——基于日本高知縣四萬(wàn)十町的案例研究

隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)青壯年人口大量流向城市務(wù)工，這為城市地區(qū)的發(fā)展提供了豐富的勞動(dòng)力資源，促進(jìn)了城市的快速發(fā)展。然而，農(nóng)村地區(qū)由于人口和勞動(dòng)力資源的嚴(yán)重流失，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，發(fā)展活力匱乏，顯現(xiàn)出衰敗的跡象，新農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)“主體缺失缺位”的境況。村民原子化、村莊空心化、鄉(xiāng)村過(guò)疏化等治理難題凸顯，而且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，對(duì)農(nóng)村治理與發(fā)展構(gòu)成了深刻、持續(xù)的影響與沖擊。

當(dāng)然，鄉(xiāng)村過(guò)疏化與城市過(guò)密化并不是我國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，而是現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化進(jìn)程中世界各國(guó)幾乎都出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。日本早在20世紀(jì)60年代就開(kāi)始出現(xiàn)農(nóng)村過(guò)疏化與城市過(guò)密化并存和交織問(wèn)題。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)下，農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)入城市，城市地區(qū)居住空間、環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，過(guò)密問(wèn)題十分嚴(yán)重。而另一方面，農(nóng)村地區(qū)由于人口少子化、老齡化、勞動(dòng)力女性化等原因，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)危機(jī)，逐漸走向衰敗，出現(xiàn)了嚴(yán)重的過(guò)疏化問(wèn)題，甚至有日本學(xué)者提出“村落消失論”“村莊解體論”等論斷。

為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村過(guò)疏化問(wèn)題，日本中央及地方政府自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，就通過(guò)制定法規(guī)、調(diào)整政策、創(chuàng)新治理模式等方式，應(yīng)對(duì)不斷加劇的過(guò)疏化問(wèn)題。盡管日本政府的各種舉措沒(méi)有完全阻止農(nóng)村過(guò)疏化的進(jìn)程，但是在很大程度上抑制了農(nóng)村過(guò)疏化的發(fā)展速度，而且很多過(guò)疏化地區(qū)成功開(kāi)創(chuàng)出新產(chǎn)業(yè)，增加了定居人口，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。

本論文著眼于較早出現(xiàn)鄉(xiāng)村過(guò)疏化問(wèn)題的日本，在分析日本過(guò)疏化形成的發(fā)展過(guò)程及現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，考察日本中央政府及地方政府不同時(shí)期針對(duì)過(guò)疏化問(wèn)題實(shí)施的治理政策的特點(diǎn)、創(chuàng)新之處、成效等，并以高知縣四萬(wàn)十町為典型案例，深入、細(xì)致地展現(xiàn)鄉(xiāng)村過(guò)疏化的現(xiàn)實(shí)境況、發(fā)展走向以及應(yīng)對(duì)策略和實(shí)際績(jī)效，進(jìn)而提煉其中所蘊(yùn)含的關(guān)鍵性經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的啟示。

一、日本過(guò)疏化問(wèn)題的形成及現(xiàn)狀

（一）過(guò)疏化的形成

眾所周知，20世紀(jì)50年代后，日本進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，東京、大阪、名古屋等大城市經(jīng)濟(jì)圈迅速發(fā)展，吸收了大批勞動(dòng)力。這些勞動(dòng)力大部分都是來(lái)自農(nóng)村地區(qū)的青壯年人口。隨著這些青壯年勞動(dòng)力的大量流失，農(nóng)村地區(qū)人口大幅度減少。根據(jù)日本國(guó)家人口調(diào)查資料，1960—1965年間，人口減少10%的市町村達(dá)到了897個(gè)，占市町村總數(shù)的比例為30%左右。人口及資本等生產(chǎn)要素不斷流向城市，直接導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)與工業(yè)發(fā)達(dá)的城市地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距不斷加大。由于經(jīng)濟(jì)衰退、收入較低，農(nóng)村地區(qū)的居民難以應(yīng)對(duì)物價(jià)的飛速上漲。因而，即使進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)期，農(nóng)村地區(qū)的人口還是持續(xù)向城市地區(qū)，尤其是三大城市圈流動(dòng)，農(nóng)村地區(qū)的過(guò)疏化問(wèn)題逐漸凸顯。

1966年日本經(jīng)濟(jì)審議會(huì)在地區(qū)部會(huì)中間報(bào)告上，第一次使用了“過(guò)疏”一詞。1967年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃》中提到“與過(guò)密問(wèn)題相對(duì)，人口減少引起了過(guò)疏問(wèn)題。過(guò)疏可以理解為由于人口減少，地區(qū)居民生活難以維持一定水準(zhǔn)的狀態(tài)，比如防災(zāi)、教育、保健等社區(qū)基礎(chǔ)條件的維持變得困難，同時(shí)地區(qū)資源的有效利用也變得困難。也就是說(shuō)，人口減少導(dǎo)致地區(qū)社會(huì)人口密度降低、老齡化加劇、迄今為止的生活方式難以維持，出現(xiàn)了過(guò)疏問(wèn)題，而且過(guò)疏問(wèn)題還有繼續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)?！?970年日本政府針對(duì)過(guò)疏問(wèn)題，正式頒布并實(shí)施了《過(guò)疏地域?qū)Σ呔o急措置法》，該法對(duì)過(guò)疏化地區(qū)進(jìn)行了明確界定。根據(jù)該法，符合以下兩個(gè)條件的市町村被定為過(guò)疏化市町村：①1965年人口普查數(shù)字同1960年相比減少10%以上；②1996—1998年3年平均財(cái)政力指數(shù)（1）低于0.4。

20世紀(jì)70年代中期以后，雖然隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從第二產(chǎn)業(yè)向服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，以及日本政府加大對(duì)過(guò)疏化地區(qū)的公共事業(yè)投資，過(guò)疏化市町村的人口減少速度有所緩慢，但是由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況并沒(méi)有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，再加上高速公路等交通設(shè)施的完善為人口流動(dòng)提供了便利條件，過(guò)疏化地區(qū)的人口依然持續(xù)減少。

20世紀(jì)90年代后，日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅，經(jīng)濟(jì)一直處于低迷狀態(tài)，再加上經(jīng)濟(jì)全球化的影響，過(guò)疏化問(wèn)題進(jìn)一步加劇，尤其是缺乏基礎(chǔ)工業(yè)、依靠農(nóng)林漁業(yè)的中山間、半島等地區(qū)，人口減少十分明顯，過(guò)疏化問(wèn)題十分嚴(yán)重。近年，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的空洞化，年輕人離農(nóng)棄農(nóng)現(xiàn)象加劇，日本全國(guó)幾乎所有都道府縣都出現(xiàn)了過(guò)疏化市町村，而且很多過(guò)疏化地區(qū)從人口的機(jī)械減少開(kāi)始向自然減少轉(zhuǎn)變，死亡率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于出生率，老齡化問(wèn)題十分嚴(yán)重，有些村落甚至面臨著消失的危險(xiǎn)。“限界村落”（2）、“村落終結(jié)論”“村落消失論”等都是對(duì)這一現(xiàn)象的反映。

（二）過(guò)疏化地區(qū)的認(rèn)定及現(xiàn)狀

日本自1970年以來(lái)，連續(xù)制定了4個(gè)10年期限的有關(guān)過(guò)疏化地區(qū)振興問(wèn)題的相關(guān)法律，對(duì)過(guò)疏化地區(qū)的認(rèn)定條件做了詳細(xì)規(guī)定（詳見(jiàn)表1），2017年對(duì)《過(guò)疏地域自立促進(jìn)特別措置法》進(jìn)行部分改動(dòng)后，關(guān)于過(guò)疏化地區(qū)的最新認(rèn)定條件為：①人口：2015年人口普查數(shù)字同1970年相比，減少了32%以上，或減少了27%以上，65歲以上者比例為36%以上，或減少了27%以上，15歲以上、30歲以下者比例為11%以下；②財(cái)政力指數(shù)：2006—2008年3年平均值低于0.5；③公營(yíng)經(jīng)濟(jì)收入40億日元以下。

根據(jù)2017年日本關(guān)于過(guò)疏化地區(qū)的統(tǒng)計(jì)資料，目前日本全國(guó)過(guò)疏化市町村有817個(gè)，占全國(guó)市町村總數(shù)的47%。根據(jù)2015年日本國(guó)勢(shì)調(diào)查，過(guò)疏化市町村的人口約為1087萬(wàn)人，僅占全國(guó)人口的8%，但過(guò)疏化地區(qū)的土地面積卻占日本國(guó)土的一半以上。大部分過(guò)疏化地區(qū)都是農(nóng)山漁村，在保全國(guó)土、涵養(yǎng)水源、維持自然環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用。

表1 過(guò)疏化市町村的數(shù)量、人口及面積

出處：日本全國(guó)過(guò)疏地域自立促進(jìn)聯(lián)盟。

從各都道府縣來(lái)看，過(guò)疏化市町村數(shù)量所占比例較大的府縣為島根縣（100%）、鹿兒島縣（95.3%）、大分縣（88.9%）、愛(ài)媛縣（85.0%）、秋田縣（84.0%）。過(guò)疏化市町村人口所占比例較大的府縣為秋田縣（64.6%）、島根縣（48.9%）、大分縣（40.9%）、鹿兒島縣（38.1%）、巖手縣（37.5%）。過(guò)疏化地區(qū)土地面積所占比例較大的是秋田縣（89.8%）、大分縣（87.5%）、島根縣（85.4%）、高知縣（79.6%）、北海道（78.4%）。

從整體上看，過(guò)疏化地區(qū)表現(xiàn)出人口減少劇烈、老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)等本地產(chǎn)業(yè)停滯，雇用機(jī)會(huì)少，居民收入低，財(cái)政規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市地區(qū)差距較大等特征。

1.人口減少劇烈，老齡化問(wèn)題嚴(yán)重。

從表2可以看出，過(guò)疏化問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)的1960年，過(guò)疏化地區(qū)的人口占日本全國(guó)總?cè)丝诘?1.1%，1980年所占比例為13.0%，而2010年占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)下降為8.9%。很顯然，過(guò)疏化地區(qū)人口減少十分劇烈。另外，從人口減少的階段性特點(diǎn)來(lái)看（見(jiàn)圖2），1989年以前，人口減少主要是由高機(jī)械人口減少引起的；1989—2009年人口減少則是機(jī)械減少和自然減少雙重原因引起的；而2010年以后，機(jī)械減少幅度下降，人口減少主要是由于自然減少引起的。

由于人口減少劇烈，過(guò)疏化地區(qū)的老齡化程度比其他地區(qū)也更為嚴(yán)重。圖3展示了過(guò)疏化地區(qū)老齡化率的推移，可以看到1970—2010年40年間，過(guò)疏化地區(qū)老齡化率增加了22.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本全國(guó)老齡化率增加幅度（15.9%）。

表2 過(guò)疏化地區(qū)人口的推移（單位：千人）

出處：日本總務(wù)省《平成27年度過(guò)疏對(duì)策的現(xiàn)況》。

圖1 過(guò)疏化地區(qū)人口比例的推移

出處：根據(jù)以上數(shù)據(jù)制成。

圖2 過(guò)疏化地區(qū)人口增減的推移

出處：日本總務(wù)省《平成27年度過(guò)疏對(duì)策的現(xiàn)況》。

圖3 過(guò)疏化地區(qū)老齡化率的推移（%）

出處：日本總務(wù)省《平成27年度過(guò)疏對(duì)策的現(xiàn)況》。

2.地區(qū)產(chǎn)業(yè)萎靡不振、雇用機(jī)會(huì)少。

過(guò)疏化地區(qū)大都是日本自然經(jīng)濟(jì)條件較差的町村，比如孤島、深山、寒冷區(qū)等。因而，過(guò)疏化地區(qū)產(chǎn)業(yè)萎靡不振，雇用機(jī)會(huì)較少，收入較低。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省2015年《工資結(jié)構(gòu)基本統(tǒng)計(jì)調(diào)查》，過(guò)疏化地區(qū)較多的府縣（3），企業(yè)職工的工資收入僅相當(dāng)于日本全國(guó)平均收入83.9%。再根據(jù)日本總務(wù)省的《平成27年度市町村稅課稅狀況等的調(diào)查》，過(guò)疏化地區(qū)有義務(wù)納稅者所占地區(qū)人口比例為37.4%，人均總收入為2495萬(wàn)日元左右，而非過(guò)疏化地區(qū)有義務(wù)納稅者所占地區(qū)人口比例為45.0%，人均總收入為3233萬(wàn)日元左右。過(guò)疏化地區(qū)不僅有義務(wù)納稅者人口比例小，而且人均收入也比非過(guò)疏化地區(qū)少73萬(wàn)日元左右。

從產(chǎn)業(yè)別就業(yè)人口的推移看（表3），過(guò)疏化地區(qū)和日本全國(guó)一樣，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口不斷減少，1970年第一產(chǎn)業(yè)所占比例為44.5%，而2010年已經(jīng)減少為15.8%，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口不斷增加，所占比例已經(jīng)從1970年的60%左右增加到了80%左右。不過(guò)，從整體看，過(guò)疏化地區(qū)與日本全國(guó)還存在一定的差距，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口所占比例較大，全國(guó)僅為4.2%，而第3產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口增加幅度較小，全國(guó)已經(jīng)達(dá)到了70.6%。

表3 產(chǎn)業(yè)別就業(yè)人口所占比例的變動(dòng)狀況（單位：%）

出處：日本總務(wù)省《平成27年度過(guò)疏對(duì)策的現(xiàn)況》。

過(guò)疏化地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)雖然所占比例較大，但平均每10公畝的農(nóng)業(yè)收入?yún)s比其他地區(qū)低。根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入統(tǒng)計(jì)》，2006年各都道府縣過(guò)疏化地區(qū)平均每10公畝的農(nóng)業(yè)收入為7.3萬(wàn)日元左右，而全體約為7.9萬(wàn)日元。

另外，根據(jù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省《工業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查》，過(guò)疏化地區(qū)的制造業(yè)事業(yè)所、從業(yè)人員不斷減少，產(chǎn)品上市額的增加幅度低于全國(guó)平均水平。再?gòu)纳虡I(yè)狀況看，過(guò)疏化地區(qū)的商店數(shù)量、從業(yè)人員、年銷售額分別僅占全國(guó)的10.5%、6.4%、2.7%。每家商店的平均職員為5.1人，年銷售額約為1200萬(wàn)日元，人均銷售額約為230萬(wàn)日元，而全國(guó)分別為8.2人、4600萬(wàn)日元左右、560萬(wàn)日元左右。很顯然，過(guò)疏化地區(qū)的商店以小規(guī)模經(jīng)營(yíng)體為中心。

3.財(cái)政規(guī)模小。

過(guò)疏化地區(qū)企業(yè)數(shù)量少、銷售額低，直接導(dǎo)致了過(guò)疏化地區(qū)財(cái)政規(guī)模很小。從表4可以看出，過(guò)疏化市町村的年收入與支出只有全國(guó)市町村平均水平的1/3左右。從年收入的具體內(nèi)容來(lái)看，地方稅所占年收入總額的比例僅為13.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)市町村的33.1%。而另一方面，地方交付稅所占比例為39.0%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)市町村的14.9%。顯而易見(jiàn)，過(guò)疏化地區(qū)的自主財(cái)源很少，財(cái)政收入對(duì)中央政府及各都道府縣的依賴很大。

表4 2014年市町村決算狀況（單位：百萬(wàn)日元）

出處：同上資料。

再?gòu)暮饬渴蓄遑?cái)政力指標(biāo)的財(cái)政力指數(shù)看，2014年過(guò)疏化市町村財(cái)政力指數(shù)的平均值為0.23，只有全國(guó)市町村平均值0.49的一半左右。另外，從不同級(jí)別市町村數(shù)量來(lái)看，2014年過(guò)疏化市町村中，財(cái)政力指數(shù)在0.1—0.2之間的市町村最多，為307個(gè)。

表5 不同級(jí)別財(cái)政力指數(shù)的過(guò)疏化市町村數(shù)量（單位：團(tuán)體、%）

出處：同上資料。

4.交通、生活環(huán)境、福祉、醫(yī)療等其他領(lǐng)域發(fā)展緩慢。

由于人口的急劇減少、產(chǎn)業(yè)萎靡不振、財(cái)政力弱等因素，過(guò)疏化地區(qū)在交通條件、生活環(huán)境相關(guān)設(shè)施、福祉、醫(yī)療設(shè)施、教育文化振興等很多方面，與其他地區(qū)都存在一定差距。盡管日本政府不斷加大對(duì)過(guò)疏化地區(qū)的公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資，取得了一定成績(jī)，但是差距依然存在，比如2014年過(guò)疏化地區(qū)的國(guó)道、都道府縣道路改良率比非過(guò)疏化地區(qū)低5.1%；6.9%的過(guò)疏化市町村距離高速公路出入口的車(chē)程還需2個(gè)小時(shí)以上；90%的“無(wú)醫(yī)地區(qū)”（4）幾乎都處于過(guò)疏化地區(qū)；2000—2014年過(guò)疏化地區(qū)的設(shè)施看護(hù)事業(yè)所、特別看護(hù)養(yǎng)老院、老人保健中心等設(shè)施的增加率為118.7%、21.4%、28.2%，而全國(guó)分別為342%、51.6%、40.3%。

二、日本治理過(guò)疏化地區(qū)的政策演變及創(chuàng)新

過(guò)疏化問(wèn)題的不斷加劇嚴(yán)重影響了日本經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等的持續(xù)發(fā)展。過(guò)疏化地區(qū)人口稀少、缺乏農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力非常低下，棄耕地不斷增加。而且由于很多半山區(qū)、山區(qū)無(wú)人居住，鳥(niǎo)獸蟲(chóng)害問(wèn)題十分嚴(yán)重，造成土地資源流失、生活環(huán)境惡化、居民生活質(zhì)量不斷下降。為遏制過(guò)疏化問(wèn)題的不斷加劇，日本自1970年以來(lái)連續(xù)制定了4個(gè)10年期限的有關(guān)過(guò)疏化地區(qū)振興問(wèn)題的相關(guān)法律，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策予以應(yīng)對(duì)。而且為了應(yīng)對(duì)過(guò)疏化問(wèn)題的發(fā)展變化，日本政府不斷完善和創(chuàng)新治理政策，不同時(shí)期體現(xiàn)出不同的治理理念。

表6 日本關(guān)于振興過(guò)疏化地區(qū)的法律

出處：日本總務(wù)省《過(guò)疏地域自立促進(jìn)特別措置法（延長(zhǎng)后）及過(guò)去3法的概要》。

注1：①—③中，1970—1995年25年間，人口增加了10%的地區(qū)除外。

注2：①—③中，1980—2005年25年間，人口增加了10%的地區(qū)除外。

注3：①—③中，1985—2010年25年間，人口增加了10%的地區(qū)除外。

注4：①—③中，1990—2015年25年間，人口增加了10%的地區(qū)除外。

（一）《過(guò)疏地域?qū)Σ呔o急措置法》（簡(jiǎn)稱《緊急措置法》）及其治理政策

針對(duì)過(guò)疏化地區(qū)前所未有的人口大量流失，1970年制定的《過(guò)疏地域?qū)Σ呔o急措置法》的主要目的是防止地區(qū)人口過(guò)度減少，強(qiáng)化地區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)，提高地區(qū)居民福祉，糾正地區(qū)發(fā)展差距?；谠摲?，日本政府制定了完善生活環(huán)境、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等相關(guān)的各種過(guò)疏對(duì)策事業(yè)計(jì)劃，并采取了財(cái)政、行政、金融、稅制等多方面的特別措施。轄區(qū)內(nèi)存在過(guò)疏化市町村及過(guò)疏化地區(qū)的各都道府縣也制定了10年限期的過(guò)疏化地區(qū)振興計(jì)劃。1970—1979年10年間，日本政府共劃撥了8兆日元左右用于過(guò)疏對(duì)策事業(yè)。從資金用途來(lái)看，“完善交通、通信體系、推進(jìn)信息化及地區(qū)間交流”項(xiàng)目的事業(yè)費(fèi)最多，所占比例達(dá)到了一半左右，其次是“產(chǎn)業(yè)振興”“完善生活環(huán)境、提高老年人福祉”等。各都道府縣過(guò)疏化地區(qū)振興計(jì)劃中的項(xiàng)目別事業(yè)費(fèi)比例也大體如此?？梢?jiàn)，這一時(shí)期的過(guò)疏對(duì)策主要是針對(duì)過(guò)疏化地區(qū)地理、自然經(jīng)濟(jì)條件差，交通設(shè)施建設(shè)落后等問(wèn)題，以“完善交通、通信體系”為中心展開(kāi)的。

通過(guò)《緊急措置法》的各項(xiàng)措施，過(guò)疏化市町村的公共設(shè)施水準(zhǔn)得到了很大提高，尤其是道路改良率從1970年的9.0%提高到了1980年的22.7%。鋪路率從1970年的2.7%上升到了1980年的30.6%。另外，80%的過(guò)疏化市町村都建設(shè)了中央集會(huì)設(shè)施。1975年以后，過(guò)疏化地區(qū)的人口流失率也開(kāi)始有所減少。

不過(guò)，從總體上看，這一時(shí)期的政策主要是配合日本1969年制定的《新全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》（5）制訂的各項(xiàng)計(jì)劃，重點(diǎn)建設(shè)道路、交通設(shè)施，縮短過(guò)疏化地區(qū)與地方中心城市的距離，推進(jìn)廣域行政建設(shè)，而缺乏過(guò)疏化地區(qū)自身的建設(shè)理念。過(guò)疏對(duì)策事業(yè)債（簡(jiǎn)稱過(guò)疏債）大部分也被用于交通設(shè)施等的建設(shè)當(dāng)中，過(guò)疏化地區(qū)能夠發(fā)揮自主性、開(kāi)展獨(dú)自事業(yè)的財(cái)政收入非常有限（6），因而，該法并沒(méi)有讓過(guò)疏化問(wèn)題得到根本解決，而且交通條件的改善反而促使更多的年輕人離開(kāi)過(guò)疏化地區(qū)，更進(jìn)一步加速了過(guò)疏化地區(qū)的老齡化。因此，1980年，日本政府又制定了10年為限期的《過(guò)疏地域振興特別措置法》。

（二）《過(guò)疏地域振興特別措置法》（簡(jiǎn)稱《振興法》）及其治理政策

《振興法》的主要目的是振興過(guò)疏化地區(qū)、提高居民福祉、增加雇用機(jī)會(huì)、糾正地區(qū)發(fā)展差距，完善逐漸低下的地區(qū)生產(chǎn)、社會(huì)功能，提高居民生活水平。該法案除了繼續(xù)沿用《緊急措置法》實(shí)施的財(cái)政、行政、金融、稅制等多方面的特別措施外，還制定了有關(guān)改善醫(yī)療條件、提高老年人福祉、充實(shí)教育、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的補(bǔ)助制度及資金確保制度等。不過(guò)，從各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)所占比例來(lái)看，盡管“產(chǎn)業(yè)振興”類事業(yè)費(fèi)所占比例稍有提高，但是“交通、通信體系”類事業(yè)費(fèi)所占比例依舊為一半左右。也就是說(shuō)，這一時(shí)期的過(guò)疏對(duì)策仍然是以完善公共設(shè)施等社會(huì)資本為中心開(kāi)展的。

（三）《過(guò)疏地域活性化特別措置法》（簡(jiǎn)稱《活性化法》）及其治理政策

《振興法》雖然也取得了一定成果，但是過(guò)疏化問(wèn)題依然沒(méi)有得到根本解決。為此，1990年日本政府又制定了《過(guò)疏地域活性化特別措置法》。該法案的目的和《振興法》基本相同，不過(guò)，與《振興法》試圖“振興地域”相比，該法案特別強(qiáng)調(diào)“地域的活性化”，認(rèn)為新的過(guò)疏對(duì)策應(yīng)該：①靈活利用地區(qū)的特性，發(fā)揮地區(qū)本身的主體性和創(chuàng)意，開(kāi)展地區(qū)建設(shè)活動(dòng)。②不應(yīng)該只重視基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而應(yīng)該重視包括軟件施策在內(nèi)的綜合性發(fā)展，靈活利用民間活力。在具體對(duì)策上，法案較之前擴(kuò)充了過(guò)疏債的使用范圍及市町村基礎(chǔ)道路相關(guān)的都道府縣代行建設(shè)事業(yè)，并新出臺(tái)了完善老年人生活福祉中心等新規(guī)定。從各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)所占比例來(lái)看，盡管“交通、通信體系”類事業(yè)費(fèi)依舊最多，但是所占比例大幅下降。“產(chǎn)業(yè)振興”類事業(yè)費(fèi)較之前所占比例進(jìn)一步增加，位居第二。③是“完善生活環(huán)境”和“提高老年人福祉”類項(xiàng)目費(fèi)，此項(xiàng)增加幅度較大，所占比例比之前增加了10%左右。可見(jiàn)，這一時(shí)期，過(guò)疏對(duì)策逐漸從以公共設(shè)施為中心向包括產(chǎn)業(yè)、生活環(huán)境及福祉等在內(nèi)的綜合性事業(yè)發(fā)展。

表7 過(guò)疏對(duì)策事業(yè)項(xiàng)目別事業(yè)費(fèi)的構(gòu)成比（單位：億元、%）

出處：日本總務(wù)省《平成27年度過(guò)疏對(duì)策的現(xiàn)況》。

表8 各都道府縣過(guò)疏對(duì)策事業(yè)計(jì)劃項(xiàng)目別事業(yè)費(fèi)的構(gòu)成比（單位：億元、%）

出處：日本總務(wù)省《平成27年度過(guò)疏對(duì)策的現(xiàn)況》。

受1987年制定的《第四次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》影響，這一時(shí)期過(guò)疏化地區(qū)開(kāi)展的“地域活性化”活動(dòng)，不僅靈活利用過(guò)疏債，還積極引進(jìn)外部資本，建設(shè)港灣，開(kāi)發(fā)旅游、度假地等。當(dāng)時(shí)，過(guò)疏化地區(qū)興起了開(kāi)發(fā)度假勝地的熱潮，不斷興建賓館、高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)等大規(guī)模設(shè)施，旅游業(yè)迅速發(fā)展，交通設(shè)施、福祉設(shè)施等得到了很大改善，城鄉(xiāng)交流也進(jìn)一步頻繁。然而，隨著泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰，很多項(xiàng)目由于企業(yè)撤資而中途作廢，被征用的土地、森林等成為荒廢地，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且很多外來(lái)企業(yè)也并沒(méi)有將所得利益返還給當(dāng)?shù)兀糜诘貐^(qū)發(fā)展，而是回流到公司本部。過(guò)疏化問(wèn)題還是沒(méi)有得到根本解決。2000年，日本政府又制定了《過(guò)疏地域自立促進(jìn)特別措置法》，之后2010年、2012年、2014年、2017年分別對(duì)該法案進(jìn)行了部分修改，一直沿用至今。

（四）《過(guò)疏地域自立促進(jìn)特別措置法》（簡(jiǎn)稱《自立促進(jìn)法》）及其治理政策

《自立促進(jìn)法》在繼承前面的成果和政策的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)不僅要確保最基本的安全安心的生活，而且要從全國(guó)性視野，認(rèn)識(shí)過(guò)疏化地區(qū)的新價(jià)值及意義，將過(guò)疏化地區(qū)作為是能夠?qū)崿F(xiàn)多樣性居住及生活方式的地方而不斷完善，通過(guò)城鄉(xiāng)交流，創(chuàng)造城鄉(xiāng)相互補(bǔ)充的新的生活空間，同時(shí)，通過(guò)完善美麗景觀，振興地區(qū)文化和多樣的產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造能夠發(fā)揮個(gè)性、實(shí)現(xiàn)自立的地域社會(huì)。與《活性化法》強(qiáng)調(diào)要“活化地域”相比，《自立促進(jìn)法》強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)地域自立”及“為創(chuàng)造美麗而富有特色的國(guó)土貢獻(xiàn)力量”。很顯然，日本政府越來(lái)越從全國(guó)性視野認(rèn)識(shí)過(guò)疏化地區(qū)問(wèn)題，并試圖通過(guò)國(guó)土整體規(guī)劃，解決過(guò)疏化問(wèn)題。該法的政策理念與1999年實(shí)施的《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》的理念基本一致，重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的多面功能、城鄉(xiāng)交流的重要性，體現(xiàn)了日本政府治理過(guò)疏化地區(qū)的新理念。

基于該法案，日本政府制定了5個(gè)具體的政策目標(biāo)：①通過(guò)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化，扶持中小企業(yè)，鼓勵(lì)招商引資，發(fā)展旅游業(yè)等，以振興產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)；②通過(guò)完善道路及與此相關(guān)的交通、通信設(shè)施等，加強(qiáng)過(guò)疏化地區(qū)內(nèi)部及與非過(guò)疏化地區(qū)的通信聯(lián)系，提高過(guò)疏化地區(qū)的信息化水平；③通過(guò)改善生活環(huán)境，增加面向老年人的福利設(shè)施，提高福利水平、確保醫(yī)療服務(wù)，振興教育與文化，以實(shí)現(xiàn)居民生活的穩(wěn)定與福利水平的提高；④通過(guò)建設(shè)與保護(hù)本地區(qū)的美好景觀以及振興地區(qū)文化等，形成富有個(gè)性的地域社會(huì)；⑤通過(guò)建設(shè)重點(diǎn)村落，培育適當(dāng)規(guī)模的村落，促進(jìn)地域社會(huì)的重組。

與以往一樣，日本都道府縣和市町村也制訂了“都道府縣（或市町村）過(guò)疏化地區(qū)自立促進(jìn)計(jì)劃”，形成了過(guò)疏化對(duì)策國(guó)家、都道府縣、市町村三位一體的治理格局（詳見(jiàn)圖4）。如之前，日本政府采取了財(cái)政補(bǔ)助（提高國(guó)家補(bǔ)助金、允許過(guò)疏市町村發(fā)行過(guò)疏債等）、都道府縣代行制度（基礎(chǔ)道路、公共下水道等）、行政上、金融上（為中小企業(yè)提供融資、貸款方面的優(yōu)惠等）、稅制措施等多方面的特別措施，支援過(guò)疏化地區(qū)建設(shè)。

《自立促進(jìn)法》不僅完善和擴(kuò)充了之前的很多政策，而且還制定了很多新政策，具體如下：

圖4 過(guò)疏化地區(qū)自立促進(jìn)政策計(jì)劃制度

出處：日本總務(wù)省《平成27年度過(guò)疏對(duì)策的現(xiàn)況》。

（1）2010年、2014年通過(guò)修改，擴(kuò)大了發(fā)行過(guò)疏債的對(duì)象范圍，比如圖書(shū)館、市町村設(shè)立的幼兒園、殘疾人福祉設(shè)施等。

（2）2010年經(jīng)過(guò)修改，擴(kuò)大了過(guò)疏債中軟件事業(yè)的適用范圍，比如市町村行政運(yùn)營(yíng)需要的內(nèi)部管理經(jīng)費(fèi)、生活保護(hù)經(jīng)費(fèi)等，鼓勵(lì)各市町村靈活利用過(guò)疏債，開(kāi)展具有地區(qū)特色及創(chuàng)意的軟件事業(yè)。根據(jù)日本總務(wù)省2015年的統(tǒng)計(jì)，幾乎所有的都道府縣都不同程度地利用過(guò)疏對(duì)策事業(yè)軟件部分的過(guò)疏債，開(kāi)展事業(yè)活動(dòng)。日本全國(guó)過(guò)疏債中軟件部分利用率達(dá)到60%以上的都道府縣共有39個(gè)，其中利用率達(dá)到95%的都道府縣有17個(gè)之多。事業(yè)內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)振興、交通通信、生活環(huán)境、保健福祉等多個(gè)方面，比如2015年山形縣大臧村的“地域活性化ＰＲ事業(yè)”、德島縣美波町的“事前復(fù)興計(jì)劃策定事業(yè)”及長(zhǎng)野縣上松町的“上松購(gòu)物支援事業(yè)”等。

（3）擴(kuò)大過(guò)疏對(duì)策事業(yè)中的軟件事業(yè)支援內(nèi)容。日本政府還設(shè)立了用于促進(jìn)過(guò)疏地域自立及活性化的交付金制度，對(duì)過(guò)疏對(duì)策中的軟件事業(yè)給予一定的資金援助，鼓勵(lì)過(guò)疏化市町村開(kāi)展先進(jìn)的、創(chuàng)造性較高的軟件事業(yè)。近年，經(jīng)過(guò)幾次修改，軟件事業(yè)的援助范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容越來(lái)越豐富。這些軟件事業(yè)主要有以下四個(gè)：①有助于促進(jìn)過(guò)疏化地區(qū)自立及活性化的事業(yè)，該事業(yè)主要是鼓勵(lì)過(guò)疏化市町村開(kāi)展小型經(jīng)濟(jì)振興、確保生活安全安心、維持和搞活村落建設(shè)、促進(jìn)移住定居、傳承地區(qū)文化、保護(hù)地區(qū)環(huán)境等事業(yè)活動(dòng)，比如群馬縣神流町的“恐龍模型制作事業(yè)”、福井縣越前町的“越前水仙地域建設(shè)活動(dòng)”、香川縣小豆島町的“石魅力創(chuàng)造計(jì)劃”等；②過(guò)疏化地區(qū)村落關(guān)系網(wǎng)圈建設(shè)支援事業(yè)，該事業(yè)自2015年開(kāi)始正式實(shí)施，主要是為了維持村落發(fā)展、促進(jìn)村落經(jīng)濟(jì)活性化，支援以重點(diǎn)村落為中心，復(fù)數(shù)村落構(gòu)成的“村落圈”事業(yè)，比如群馬縣桐生市的“黑保根町地域自治組織功能強(qiáng)化事業(yè)”、京都府宮津市的“上宮津特產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)出事業(yè)”及佐賀縣伊萬(wàn)里市的“大川町小據(jù)點(diǎn)創(chuàng)造事業(yè)”；③過(guò)疏化地區(qū)村落重組建設(shè)事業(yè)，該事業(yè)自2016年開(kāi)始實(shí)施，主要為了促進(jìn)地區(qū)定居人口增加，對(duì)建設(shè)住宅區(qū)、靈活利用村落中的空房子等住宅建設(shè)事業(yè)給予一定的援助；④過(guò)疏化地區(qū)閑置設(shè)施再利用事業(yè)，該事業(yè)也自2016年開(kāi)始實(shí)施，主要是鼓勵(lì)過(guò)疏化市町村有效利用廢棄的校舍及沒(méi)有被使用的房屋等空閑設(shè)施，開(kāi)展有利于地區(qū)振興及城鄉(xiāng)交流等的事業(yè)活動(dòng)。

（4）村落對(duì)策。為了振興村落，增加地域的定居人口，維持村落的生產(chǎn)、生活等各項(xiàng)功能，近年日本政府針對(duì)村落也實(shí)施了諸多過(guò)疏對(duì)策，不僅從資金上給予支持，而且越來(lái)越重視對(duì)過(guò)疏化村落的人才支持。2009年開(kāi)始，日本政府設(shè)置了村落支援員（7）、地域振興協(xié)力隊(duì)（8）等制度，鼓勵(lì)過(guò)疏化地區(qū)積極利用城市地區(qū)的外來(lái)人才，促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。根據(jù)2016年日本總務(wù)省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，專職村落支援員目前有1158人，兼職村落支援員有3276人，共有281個(gè)自治體實(shí)施了此制度，其中277個(gè)是市町村自治體。2015年日本全國(guó)共有2625名地域振興協(xié)力隊(duì)員活躍在673個(gè)自治體。

再?gòu)母黜?xiàng)事業(yè)費(fèi)所占比例看（見(jiàn)表7），“產(chǎn)業(yè)振興”事業(yè)費(fèi)所占比例不斷增加，2016年達(dá)到了45.1%，在各項(xiàng)比例中最多。另外，“完善生活環(huán)境”和“提高老年人福祉”等事業(yè)費(fèi)也持續(xù)增加，2016年所占比例已經(jīng)達(dá)到了26.2%。另一方面，“交通·通信體系”事業(yè)費(fèi)所占比例則持續(xù)下降，2016年則減少到35.1%。

從以上可以看出，日本政府的過(guò)疏對(duì)策越來(lái)越重視過(guò)疏化地區(qū)特性，鼓勵(lì)各地區(qū)發(fā)揮自身主體性，開(kāi)展具有地區(qū)特色的振興活動(dòng)。政策重心也從最初的社會(huì)資本建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展地區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)不斷完善與居民生活息息相關(guān)的生活環(huán)境、福祉服務(wù)等的綜合事業(yè)發(fā)展。從發(fā)展模式上看，日本從依靠社會(huì)資本建設(shè)、引進(jìn)外來(lái)資本的外生式發(fā)展模式不斷向重視利用地區(qū)資源、發(fā)揮地區(qū)主體性的內(nèi)生式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。（9）

日本學(xué)者小田切德美（2014）指出20世紀(jì)90年代后，日本的鄉(xiāng)村振興活動(dòng)體現(xiàn)出“內(nèi)發(fā)性”“綜合性·多樣性”“革新性”特點(diǎn)?！皟?nèi)發(fā)性”是指本地居民是地區(qū)振興活動(dòng)的土地、勞動(dòng)力提供者，地區(qū)居民按照自己的意愿，開(kāi)展地區(qū)振興活動(dòng)，而不是依靠外部力量開(kāi)展地區(qū)振興活動(dòng)。“綜合性·多樣性”是指根據(jù)本地實(shí)際狀況，開(kāi)展包括福祉·環(huán)境等多方面事業(yè)在內(nèi)的富有綜合性、多樣性的地區(qū)振興活動(dòng)。不同地區(qū)根據(jù)其自身資源等的不同，可以采取多樣的發(fā)展模式?！案镄滦浴笔侵钢亟M地區(qū)自治組織，建立新的社區(qū)運(yùn)營(yíng)組織及體系，應(yīng)對(duì)過(guò)疏化問(wèn)題。很顯然，日本治理過(guò)疏化地區(qū)的政策理念與整個(gè)鄉(xiāng)村振興活動(dòng)的方向基本一致，也體現(xiàn)出“內(nèi)發(fā)性”“綜合性·多樣性”“革新性”等特點(diǎn)。

三、農(nóng)村過(guò)疏化及其治理策略：高知縣四萬(wàn)十町的案例分析

前面從總體上分析了日本全國(guó)過(guò)疏化的現(xiàn)狀及對(duì)策。為了更全面、詳細(xì)地了解日本過(guò)疏化的現(xiàn)狀及對(duì)策，本節(jié)以高知縣四萬(wàn)十町為典型案例，對(duì)日本過(guò)疏化的現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策進(jìn)行深入分析。高知縣是日本過(guò)疏化問(wèn)題較為嚴(yán)重的縣，如前所述，高知縣的過(guò)疏化地區(qū)土地面積居于全國(guó)第4位。四萬(wàn)十町則屬于高知縣內(nèi)陸理、經(jīng)濟(jì)等條件不利的過(guò)疏化地區(qū)?？紤]到日本過(guò)疏化地區(qū)大部分都是自然、經(jīng)濟(jì)條件等較為惡劣的町村等農(nóng)村地區(qū)，筆者認(rèn)為高知縣四萬(wàn)十町對(duì)于了解日本過(guò)疏化現(xiàn)象具有一定的代表性。

（一）四萬(wàn)十町概況

四萬(wàn)十町是2006年洼川町、大正町、十和村合并成立的，位于高知縣西南部，縣內(nèi)為四萬(wàn)十河流域的中部，東南面臨土佐灣，北面臨接愛(ài)媛縣。町域總面積為642.09平方公里，其中林業(yè)面積占87.1%。町內(nèi)大部分村落位于四萬(wàn)十河或是其支流沿岸及臺(tái)地，還有一部分位于土佐灣的海岸部。從各個(gè)地區(qū)來(lái)看，洼川地區(qū)位于標(biāo)高230米的高南臺(tái)地，耕地面積約1737ｈａ。大正地區(qū)位于四萬(wàn)十河下流地域，平地面積很少，幾乎都是山林。十和地區(qū)更是位于四萬(wàn)十河的下流地域，平地面積同樣很少，總面積約90%都是山林。各個(gè)地區(qū)雖然地理?xiàng)l件不盡相同，但是耕地面積都較為分散，小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)占多數(shù)。林野面積較多的大正地區(qū)及十和地區(qū)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主要以小規(guī)模農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營(yíng)為中心，是典型的山村經(jīng)濟(jì)。根據(jù)2010年日本《國(guó)勢(shì)調(diào)查》和《農(nóng)林統(tǒng)計(jì)調(diào)查》，四萬(wàn)十町總戶數(shù)為7754戶，其中農(nóng)家2224戶，所占比例為28.7%。總耕地面積為1982ｈａ，人均耕地面積為0.89ｈａ，主要農(nóng)作物為水稻、生姜、大豆等。

圖5 高知縣四萬(wàn)十町的位置

從產(chǎn)業(yè)別就業(yè)人口來(lái)看（見(jiàn)表9），和日本全國(guó)的動(dòng)向一致，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口不斷減少，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口不斷增加。2010年就業(yè)人口總數(shù)為9207人，其中第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口所占比例為31.7%，比1960年減少了35%左右，而第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口所占比例分別為17.4%、50.5%，比1960年增加了8%、47%左右。不過(guò)，從總體上看，與日本全國(guó)相比，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口所占比例還是較大，而第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口增加幅度較小。尤其是近年，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口有減少趨勢(shì)，而第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口有增加的趨勢(shì)。很顯然，由于人口減少及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化，第一產(chǎn)業(yè)在四萬(wàn)十町經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。

盡管自然、地理?xiàng)l件較為惡劣，但經(jīng)過(guò)幾十年的過(guò)疏對(duì)策事業(yè)，四萬(wàn)十町的公共設(shè)施建設(shè)越來(lái)越完善。區(qū)域內(nèi)有JＲ土D線、JＲ予土線及鐵路中村宿毛線的起點(diǎn)及終點(diǎn)站，而且還是國(guó)道56號(hào)、381號(hào)、439號(hào)的重要地點(diǎn)，交通發(fā)達(dá)，去大城市圈非常方便。另外，生活環(huán)境、產(chǎn)業(yè)振興相關(guān)設(shè)施也逐步完善。2013年四萬(wàn)十町道路改良率為38.6%，自來(lái)水管普及率為98.0%，水沖式衛(wèi)生間使用率為43.5%。不過(guò)，從總體上看，四萬(wàn)十町社會(huì)資本的完善程度與全國(guó)平均水平相比，還是較為落后。因而，四萬(wàn)十町依然難以阻止年輕人的不斷流失，過(guò)疏化問(wèn)題仍然十分嚴(yán)峻。

表9 四萬(wàn)十町產(chǎn)業(yè)別人口動(dòng)向

出處：根據(jù)各年度日本《國(guó)勢(shì)調(diào)查》制作。

圖6 四萬(wàn)十町產(chǎn)業(yè)別人口比例

（二）四萬(wàn)十町的過(guò)疏化現(xiàn)狀

如前所述，人口規(guī)模和財(cái)政力指數(shù)是認(rèn)定過(guò)疏化地區(qū)的重要條件。本節(jié)將從人口情況和財(cái)政力狀況兩個(gè)方面具體分析四萬(wàn)十町的過(guò)疏化現(xiàn)狀。

1.人口。

從圖7可以看出，自1960年以來(lái)四萬(wàn)十町的總?cè)丝谝恢碧幱跍p少趨勢(shì)。1960—1975年人口減少十分劇烈，1960年四萬(wàn)十町的總?cè)丝跒?8584人，而到1975年已經(jīng)減少為26969人，十五年間減少了11615人，減少率為30%。1975年后，人口減少速度雖然有所減緩，但1995年以后人口減少速度又開(kāi)始增加。2015年人口總數(shù)為17325人，1975—2015年40年間人口減少了9644人，減少率為35.8%。

從年齡結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)來(lái)看，年輕人不斷減少，老齡人口不斷增加。圖8展示了四萬(wàn)十町總?cè)丝谥?5—29歲的年輕人比例和65歲以上的老齡人比例的推移。很明顯，15—29歲的年輕人比例不斷下降，2010年僅占總?cè)丝诘?.6%。而65歲以上老齡人人口比例則急劇增加。根據(jù)高知縣統(tǒng)計(jì)調(diào)查，2015年四萬(wàn)十町65歲以上人口為7323人，所占比例已經(jīng)增加到了42.3%，明顯高于日本全國(guó)水平（10）。另外，0—14歲的兒童人口也不斷減少，2010年已經(jīng)減少到了2050人，僅占總?cè)丝诘?0.9%，比1960年的19.7%減少了8.8%?？梢?jiàn)，四萬(wàn)十町的人口減少正從機(jī)械減少向機(jī)械減少和自然減少雙重減少轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō)，今后四萬(wàn)十町的人口很可能還會(huì)減少，老齡化也會(huì)進(jìn)一步加劇。

圖7 四萬(wàn)十町的人口推移

出處：根據(jù)各年度日本《國(guó)勢(shì)調(diào)查》制作。

圖8 年齡別人口比例的推移

出處：根據(jù)各年度日本《國(guó)勢(shì)調(diào)查》制作。

2.財(cái)政狀況。

四萬(wàn)十町的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，生產(chǎn)性較低的第一產(chǎn)業(yè)所占比例較大，第二、三產(chǎn)業(yè)大部分也都是小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，居民收入水平總體較低。因而，地方稅等自主財(cái)源很少，財(cái)政基礎(chǔ)較弱。財(cái)政收入大部分都是來(lái)自中央及高知縣的地方交付稅、補(bǔ)助金等。而這些收入大部分都帶有頃向性，四萬(wàn)十町很難根據(jù)自身發(fā)展需求，利用這些資金。這嚴(yán)重影響了四萬(wàn)十町開(kāi)展具有自主性的方針政策。隨著中央政府不斷削減地方交付稅等財(cái)源，四萬(wàn)十町的財(cái)政收入一直十分嚴(yán)峻，今后如何確保財(cái)源，削減經(jīng)費(fèi)，確立合理化、高效率的財(cái)政結(jié)構(gòu)是很重要的課題。

根據(jù)2016年四萬(wàn)十町《普通會(huì)計(jì)決算狀況》，四萬(wàn)十町的總收入為169億日元左右，其中地方交付稅、國(guó)庫(kù)支出金、縣支出金等依存財(cái)源占69.4%，町稅等自主財(cái)源僅占30.6%。依存財(cái)源中，所占比例最大的是地方交付稅，占總收入的41.3%。2016年的總支出為163億日元左右，其中公債費(fèi)、人事費(fèi)等義務(wù)性經(jīng)費(fèi)所占比例為36.5%、投資性經(jīng)費(fèi)15.9%、其他經(jīng)費(fèi)47.6%。從主要財(cái)政指標(biāo)來(lái)看，實(shí)質(zhì)性收支比率為5.7%，經(jīng)常性收支比率為91.6%，財(cái)政力指數(shù)為0.21。經(jīng)常性收支比率很高，而財(cái)政力指數(shù)很低，說(shuō)明一般財(cái)源較少，財(cái)政沒(méi)有充裕。自四萬(wàn)十町成立十幾年以來(lái)，財(cái)政狀況一直沒(méi)有太大改善，2005年財(cái)政力指數(shù)為0.21，2010年為0.23，2012年以后都是0.21。

（三）四萬(wàn)十町的過(guò)疏對(duì)策

四萬(wàn)十町成立后，2007年制訂了《四萬(wàn)十町綜合振興計(jì)劃》，以“山·川·?！ぷ匀怀錆M活力的四萬(wàn)十町”為口號(hào)，推進(jìn)著自律及共生的地區(qū)振興活動(dòng)?！毒C合振興計(jì)劃》體現(xiàn)著四個(gè)基本理念：①人和自然共生的循環(huán)型地區(qū)建設(shè)；②地區(qū)居民健康而充滿活力；③人·物都灼灼生輝；④地區(qū)內(nèi)外的交流·合作頻繁。針對(duì)日益加劇的過(guò)疏化問(wèn)題，四萬(wàn)十町在推進(jìn)《綜合振興計(jì)劃》的同時(shí)，還制定了《四萬(wàn)十町街道·人·工作綜合戰(zhàn)略》，旨在克服人口減少問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地方創(chuàng)生。另外，四萬(wàn)十町還以高知縣重視“振興產(chǎn)業(yè)、保衛(wèi)生活”的半山地區(qū)綜合對(duì)策等地方創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略為行動(dòng)指南，推進(jìn)著過(guò)疏地域自立促進(jìn)事業(yè)。

2017年四萬(wàn)十町制訂的《四萬(wàn)十町過(guò)疏地域自立促進(jìn)計(jì)劃》中確立了8個(gè)重要項(xiàng)目：①產(chǎn)業(yè)振興；②完善交通·通信體系、促進(jìn)信息化以及地區(qū)間交流；③完善生活環(huán)境；④提高和完善老年人等保健及福祉；⑤醫(yī)療確保；⑥教育振興；⑦地區(qū)文化振興；⑧村落建設(shè)?！爱a(chǎn)業(yè)振興”的特征是重視第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)林漁業(yè)，強(qiáng)調(diào)今后要不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)、培育農(nóng)業(yè)接班人，充分利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)林水產(chǎn)資源，推進(jìn)資源循環(huán)型·環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)、加工·銷售等一體化的6次產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)，并不斷加強(qiáng)農(nóng)林漁業(yè)和觀光旅游業(yè)的合作，推進(jìn)復(fù)合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

“完善交通·通信體系”也體現(xiàn)出重視產(chǎn)業(yè)振興的特征，強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)建設(shè)有利于社會(huì)·經(jīng)濟(jì)效果的道路、農(nóng)業(yè)機(jī)械化·多樣化的農(nóng)業(yè)相關(guān)道路，要推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的普及程度，加強(qiáng)地區(qū)間交流，以便更好地吸引游客、宣傳地區(qū)特產(chǎn)品等。

“生活環(huán)境建設(shè)”主要是繼續(xù)保全以四萬(wàn)十河為首的自然環(huán)境，同時(shí)完善自來(lái)水設(shè)施、下水處理設(shè)施等生活環(huán)境相關(guān)設(shè)施。“提高和完善老年人等保健及福祉”主要是不斷完善養(yǎng)老院、保育院等福祉設(shè)施，健康商談、幼兒健康檢查等福祉服務(wù)，福祉公交車(chē)，老年人交流據(jù)點(diǎn)等，構(gòu)筑能為老年人、兒童等提供居住、醫(yī)療、護(hù)理及生活援助等綜合服務(wù)的地區(qū)綜合性護(hù)理體系。“醫(yī)療確?！敝饕峭晟频貐^(qū)內(nèi)診所設(shè)施，與縣內(nèi)較大醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作，充實(shí)診察內(nèi)容，利用醫(yī)療直升機(jī)等。

“教育振興”主要是要完善能夠保證每個(gè)學(xué)生都能“學(xué)習(xí)”的教育實(shí)踐及教育環(huán)境；充實(shí)教育商談活動(dòng)，強(qiáng)化各相關(guān)機(jī)構(gòu)共有信息·合作體制；推進(jìn)人權(quán)、飲食教育、國(guó)際理解、保健教育等；解決不愿上學(xué)兒童問(wèn)題，提高學(xué)生學(xué)習(xí)能力；充實(shí)危機(jī)管理、防災(zāi)教育等；推進(jìn)小中學(xué)校規(guī)模·配置合理化；完善社會(huì)教育相關(guān)設(shè)施；培養(yǎng)愿意為地區(qū)做貢獻(xiàn)的人才。

“地域文化振興”主要是要保護(hù)和振興地區(qū)內(nèi)的重要文化財(cái)產(chǎn)及傳統(tǒng)文化、本土藝術(shù)；創(chuàng)造多樣的文化交流體驗(yàn)，充實(shí)據(jù)點(diǎn)設(shè)施；保存、利用以四萬(wàn)十河為中心的文化性景觀財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行資源調(diào)查；宣傳地區(qū)文化。

“村落建設(shè)”主要是推進(jìn)地區(qū)居民發(fā)揮主體性的、豐富多彩的地區(qū)振興活動(dòng)及社區(qū)活動(dòng)，加強(qiáng)村落活動(dòng)中心（11）的建設(shè)；強(qiáng)化移居者定居接收體制，創(chuàng)造移居者易于居住的環(huán)境。

從各項(xiàng)具體實(shí)施的事業(yè)計(jì)劃看，“產(chǎn)業(yè)振興”是四萬(wàn)十町過(guò)疏對(duì)策事業(yè)中最重要的內(nèi)容，一半以上的事業(yè)計(jì)劃都與“產(chǎn)業(yè)振興”有關(guān)。其次是“教育振興”。再次是“提高及完善老年人等的保健和福祉”。很顯然，四萬(wàn)十町的過(guò)疏對(duì)策事業(yè)是以推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)振興”為中心，同時(shí)不斷完善福祉、教育、文化、村落建設(shè)等多方面的綜合性事業(yè)。

四萬(wàn)十町積極響應(yīng)政府治理過(guò)疏化地區(qū)的新理念，有效利用地區(qū)特色資源，探索新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，并打破舊的地區(qū)自治組織原理，鼓勵(lì)女性、老年人等曾經(jīng)被邊緣化的力量開(kāi)展地區(qū)振興活動(dòng)。事實(shí)上，四萬(wàn)十町在推進(jìn)環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)6次產(chǎn)業(yè)化等新的小型經(jīng)濟(jì)，重建地區(qū)社會(huì)關(guān)系及社會(huì)結(jié)構(gòu)，吸引年輕人、增加地區(qū)定居人口等方面已經(jīng)取得了顯著成果。

四萬(wàn)十町十和地區(qū)發(fā)揮當(dāng)?shù)嘏粤α?，利用?dāng)?shù)厣a(chǎn)的香菇，制作大醬及腌漬物等加工品，并開(kāi)辦當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品直銷店。2001年，以女性們的加工活動(dòng)為基礎(chǔ)，十和地區(qū)成立了股份公司“女老板市場(chǎng)”?！芭习迨袌?chǎng)”由地區(qū)內(nèi)的31個(gè)生產(chǎn)團(tuán)體、18個(gè)加工團(tuán)體以及多個(gè)相關(guān)團(tuán)體構(gòu)成，開(kāi)展著農(nóng)產(chǎn)品直銷、為中小學(xué)提供食材、不定期農(nóng)家餐館、美味旅游等多項(xiàng)事業(yè)活動(dòng)?！芭习迨袌?chǎng)”不僅提高了農(nóng)業(yè)附加價(jià)值，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)家收入，還十分重視城鄉(xiāng)交流及對(duì)地區(qū)環(huán)境的保護(hù)，切實(shí)實(shí)踐著農(nóng)業(yè)的6次產(chǎn)業(yè)化及環(huán)境保全型經(jīng)濟(jì)。另外，地區(qū)還任用“女老板市場(chǎng)”的女性領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任地區(qū)自治組織的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，極大提高了女性的社會(huì)地位，改變了地區(qū)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)。

股份公司“四萬(wàn)十ＤＲＡMＡ”是四萬(wàn)十町內(nèi)另一個(gè)具有代表性的、扎根于十和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)組織，和超市等合作，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行集中調(diào)配，致力于能夠有效利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的商品開(kāi)發(fā)?！八娜f(wàn)十ＤＲＡMＡ”利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)出來(lái)的瓶裝茶、利用報(bào)紙等制作的禮盒等特色產(chǎn)品在日本全國(guó)都小有名氣?！八娜f(wàn)十ＤＲＡMＡ”一邊開(kāi)展能有效利用當(dāng)?shù)刭Y源的商品開(kāi)發(fā)活動(dòng)，一邊注重保全地區(qū)環(huán)境，是典型的資源保全型經(jīng)濟(jì)。

“女老板市場(chǎng)”和“四萬(wàn)十ＤＲＡMＡ”實(shí)踐的交流型產(chǎn)業(yè)、6次產(chǎn)業(yè)化型經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保全型經(jīng)濟(jì)等體現(xiàn)了日本政府及四萬(wàn)十町解決過(guò)疏化問(wèn)題、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興的新理念，有利于促進(jìn)地區(qū)資源和利益的有效循環(huán)，極大促進(jìn)了四萬(wàn)十町經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為地區(qū)振興帶來(lái)了新契機(jī)。而且隨著事業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，兩個(gè)組織還吸引到很多地區(qū)外的年輕人來(lái)到四萬(wàn)十町工作，有的還定居地區(qū)，增加了地區(qū)的交流和定居人口，阻止了過(guò)疏化的發(fā)展。

四、日本治理過(guò)疏化問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村由于青壯年農(nóng)民大量外流，向城市地區(qū)及非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口以老人、婦女和兒童為主，農(nóng)村出現(xiàn)衰敗跡象，農(nóng)村發(fā)展和治理缺少資源、缺乏活力，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。很多地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)過(guò)疏化村落，這些地區(qū)既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東南沿海地區(qū)，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的西部地區(qū)，分布范圍較廣。盡管我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的過(guò)疏化問(wèn)題還不像日本那樣嚴(yán)峻，但是正如有的學(xué)者指出的那樣，我們不能像日本一樣，等到過(guò)疏化問(wèn)題已經(jīng)很?chē)?yán)重了，才開(kāi)始治理，這樣治理的效果很有限，而是應(yīng)該提前采取各種預(yù)防措施，防止過(guò)疏化的出現(xiàn)和惡化。（12）

盡管日本政府的各項(xiàng)舉措并沒(méi)有能夠從根本上阻止農(nóng)村地區(qū)的過(guò)疏化，但是本文研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)持續(xù)性地制定新的過(guò)疏政策，完善農(nóng)村地區(qū)的交通、福祉機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織等硬件、軟件條件，不斷探索適合過(guò)疏化地區(qū)發(fā)展的、具有特色的新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式及治理機(jī)制等，在很大程度上推動(dòng)了過(guò)疏化地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，日本治理鄉(xiāng)村過(guò)疏化問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的農(nóng)村發(fā)展尤其是當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興具有重要啟示，需要在政策和實(shí)踐層面引起關(guān)注。

其一，制定綜合配套的相關(guān)法律法規(guī)，確保過(guò)疏政策的順利實(shí)施。前文分析表明，日本在各個(gè)發(fā)展階段都制定了針對(duì)過(guò)疏化地區(qū)的特定法律，而且不斷對(duì)其完善、修改，明確中央、府縣、各地區(qū)的責(zé)任和任務(wù)，確保過(guò)疏政策的實(shí)施。除了過(guò)疏相關(guān)法律，過(guò)疏化地區(qū)也適用日本制定的其他相關(guān)法律，比如《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》《新農(nóng)業(yè)基本法》等，但這些法律在很多方面存在不一致的地方，影響了過(guò)疏政策的效果。因此，我國(guó)制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，要確保各項(xiàng)法律法規(guī)在目標(biāo)、內(nèi)容、體制機(jī)制、方式方法等方面互相配套、互相補(bǔ)充，達(dá)到相乘效果，推進(jìn)過(guò)疏政策的有效實(shí)施。

其二，不斷探索新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)、創(chuàng)新地區(qū)組織等，推進(jìn)能夠發(fā)揮地區(qū)居民主體性、有效利用地區(qū)資源、具有地區(qū)特色的振興事業(yè)。從日本治理過(guò)疏化地區(qū)的政策變化可以看出，日本從重視公共投資、行政主導(dǎo)、引進(jìn)外部資本等外發(fā)型治理模式逐漸向重視發(fā)展地區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、有效利用地區(qū)特色資源、發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用裰黧w性的內(nèi)發(fā)型治理模式轉(zhuǎn)變。依靠外來(lái)資本的發(fā)展模式非但沒(méi)有達(dá)到振興地區(qū)經(jīng)濟(jì)的目的，還嚴(yán)重破壞了農(nóng)地、影響了地區(qū)生態(tài)環(huán)境。這種轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)疏化地區(qū)帶來(lái)了新的發(fā)展活力，不僅產(chǎn)業(yè)振興方面，六次產(chǎn)業(yè)型經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保全型經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)交流型經(jīng)濟(jì)等有利于過(guò)疏化地區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)不斷涌現(xiàn)，而且地區(qū)組織方面，根據(jù)個(gè)人參加等新的組織原理建立起來(lái)的能夠發(fā)揮包括老人、女性等所有地區(qū)居民力量的地區(qū)振興協(xié)議會(huì)等不斷成立，有利于調(diào)動(dòng)地區(qū)居民的積極性，擴(kuò)大建設(shè)主體。我國(guó)也應(yīng)該發(fā)展六次產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)交流經(jīng)濟(jì)等新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)，充分利用地區(qū)的特色資源，不斷創(chuàng)新基層治理體系，推動(dòng)地區(qū)發(fā)展。

其三，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化、社區(qū)組織等多層次的制度創(chuàng)新，開(kāi)展綜合性、創(chuàng)新性的事業(yè)活動(dòng)。日本治理過(guò)疏化地區(qū)之初，最為重視交通、通信體系等基礎(chǔ)設(shè)施的完善以及產(chǎn)業(yè)振興。但事實(shí)證明，交通·通信體系的完善雖然縮小了城鄉(xiāng)之間的距離及差距，但交通便利并沒(méi)有阻止過(guò)疏化的繼續(xù)，甚至加速了過(guò)疏化的發(fā)展。過(guò)疏問(wèn)題的產(chǎn)生有其深刻的社會(huì)背景，是多種因素綜合引起的，因而必須從多方面著手，思考其解決的方法。不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善交通等，還應(yīng)關(guān)注過(guò)疏化地區(qū)層出不窮的、多樣的生活·文化問(wèn)題等，努力創(chuàng)造居民易于居住、容易居住、愿意居住的環(huán)境。近年，日本極大放寬了過(guò)疏債、補(bǔ)助金等的適用范圍，鼓勵(lì)地區(qū)開(kāi)展多方位、具有靈活性的建設(shè)活動(dòng)。

其四，創(chuàng)新治理體制機(jī)制，吸引更多的外來(lái)人才支援過(guò)疏化地區(qū)的發(fā)展。隨著過(guò)疏化地區(qū)人口的不斷減少，近年日本治理過(guò)疏化地區(qū)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是重視過(guò)疏化地區(qū)對(duì)外來(lái)人才的吸引，從中央到地方，各級(jí)政府都積極創(chuàng)設(shè)吸引外來(lái)人才的制度，比如中央政府制定的鄉(xiāng)村振興協(xié)力隊(duì)、村落支援員等多個(gè)制度。很多過(guò)疏化地區(qū)的地方政府不僅積極利用中央政府的制度，自身還創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)的制度。現(xiàn)在幾乎所有的過(guò)疏化地區(qū)都有鄉(xiāng)村振興協(xié)力隊(duì)員工作，這些外來(lái)人才利用自己的能力、知識(shí)、技術(shù)等為過(guò)疏化地區(qū)的振興獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，極大促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。很多人最后還留在過(guò)疏化地區(qū)，增加了過(guò)疏化地區(qū)的人口。我國(guó)鄉(xiāng)村的過(guò)疏化程度雖然還沒(méi)有發(fā)展到日本的程度，但是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展二元化問(wèn)題依然十分嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展仍然是亟待解決的重大課題。吸引外來(lái)人才不僅可以為過(guò)疏化地區(qū)增加發(fā)展的力量，還有利于我國(guó)不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

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[10]小田切德美.農(nóng)山村は消滅しない[M].東京：巖波書(shū)店，2014.

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[12]日本.務(wù)省『平成27年度地域おこし協(xié)力隊(duì)の定住狀癋等に係る調(diào)查結(jié)果』http：//www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/c-gyousei/02gyosei08_03000066.html

[13]高知,四萬(wàn)十町過(guò)疏地域自立促進(jìn)計(jì)畫(huà)（平成28年度—平成32年度）http：//www.town.shimanto.lg.jp/download/？t=LD&id=2923&fid=22228

[14]高知,わがまち·わがむら（四萬(wàn)十町）統(tǒng)計(jì)デ畫(huà)タhttp：//www.pref.kochi.lg.jp/soshiki/111901/waga-shimantochou.html

[15]高知,四萬(wàn)十町四萬(wàn)十町の財(cái)政狀癋（決算）http：//www.town.shimanto.lg.jp/life/detail.php？hdnKey=3463&hdnSKBN=A

[16]全國(guó)過(guò)疏地域自立促進(jìn)連盟http：//www.kaso-net.or.jp/kaso-about.htm

注釋：

（1）“財(cái)政力指數(shù)”是日本用于表示都道府縣、市町村等地方公共團(tuán)體財(cái)政能力的指標(biāo)。財(cái)政力指數(shù)=基準(zhǔn)財(cái)政收入額÷基準(zhǔn)財(cái)政需要額。通常這一指數(shù)采用的是過(guò)去3年的平均值。

（2）“限界村落”是1991年由日本學(xué)者大野晃提出的概念，指由于過(guò)疏化等因素，人口的50%以上都是65歲以上的老年人，村落的自治、生活道路的管理、紅白喜事等共同體功能急速衰退，社會(huì)共同體生活面臨困難的村落。

（3）過(guò)疏化地區(qū)較多的府縣具體指秋田縣、山形縣、山梨縣、和歌山縣、島根縣、高知縣、熊本縣、大分縣、宮崎縣以及鹿兒島縣。

（4）“無(wú)醫(yī)地區(qū)”是指沒(méi)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以該地區(qū)的中心地為起點(diǎn)，約半徑4公里以內(nèi)的區(qū)域內(nèi)居住著50人以上的地區(qū)。

（5）《新全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》是日本政府制訂的第二次《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》，主要目標(biāo)是通過(guò)實(shí)施大規(guī)模開(kāi)發(fā)項(xiàng)目戰(zhàn)略，創(chuàng)造豐富的國(guó)土環(huán)境。大規(guī)模開(kāi)發(fā)項(xiàng)目具體是指，完善高速公路、高速鐵路、通信網(wǎng)等全國(guó)網(wǎng)絡(luò)體系以及開(kāi)發(fā)大規(guī)模工業(yè)基地等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》是日本政府基于《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》，制定的關(guān)于日本國(guó)土的開(kāi)發(fā)、利用及保全的綜合性基本計(jì)劃，對(duì)完善住宅、城市、道路及交通基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)資本的長(zhǎng)期發(fā)展方向進(jìn)行規(guī)劃。

（6）保母武彥：『日本の農(nóng)山村をどう再生するか』，巖波書(shū)店，2013年，第98—99頁(yè)；霜田博史：「高知,における過(guò)疏對(duì)策の現(xiàn)狀と課題」，『高知論叢』第97號(hào)，2010年，第124—125頁(yè)。

（7）“村落支援員”（集落支援員）會(huì)協(xié)助地區(qū)組織，對(duì)村落的人口戶數(shù)、醫(yī)院購(gòu)物共同作業(yè)狀況、農(nóng)地森林狀況、地域資源交流等方面進(jìn)行定期調(diào)查，并與地區(qū)居民及地方公共團(tuán)體共同商議村落的現(xiàn)狀、課題、發(fā)展方向及對(duì)策等，致力于維持村落發(fā)展、促使村落活性化等事業(yè)活動(dòng)。村落支援員一般是由有行政經(jīng)驗(yàn)的退休人員、農(nóng)業(yè)委員、普及指導(dǎo)員、NPO關(guān)系者等對(duì)地區(qū)狀況比較了解的人擔(dān)任。

（8）“地域振興協(xié)力隊(duì)”（地域おこし協(xié)力隊(duì)）派遣制度是日本總務(wù)省為了鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)積極吸收外來(lái)人才，于2009年制定的。根據(jù)此制度，人口減少及老齡化加劇的農(nóng)村地區(qū)可以吸引外來(lái)人才，讓他們協(xié)助本地區(qū)開(kāi)展各種事業(yè)活動(dòng)，并盡量讓他們定居或長(zhǎng)住地區(qū)，維持和強(qiáng)化地區(qū)發(fā)展能力。地域振興協(xié)力隊(duì)員主要開(kāi)展本地特產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)銷售。

（9）胡霞：《日本過(guò)疏地區(qū)開(kāi)發(fā)方式及政策的演變》，《日本學(xué)刊》2007年第5期，第90頁(yè)。

（10）根據(jù)2015年日本總務(wù)省的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，65歲以上的老齡人口所占人口的比例為26.7%。http：//www.stat.go.jp/data/topics/topi971.htm

（11）“村落活動(dòng)中心”（集落活動(dòng)センタ一）是指以全體地區(qū)居民為活動(dòng)主體，同時(shí)接受本地以外的人才，以舊小學(xué)校址及集會(huì)所等為據(jù)點(diǎn)，針對(duì)地區(qū)存在的各個(gè)課題，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)、生活、福祉、防災(zāi)等綜合性事業(yè)活動(dòng)的體制?！按迓浠顒?dòng)中心”是高知縣開(kāi)展的具有特色的過(guò)疏化對(duì)策之一。

（12）饒傳坤：《日本農(nóng)村過(guò)疏化的動(dòng)力機(jī)制、政策措施及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村建設(shè)的啟示》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2007年第6期，第155頁(yè)。