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近年來，全國不少地區(qū)突破性采取點狀供地方式，為休閑旅游項目落地謀出路。點狀供地能否讓旅游休閑項目順利落地？這一政策實施過程中可能會面臨哪些問題以及如何破解？

《中國旅游報》報道

解決旅游用地痛點

近年來，旅游用地落地難的問題一直受到各方面的重視和關注。鄉(xiāng)村旅游項目的用地同樣遇到了落地難的問題。部分從事文旅項目投資的企業(yè)提到，按照正常流程，用地要走“招拍掛”，且以每畝幾十萬元的拆舊復墾費為標準，動輒幾千萬元。這樣成本高、耗時長的用地指標審批程序，令項目的進度受到影響。

很多地方政府的建設用地指標非常緊張，在優(yōu)先滿足重大基礎設施建設、重大項目建設和城市新區(qū)建設之后，旅游景區(qū)項目通常被忽略。最近炒得沸沸揚揚的成都秀麗東方，就因用地指標問題遲遲得不到落實，最終被拆除違建設施。

以山地多、自然資源豐富的重慶為例，該市不缺乏投資客投資休閑旅游項目的資金和意向，但卻一直少有成功的鄉(xiāng)村休閑項目出現(xiàn)。重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院張夢俐曾分析指出，主要原因有二：一是按傳統(tǒng)供地方式，無法解決供地問題以及農(nóng)地轉(zhuǎn)用、占補平衡指標問題，項目難以落地；二是傳統(tǒng)供地方式屬于整片供地，對資金要求往往過高，令投資方望而興嘆。

有專家指出，很多鄉(xiāng)村旅游項目，出于環(huán)境和景觀營造的角度，設施比較小型且分散，如果套用城市建設的成片用地方式，一則浪費，二則成本高，故而用點狀供地更符合實情。

“現(xiàn)在旅游項目開發(fā)用地主要是參考城市的土地供地制度，采取塊狀用地作為基本出讓單位。整地出讓直接造成旅游項目用地成本過高。”來也股份創(chuàng)始人，四川大學旅游學院教授楊振之表示，以旅游度假村類項目為例，實際建設用地需求可能是數(shù)百畝的“量級”，然而按照塊狀供地邏輯，相應征地“量級”可能會上升到以千畝計，土地獲取成本倍增。如此，即便業(yè)主仍選擇投資，也難以開發(fā)出真正高品質(zhì)旅游產(chǎn)品，必然會將其轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)項目，才可能回本盈利。“由‘塊狀供地’轉(zhuǎn)為‘點狀供地’是解決鄉(xiāng)村旅游用地問題的合理且關鍵選擇?！?/strong>

那么什么是點狀供地？通俗地講，點狀是相對于原來的片狀而言，是在一大塊土地上散點或者帶狀供給建設用地，其他的周邊土地可以通過租賃的方式來獲取。之所以推出點狀供地，是因為片狀供地的方式在農(nóng)村很難行得通。

北京吉奧金禾農(nóng)業(yè)公司總裁、中國農(nóng)科院首席科學家段然表示，點狀供地并非圈地式發(fā)展，而是在規(guī)劃指引下統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度土地資源，是基于整體性的區(qū)域管理、統(tǒng)籌規(guī)劃下的有機分散，是結(jié)合農(nóng)村村情、土地地情和市場行情的科學決策，有助于更深挖掘農(nóng)村土地資源活力、優(yōu)化土地利用格局、靈活處理鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的各種“疑難雜癥”。

點狀供地的順利推行離不開國家對旅游用地問題的關注與重視，也離不開地方政府的積極創(chuàng)新探索，近年來，地方政府紛紛出臺專門的旅游發(fā)展用地保障政策文件。

重慶

如重慶市國土資源和房屋管理局發(fā)布《關于貫徹落實〈關于用好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地政策促進農(nóng)民增收的指導意見〉有關事項的通知（試行）》，提出對“確有需要開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等建設項目的，探索實行規(guī)劃點狀布局和用地點狀征地”，《通知》發(fā)布后，巴南、武隆等地積極探索，使得羊鹿山旅游景區(qū)配套設施、歸原小鎮(zhèn)等項目得以落地，打通了農(nóng)旅融合項目“規(guī)劃難、用地難”的瓶頸障礙，促進了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

海南

2018年年初，海南省人民政府《關于進一步加強土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見》提出，積極探索在百鎮(zhèn)千村、共享農(nóng)莊以及其他旅游項目設施建設中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

廣東

2018年8月，廣東省政府出臺的《廣東省促進全域旅游發(fā)展實施方案》，對旅游用地方面提供了政策扶持。支持鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新用地方式，對充分利用山水林田湖等自然風景資源、開發(fā)鄉(xiāng)村旅游等旅游觀光建設項目用地，可實行點狀配套設施建設用地布局開發(fā)，按地塊獨立供地。

謀劃項目落地出路

近年來，全國不少地區(qū)已突破性采取點狀用地方式為休閑旅游項目落地謀出路，取得了建設用地供給上的重大突破，造就了杭州莫干山裸心堡、寧波九龍湖度假村等一批優(yōu)秀的旅游休閑項目。

浙江德清莫干山裸心堡

浙江德清莫干山裸心堡項目采取“點狀供地、垂直開發(fā)”的方式，將項目用地分為永久性建設用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可以只征不轉(zhuǎn)，以租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。裸心堡僅新增建設用地12畝，其余八成的建筑是租用當?shù)剞r(nóng)房改造而成，園區(qū)內(nèi)的200多畝山林，從村民手中流轉(zhuǎn)，保持原貌，大大節(jié)約了用地指標。

重慶武隆仙女山鎮(zhèn)

位于重慶武隆仙女山鎮(zhèn)的歸原小鎮(zhèn)是通過點狀用地修建的一個鄉(xiāng)村休閑項目，項目總占地面積1163畝，主要包括36棟民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農(nóng)房改造而來。據(jù)了解，目前已有3棟空置農(nóng)房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8棟將陸續(xù)被改造成民宿、青年旅社、農(nóng)事體驗工作坊等。歸原小鎮(zhèn)是通過點狀用地發(fā)展的一個成功案例，具有以點帶面、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的成效。

四川省洪雅縣

四川省洪雅縣以“精心規(guī)劃、科學選址，因地制宜、合理利用，積極探索、循序漸進”為原則，實行用地分類管理，突破性采取點狀供地方式，保障旅游項目順利實施。例如，七里坪國家級度假區(qū)的項目用地，按地理環(huán)境進行點狀規(guī)劃、點狀報批、點狀供地，極大地減少了土地指標的占用，保障了項目的順利實施。

廣東番禺

廣東番禺為進一步提高土地利用率，契合旅游點狀開發(fā)需要，在“零占耕地”的基礎上，推行點狀供地破解旅游建設用地難題。在規(guī)劃區(qū)之外的“低丘緩坡”等尚未開發(fā)土地上，按照民宿、農(nóng)家樂等零散分布旅游建設項目用地依山順勢“點狀布局、垂直開發(fā)”需要，實現(xiàn)點狀供地、點狀建設，未開發(fā)建設土地作為生態(tài)保留用地維持原狀。截至目前，涂茨鎮(zhèn)小海文旅度假建設項目和賢庠鎮(zhèn)沈家洋地塊楓康項目取得點狀供地規(guī)劃設計條件，節(jié)約建設用地指標60%以上。

點狀供地不僅極大地減少了土地占用指標，解決了項目用地問題，還減輕了投資方的資金壓力。浙江省湖州市國土資源局土地規(guī)劃處處長沈指南曾表示，湖州的一個1200多畝的項目，按照原來的供地方式，1200多畝都要占用，但采用點狀供地方式后，現(xiàn)在實際占用用地指標僅21畝，其他生態(tài)保留用地采取租賃方式供地，大大節(jié)約了用地指標。

“點狀供地在很大程度上也是對生態(tài)環(huán)境的保護?！敝藝H帳篷露營基地項目投資人表示，利用這種供地新模式，項目在低丘緩坡中修建起來，并嚴格按照點狀供地面積等量開發(fā)，對未納入建設用地開發(fā)的部分作為生態(tài)保留用地，盡量避免對周邊生態(tài)林地的占用。實際效果是，一棟棟建筑與周邊的綠蔭融為一體，置身其中，青山綠水，觸手可及。

楊振之表示，點狀供地還有很多其他優(yōu)勢，例如，政府管控能力加強，租賃為主的用地方式令旅游活動空間和環(huán)境空間界定清晰，最大化避免土地指標的浪費，便于對整個項目的旅游產(chǎn)品和體驗品質(zhì)加以整體把控；保障項目用地，可以結(jié)合旅游項目建設類型的特點，因地制宜保障項目建設用地和環(huán)境用地的均衡配搭；簡化用地審批流程，結(jié)合國家的相關政策或用地法規(guī)進行簡化操作，使項目審批相對便捷。

釋放土地資源活力

點狀用地在很大程度上破解了鄉(xiāng)村旅游項目用地的難題，促進了鄉(xiāng)村的發(fā)展，但也應避免項目開發(fā)的風險，預防點狀供地推行過程中可能遇到的問題。

值得關注的一點是生態(tài)保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不一致的問題。例如歸原小鎮(zhèn)項目所租賃的耕地、林地租賃期限為12年，但建設用地上所建房屋產(chǎn)權為40年，這就意味著歸原小鎮(zhèn)項目的整體功能不能得到長期保障，難以杜絕因產(chǎn)權不一而帶來的問題。

楊振之建議，應該調(diào)整點狀供地相關規(guī)劃政策。點狀供地會對控制性詳細規(guī)劃體系提出全新要求，需以規(guī)劃政策調(diào)整為先導；現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃是以塊狀用地為標準，界定相應的強制性指標對整體的地塊進行開發(fā)建設管控；點狀供地則需要控制性詳細規(guī)劃及修建性詳細規(guī)劃與概念性規(guī)劃的結(jié)合，以便于點狀用地政策的精準落地和執(zhí)行。

要做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃，旅游、農(nóng)業(yè)、避暑休閑等專業(yè)專項規(guī)劃的銜接工作，實現(xiàn)點狀用地項目空間、布局“多規(guī)合一”。

“點狀布局、垂直開發(fā)，要遵循生態(tài)優(yōu)先基本發(fā)展原則，不‘攤大餅’化發(fā)展，精耕深作的同時兼顧民情、保持特色，實現(xiàn)縱深化發(fā)展?！倍稳槐硎荆趯嵤c狀布局的同時，要注重功能組團，以“點”的影響力串聯(lián)多個地塊組合開發(fā)利用，實現(xiàn)“點狀布局、線性發(fā)展、區(qū)域輻射”的功能效果。

還有部分專家建議，點狀供地要遵循生態(tài)環(huán)境發(fā)展規(guī)律，結(jié)合村情實際科學布局，按照“宜建則建、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林”的原則做到“分類管理，有規(guī)有矩”。要統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)地塊，合理安排建設項目，防止資源任意占用、無序開發(fā)，最大限度釋放土地資源活力。

“通過點狀供地開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游項目，建設過程中應堅定不移踐行‘綠水青山就是金山銀山’理念，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象?！睆垑衾硎荆瑧酥c狀供地政策的東風，在借鑒杭州、寧波等地先進經(jīng)驗的基礎上，抓緊推行點狀供地試點，積極發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游。