jìn)一步增加，例如雍州、涼州、廣州等地開始出現(xiàn)。 公元589年，隋朝統(tǒng)一了南北，動(dòng)蕩了400年的華夏大地再次合并。但隋朝統(tǒng)治的時(shí)間非常短，僅僅只有30多年。唐朝取代了隋朝的統(tǒng)治以后，在建國的初期，采用高官厚祿的方式招納各地的前隋官員投降。由于國家的州縣數(shù)量不足夠分封那些官員和貴族，唐朝采用了“割置州縣以寵祿之”的糊涂辦法。結(jié)果，出現(xiàn)了“州縣之?dāng)?shù)，倍于開皇、大業(yè)之間”的復(fù)雜情況。州縣數(shù)量太多，存在很多管理上的困難。 由于朝廷直接管理州縣，三省六部的官員們對各地區(qū)的情況并不一定了解。為了解決州縣過多的情況，唐太宗李世民上臺(tái)以后，開始建立道制度。根據(jù)記載：“以民少吏多，思革其弊。二月，命大加并省，因山川形便，分為十道。”道類似于漢朝的州，但并不完全一樣。每個(gè)道設(shè)立巡察使、按察使、采訪使、觀察使等官職，道的官員除了負(fù)責(zé)監(jiān)察官員和地方以外，也負(fù)責(zé)中低級(jí)官員的選拔和賦稅征收工作。 由此可見，道擁有了一定的地方行政權(quán)。隨著唐朝國內(nèi)情況的變化，各方面的制度也隨之變化。在唐玄宗在位時(shí)期，鑒于管理上的需要，唐朝把10道改為15道，分別是京畿、都畿、關(guān)內(nèi)、河南、河?xùn)|、河北、隴右、山南東、山南西、劍南、淮南、江南東、江南西、黔中、嶺南等15道。按照朝廷的規(guī)定：“道置采訪使，檢察非法，如漢刺史之職。”從表面來看，道仍屬于標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)察區(qū)。 但是，唐朝中后期的名臣杜佑如此評(píng)價(jià)：“按察、采訪等使以理州縣。節(jié)度、團(tuán)練等使以督府軍事。租庸、轉(zhuǎn)運(yùn)、鹽鐵、青苗、營田等使以毓財(cái)貨。其余細(xì)務(wù)因事置使者，不可悉數(shù)。其轉(zhuǎn)運(yùn)以下諸使，無適所治，廢置不常?！庇绕涫?strong>以理州縣，說明道開始負(fù)責(zé)各個(gè)州縣的行政事務(wù)，道從監(jiān)察區(qū)向行政區(qū)又邁進(jìn)了一步。同樣是在唐玄宗統(tǒng)治時(shí)期，出現(xiàn)了節(jié)度使。起初，節(jié)度使專門負(fù)責(zé)軍事，后來則逐步兼管人事、賦稅、財(cái)政、后勤等各方面的工作。 由于節(jié)度使的權(quán)力太大，在唐玄宗在位的末期，爆發(fā)了著名的安史之亂。唐朝經(jīng)過8年時(shí)間，才平定了叛亂，極大的消耗了唐朝的國力。由于唐朝逐步加強(qiáng)地方權(quán)力，最終出現(xiàn)了藩鎮(zhèn)割據(jù)的情況。在唐朝統(tǒng)治的后期，唐朝的歷代皇帝們，曾經(jīng)試圖扭轉(zhuǎn)這樣的局面，但都無力回天。 宋朝的名臣洪邁總結(jié)藩鎮(zhèn)割據(jù)的時(shí)候，得出了這樣的結(jié)論：“唐世于諸道置按察使，后改為采訪處置使，治于所部之大郡。既又改為觀察，其有戎旅之地，即置節(jié)度使。分天下為四十余道，大者十余州，小者二三州，但令訪察善惡，舉其大綱。然兵甲、財(cái)賦、民俗之事，無所不領(lǐng)，謂之都府。權(quán)勢不勝其重，能生殺人，或?qū)Ｋ狡渌I(lǐng)州，而虐視支郡。”由此可見，唐朝末期的藩鎮(zhèn)割據(jù)、五代時(shí)期的軍閥混戰(zhàn)，給宋朝留下了很深的陰影。在宋朝建立以后，全力削弱地方權(quán)力，就是因?yàn)檫@個(gè)原因。其中，從道演變?yōu)槁?，就是其中重要的一步?/p> 在宋朝統(tǒng)治的初期，由于全國還沒有統(tǒng)一，宋朝的主要任務(wù)是平定南方各地。因此，暫時(shí)沿用了唐朝道制度。但是到了997年，戰(zhàn)爭已經(jīng)基本結(jié)束，宋太宗不再奢望北伐奪回燕云十六州。宋太宗開始把主要精力轉(zhuǎn)移到治理國家方面，鑒于道各方面的問題，宋太宗將道改為路。按照記載：“官司各建，政令互出，難以經(jīng)久。節(jié)鎮(zhèn)統(tǒng)支郡，以轉(zhuǎn)運(yùn)使領(lǐng)諸路事，其分合未有定制。” 關(guān)于宋朝路的數(shù)量，從宋太宗時(shí)期就不斷變化，從太宗朝的15路，演變成為真宗朝的18路，到了宋神宗時(shí)期，又變成了23路，并且正式確定下來，被歷代宋朝皇帝沿用。分別是“曰京東東、西，曰京西南、北，曰河北東、西，曰永興，曰秦鳳，曰河?xùn)|，曰淮南東、西，曰兩浙，曰江南東、西，曰荊湖南、北，曰成都、梓、利、夔，曰福建，曰廣南東、西。” 對于從道改路，宋仁宗時(shí)期的頂級(jí)文臣司馬光是這么說的：“節(jié)度使之權(quán)歸于州，鎮(zhèn)將之權(quán)歸于縣。又分天下為十余路，各置轉(zhuǎn)運(yùn)使，以察州縣百吏之臧否，復(fù)漢部刺史之職，使朝廷之令必行于轉(zhuǎn)運(yùn)使，轉(zhuǎn)運(yùn)使之令必行于州，州之令必行于縣，縣之令必行于吏民?！闭堊⒁?，轉(zhuǎn)運(yùn)使之令必行于州，基本上等于行政區(qū)，僅僅缺乏對軍權(quán)的控制而已。對于各路官員的權(quán)力劃分，宋哲宗曾經(jīng)下發(fā)了明文規(guī)定：“凡本路錢谷財(cái)用事悉委轉(zhuǎn)運(yùn)司，刑獄、常平、兵甲、賊盜事，悉委提點(diǎn)刑獄管勾?！?/p> 其實(shí)，已經(jīng)出現(xiàn)了民政與司法分離的趨向，類似于明清時(shí)期每個(gè)省的布政使和按察使。認(rèn)真的說，從道改為路，屬于巨大的進(jìn)步。軍政、民政和司法等部分分離，地方官員們相互制約，不存在對抗朝廷的可能性。宋朝的軍隊(duì)由朝廷直接管理，雖然每個(gè)路都設(shè)立了安撫使，負(fù)責(zé)管理軍政，但安撫使基本上屬于虛職。這樣的模式有利于國家的統(tǒng)治，地方官員再也沒有了割據(jù)一方的能力。以至于元明清三朝的地方機(jī)構(gòu)，在很大程度上，都借鑒了宋朝的分立模式。 |
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