監(jiān)察建議，是監(jiān)察機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)過程中，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，針對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等，向有關(guān)單位提出的具有法律效力的建議。

日前，江蘇省昆山市紀(jì)委監(jiān)委就如何規(guī)范監(jiān)察建議、提升精準(zhǔn)運(yùn)用程度進(jìn)行了調(diào)研。

監(jiān)察建議適用范圍不全的問題?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第十一條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)“向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議”的職責(zé)。關(guān)于監(jiān)察建議的具體適用情形，《監(jiān)察法》第四十五條第一款第（五）項(xiàng)作出了原則性規(guī)定，即監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，可以對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。作為《監(jiān)察法》配套制度的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）也涉及監(jiān)察建議的有關(guān)內(nèi)容。根據(jù)《暫行規(guī)定》第九條第二款，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)基層群眾性自治組織、國(guó)有企業(yè)等單位中從事管理的人員，或者未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制的受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、其他依法履行公職的人員，依法向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出“取消當(dāng)選資格或者擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)資格；調(diào)離崗位、降職、免職、罷免”的監(jiān)察建議。由此可見，前者規(guī)定的監(jiān)察建議只涉及被建議單位廉政建設(shè)、體制機(jī)制等問題，后者規(guī)定的監(jiān)察建議則涉及對(duì)有關(guān)人員的組織處理，二者關(guān)于監(jiān)察建議適用情形的規(guī)定是一般規(guī)定與特別規(guī)定的關(guān)系，工作中應(yīng)該根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果靈活運(yùn)用。然而在實(shí)踐中，基層同志對(duì)上述兩個(gè)規(guī)定有時(shí)感到難以把握，存在理解上的困惑和執(zhí)行上的偏差，導(dǎo)致個(gè)別地方出現(xiàn)監(jiān)察建議制發(fā)較為隨意、適用范圍過窄等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部習(xí)慣于按照《監(jiān)察法》第四十五條規(guī)定，制發(fā)針對(duì)廉政建設(shè)、體制機(jī)制等方面問題的監(jiān)察建議，而不敢用、不善用《暫行規(guī)定》第九條，較少出現(xiàn)直接給有關(guān)人員進(jìn)行組織處理的監(jiān)察建議，從而造成《暫行規(guī)定》第九條執(zhí)行不夠到位。

監(jiān)察建議書針對(duì)性操作性不強(qiáng)的問題。監(jiān)察建議文書的制發(fā)直接體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專業(yè)性和規(guī)范性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分監(jiān)察建議書呈現(xiàn)出問題多、建議內(nèi)容少的特點(diǎn)。這些監(jiān)察建議書多是通過羅列在監(jiān)督、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出被建議機(jī)關(guān)要強(qiáng)化監(jiān)管、完善制度等宏觀建議，但對(duì)于強(qiáng)化何種監(jiān)管、完善何種制度卻很少提及，針對(duì)性和操作性并不強(qiáng)，往往最終造成被建議機(jī)關(guān)針對(duì)問題自行查找分析、自行完善整改的結(jié)果，監(jiān)察監(jiān)督的約束震懾作用發(fā)揮不充分。

監(jiān)察建議的落實(shí)效果不顯的問題。監(jiān)察建議關(guān)鍵在于落實(shí)，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說，完整的監(jiān)察建議運(yùn)行流程應(yīng)當(dāng)包括建議制發(fā)前的分析、建議制發(fā)、整改反饋和評(píng)估等環(huán)節(jié)要素。但實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往在收到被建議單位的整改方案后，便宣告監(jiān)察建議運(yùn)用的結(jié)束，缺少對(duì)后續(xù)整改情況的監(jiān)督檢查。另外，監(jiān)察建議的落實(shí)效果具體由監(jiān)察機(jī)關(guān)哪個(gè)部門進(jìn)行評(píng)估也需進(jìn)一步明確。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)于基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，監(jiān)察建議的起草工作并未指定專門科室負(fù)責(zé)，監(jiān)督檢查室、案件審理室等多個(gè)科室均可以根據(jù)需要起草監(jiān)察建議。因此，對(duì)于非監(jiān)督檢查部門起草的監(jiān)察建議是否也由監(jiān)督檢查室進(jìn)行后續(xù)評(píng)估需進(jìn)一步明確，以保障其落實(shí)效果。

明確監(jiān)察建議制發(fā)原則。第一，監(jiān)察建議制發(fā)前需有監(jiān)督調(diào)查結(jié)果。簽發(fā)監(jiān)察建議，需要嚴(yán)格規(guī)范其說理部分，因此，前期的監(jiān)督調(diào)查便是制作優(yōu)秀監(jiān)察建議的基礎(chǔ)。第二，監(jiān)察建議內(nèi)容應(yīng)具體明確。建議需要被執(zhí)行，因此其內(nèi)容必須具有可操作性。就目前實(shí)踐需求而言，監(jiān)察建議內(nèi)容一般可劃分三種類型。一是糾正行為類，包括糾正拒不執(zhí)行法律法規(guī)（違反法律法規(guī)）的行為，糾正違反法律法規(guī)政策的決定、命令等，糾正單位錄用、任免、獎(jiǎng)懲等決定，甚至包括糾正不合理、不公平的行為。二是督促行為類，包括督促采取補(bǔ)救措施等職務(wù)行為，督促給予違紀(jì)違法人員以處罰、懲戒。三是完善制度類，包括完善廉政建設(shè)、勤政制度等。需要注意的是，簽發(fā)監(jiān)察建議應(yīng)只針對(duì)依職權(quán)督促相關(guān)單位正確履職的內(nèi)容，而不能無(wú)限擴(kuò)大到社會(huì)管理各個(gè)方面，由此造成監(jiān)察建議的濫用。第三，監(jiān)察建議要遵循合理性標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察建議不同于其他監(jiān)察文書，需要以較高的證明標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。在監(jiān)察建議中，只要監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有故意偽造事實(shí)，所提供的問題真實(shí)存在，就符合簽發(fā)監(jiān)察建議的標(biāo)準(zhǔn)。

提升監(jiān)察建議規(guī)范程度。從調(diào)研反映的情況看，當(dāng)前運(yùn)用監(jiān)察建議存在的問題主要是用得不夠多、不夠規(guī)范、不夠精準(zhǔn)，這些問題涉及到監(jiān)察建議是否具有合理性以及被建議單位后續(xù)整改是否到位，因此，必須從精準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)用監(jiān)察建議的層面，不斷提高監(jiān)察建議的科學(xué)性和有效性。這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察建議制發(fā)前，邀請(qǐng)被建議機(jī)關(guān)參與有關(guān)建議的聽證、討論，對(duì)建議不合理的地方及時(shí)提出修改，不斷增強(qiáng)制定監(jiān)察建議的科學(xué)性。在規(guī)范運(yùn)用方面，各地可根據(jù)實(shí)際情況，制定監(jiān)察建議工作實(shí)施細(xì)則，明確相關(guān)內(nèi)容的組成。如，問題的來(lái)源或提出建議的起因；應(yīng)當(dāng)及時(shí)整改違法行為或消除的危險(xiǎn)隱患；整改、治理、防范等具體意見；提出監(jiān)察建議所依據(jù)的事實(shí)及相關(guān)法律法規(guī)；被建議單位書面回復(fù)落實(shí)情況的期限等。

強(qiáng)化監(jiān)察建議落實(shí)效果。一方面建立回訪監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。可以專門成立監(jiān)察建議回訪組，小組成員從各業(yè)務(wù)科室選派組成，適時(shí)邀請(qǐng)行業(yè)權(quán)威人士、有關(guān)代表委員參與，嚴(yán)格堅(jiān)持“一建議一回訪”，通過座談、實(shí)地查看等多種形式，及時(shí)了解和跟進(jìn)監(jiān)察建議的采納、落實(shí)情況并開展實(shí)效評(píng)估，使監(jiān)察建議落到實(shí)處。同時(shí)，結(jié)合相關(guān)案例、數(shù)據(jù)對(duì)監(jiān)察建議落實(shí)后的情況和成效進(jìn)行分析，定期總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷改進(jìn)工作，促進(jìn)監(jiān)察建議成果化。另一方面，要搭建監(jiān)察建議制發(fā)過程中減少分歧、凝聚共識(shí)的渠道。比如，在監(jiān)察建議制發(fā)前，邀請(qǐng)被建議機(jī)關(guān)到監(jiān)察機(jī)關(guān)參與聽證，在聽證會(huì)上提供辯解和討論的機(jī)會(huì)，同時(shí)，引入專家點(diǎn)評(píng)，最大限度減少分歧、促進(jìn)共識(shí)。另外，要賦予被建議機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中的申辯權(quán)力，保障監(jiān)察建議在執(zhí)行過程中更具人性化，也進(jìn)一步保障監(jiān)察建議的公信力。（盧峰 作者單位：江蘇省昆山市紀(jì)委監(jiān)委）